Nota van toelichting

Titel 2.5 Waddenzee en waddengebied

 

Artikel 2.5.1 (begripsomschrijvingen)  

In dit artikel worden de in titel 2.5 gehanteerde gebiedsindelingen aangeduid of omschreven. Het in de pkb gehanteerde begrip «pkb-gebied» komt in dit besluit als begrip niet voor, maar is qua begrenzing wel identiek aan wat hier is gedefinieerd als Waddenzee. De Waddenzee beslaat het hele zeegebied van Den Helder tot de rijksgrens met Duitsland in de Dollard inclusief het tussen Nederland en Duitsland betwiste gebied in het Eemsestuarium.

Het waddengebied omvat, eveneens conform de pkb, de Waddenzee, de Waddeneilanden, de zeegaten tussen de eilanden, de Noordzeekustzone tot 3 zeemijl uit de kust, alsmede het grondgebied van de aan de Waddenzee grenzende vastelandsgemeenten.

Expliciet is aangegeven dat bij de aanduiding van gemeentegrenzen de bestaande gemeentegrenzen bij inwerkingtreding van de pkb bedoeld zijn. Dit in verband met mogelijke toekomstige gemeentelijke herindelingen. Indien deze zich in de toekomst voordoen, blijft de begrenzing van het waddengebied en daarmee van het hier omschreven landgedeelte ongewijzigd.

De definiëring van bebouwing komt overeen met hetgeen in de pkb is opgenomen: hieronder worden alle bouwwerken verstaan, met uitzondering van windturbines. Het begrip gebouw is in artikel 1.1 omschreven.

In de omschrijving van vliegveld is in lijn met de pkb opgenomen dat het hier gaat om vliegvelden voor de burgerluchtvaart. De omschrijving is zo geformuleerd dat de beperkende bepaling over het uitbreiden van vliegvelden voor de burgerluchtvaart betrekking heeft op het ruimtebeslag van het vliegveld zelf, bijv. door het verlengen van landingsbanen of het verbreden daarvan en niet op de bouwwerken op het vliegveld.

Artikel 2.5.2 (landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten Waddenzee)  

In de pkb zijn de kernkwaliteiten van de Waddenzee bepaald: natuurlijke rijkdommen, horizon en samenhang (pkb paragraaf 2.1).

Als te beschermen en te behouden waarden en kenmerken zijn aangemerkt (pkb paragraaf 4.1):

• de waterbewegingen en de daarmee gepaard gaande geomorfologische en bodemkundige processen;
• het natuurlijk bodemreliëf;
• de kwaliteit van water, bodem en lucht;
• de biologische processen, waaronder de migratiemogelijkheden van dieren;
• de gebiedsspecifieke planten – en diersoorten;
• de fourageer-, broed- en rustgebieden van vogels, de werp-, rust- en zooggebieden van zeezoogdieren en de kinderkamerfunctie van vis;
• de landschappelijke kwaliteiten, met name rust, weidsheid, open horizon en natuurlijkheid inclusief duisternis, en
• de in de bodem aanwezige archeologische waarden en in de Waddenzee aanwezige cultuurhistorische waarden.

De bescherming van de eerste zes punten wordt door de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de waterwetgeving juridisch vormgegeven. De bescherming van de landschappelijke kwaliteiten (zevende punt) en de cultuurhistorische en archeologische waarden (achtste punt), is niet juridisch geborgd in andere wet- en regelgeving en is daarom in dit besluit opgenomen. De landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee betreffen de rust, de weidsheid, de open horizon en de natuurlijkheid waaronder in ieder geval de duisternis wordt verstaan. Het landschap van de Waddenzee is niet alleen een resultaat van natuurlijke processen, maar ook een resultaat van het samenspel van de mens met de natuur, en van het leven met het water. Vandaar dat ook de wezenlijke cultuurhistorische kenmerken en waarden van het gebied tot de kernkwaliteiten van de Waddenzee moeten worden gerekend. Het tweede lid van dit besluit geeft aan om welke kwaliteiten het specifiek gaat.

Artikel 2.5.3 (aanwijzing en begrenzing waddengebied en Waddenzee)  

De in dit artikel aangegeven begrenzingen zijn op de bij dit besluit gevoegde kaart 4 verbeeld. In de pkb Derde Nota Waddenzee is sprake van het pkb-gebied. In dit besluit is dat identiek aan het gebied dat begrensd is als de Waddenzee. De term «pkb-gebied» wordt hier niet meer gebruikt, omdat na de overgang van de pkb naar structuurvisie deze benaming niet meer adequaat is.

Artikel 2.5.4 en 2.5.5 (beoordeling en «nee-tenzij»)  

De in deze beide artikelen verwoorde afweging is afgeleid van de Natuurbeschermingswet 1998. In beginsel is deze identiek daaraan, maar waar nodig zijn aanpassingen in terminologie en werkwijze aangebracht. Zo wordt om verwarring te voorkomen geen gebruik gemaakt van het begrip passende beoordeling, maar van landschappelijke beoordeling. Verder is in dit kader geen sprake van compensatie van schade aan landschap, maar van het zoveel mogelijk beperken van de negatieve effecten. Reden hiervoor is de onderkenning dat schade aan het landschap niet kan worden gecompenseerd, het is er of het is er niet. Er kan bijvoorbeeld geen compensatie plaatsvinden door het realiseren van een zelfde landschappelijke kwaliteit op een andere plaats, zoals dat bij natuur wel het geval is.

Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan voor gronden in de Waddenzee, waarbij nieuw gebruik of nieuwe bebouwing of wijzigingen van het bestaande wordt toegestaan, moet, waar van toepassing, een beoordeling gemaakt worden van de gevolgen van dat gebruik of die bebouwing c.q. wijzigingen die deze mogelijk hebben voor de landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten van de Waddenzee zoals benoemd in artikel 2.5.2, hierna aangeduid met landschappelijke beoordeling. Wanneer significante gevolgen voor de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten kunnen worden verwacht, geldt het «nee, tenzij»-beginsel: dergelijke schade veroorzakend gebruik of bebouwing worden onmogelijk gemaakt, tenzij blijkens de toelichting bij het plan is aangetoond dat er sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, zoals gezondheidsoverwegingen, openbare veiligheid, bereikbaarheid of zeer positieve milieueffecten, het noodzakelijke activiteiten betreft waarvoor geen alternatieven bestaan en de schade of de negatieve effecten zoveel mogelijk beperkt moeten worden.

Een landschappelijke beoordeling kan onderdeel vormen van een zogenaamde plan-mer of een passende beoordeling op grond van de Natuurbeschermingswet 1998.

De beoordeling wordt gemaakt door het bevoegd gezag. Ook de conclusies daaruit worden door het bevoegd gezag getrokken. Eenieder die het met de beoordeling en de conclusies niet eens is kan hiertegen bezwaar en beroep aantekenen via de normale weg bij bestemmingsplannen.

Artikel 2.5.6 (externe werking)  

Ook voor plannen of projecten in het waddengebied, waarbij nieuw gebruik of nieuwe bebouwing of wijziging van het bestaande wordt toegestaan, waarvan op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat zij afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten, moet de toelaatbaarheid daarvan worden getoetst door toepassing van het afwegingskader zoals aangegeven in de artikelen 2.5.4 en 2.5.5.

Deze externe werking zal vooral relevant zijn voor nieuwe en voor uitbreiding of wijziging van bestaande plannen of projecten in het waddengebied. In lijn met de toelichting bij de pkb kan gesteld worden dat de externe werking vooral relevant is voor nieuwe en voor uitbreiding of wijziging van bestaande plannen of projecten in het buiten de Waddenzee gelegen deel van het waddengebied.

Het kan hierbij, voor wat betreft de landschappelijke kwaliteiten, onder meer gaan om het volgende:

in de Waddenzee geluidhinder opleverende activiteiten door voorgenomen bedrijfsvestiging of defensieactiviteiten;

aantasting van de kenmerkende open horizon door voorgenomen vestiging van windturbines en hoge permanente bouwwerken in de nabijheid van de Waddenzee;

aanleg van (jacht)havens in de nabijheid van de Waddenzee;

bouwwerken in de Noordzee met invloed op de Waddenzee, en

in de Waddenzee lichthinder veroorzakende bebouwing, zoals grootschalige kassencomplexen.

Artikel 2.5.7 (geen inpoldering)  

In de pkb is aangegeven dat het beleid om inpoldering van delen van de Waddenzee tegen te gaan, ongewijzigd wordt voortgezet. Het kabinet zal daarom geen concessies daarvoor verlenen, als een verzoek daartoe zou worden ingediend. Omdat het wenselijk is, dat dit beleid ook wordt vertaald naar de ruimtelijke voorschriften, neergelegd in bestemmingsplannen, bevat dit artikel een instructie tot het opnemen van een concrete gebruiksbepaling in het bestemmingsplan. De formulering gaat ervan uit dat een bestemmingsplan, dat betrekking heeft op gronden gelegen in de Waddenzee op die gronden de hoofdbestemming «Water» of «Natuur» legt.

Indien zeewaartse uitbreiding van de primaire waterkeringen noodzakelijk is, ter voorkoming van overstromingen en die past binnen het afwegingskader, dient gebruik gemaakt te worden van de ontheffingsmogelijkheid van artikel 3.2.

Artikel 2.5.8 (aanlegverbod vliegvelden)  

In de Waddenzee en het waddengebied mogen geen nieuwe vliegvelden voor de burgerluchtvaart worden aangelegd. Er bestaat een geclausuleerde mogelijkheid tot uitbreiding van de bestaande vliegvelden voor de burgerluchtvaart in het waddengebied, met uitzondering van het landgedeelte van de vastelandgemeenten. Concreet gaat het hier om de bestaande vliegvelden in de gemeenten Texel en Ameland. Uitbreiding kan alleen plaatsvinden in verband met de vliegveiligheid én voor zover een dergelijk besluit mogelijk is na toepassing van het afwegingskader zoals opgenomen in de artikelen 2.5.4 en 2.5.5 en na toepassing van de andere van belang zijnde wet- en regelgeving.

Verder is van belang dat op grond van andere wetgeving (Besluit beperkingen burgerluchtverkeer Waddenzee) er beperkingen gelden voor vliegactiviteiten in de Waddenzee en het waddengebied.

Artikel 2.5.9 (booreilanden)  

In de Waddenzee geldt een verbod op het parkeren van booreilanden en andere offshore-installaties. Omdat het wenselijk is dat dit beleid ook wordt vertaald naar de ruimtelijke voorschriften, neergelegd in bestemmingsplannen, bevat dit artikel een instructie tot het opnemen van een concrete bepaling in het bestemmingsplan. De formulering gaat ervan uit dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden gelegen in de Waddenzee op die gronden de hoofdbestemming «Water» of «Natuur» legt.

Artikel 2.5.10 (havens en bedrijventerreinen)  

Er mogen geen nieuwe havens en bedrijventerreinen worden aangelegd in of direct grenzend aan de Waddenzee. Ook bestaande havens en bedrijventerreinen die direct grenzen aan de Waddenzee mogen niet zeewaarts worden uitgebreid. In Den Helder is evenwel een zeewaartse uitbreiding in het geval van een verlegging van de TESO-veerhaven mogelijk, op basis van een zorgvuldige planologische afweging en op voorwaarde dat een dergelijk besluit is toegelaten met toepassing van de wettelijke afwegingskaders en het afwegingskader, opgenomen in de artikelen 2.5.4 en 2.5.5. Opgemerkt moet worden dat landinwaartse uitbreidingen (conform de pkb) wel mogelijk zijn (mits wordt voldaan aan de vigerende eisen).

Onder dit artikel vallen niet de jachthavens. De planologische mogelijkheden en beperkingen daarvoor zijn geregeld in artikel 2.5.16. In de pkb Derde Nota Waddenzee is voorts aangegeven dat voor een eventuele nieuwe uitbreiding van de haven van Harlingen bij voorkeur gekozen wordt voor een binnendijkse uitbreiding. Wanneer echter een concreet plan, dat onderbouwd is met onderzoek, leidt tot het inzicht dat een zeewaartse uitbreiding bij Harlingen mogelijk is binnen het afwegingskader zoals opgenomen in de artikelen 2.5.4en 2.5.5, en de overige van toepassing zijnde wet- en regelgeving, biedt de pkb aan het kabinet de ruimte om dit mogelijk maken. Ten behoeve daarvan is in het derde lid een aparte voorziening opgenomen.

Artikel 2.5.11 (geen bebouwing in de Waddenzee, tenzij)  

In de Waddenzee geldt een bouwverbod voor nieuwe bebouwing. Onder bebouwing wordt alle gebouwen en bouwwerken verstaan, met uitzondering van windturbines. Voor windturbines zijn aparte regels opgenomen in artikel 2.5.14.

Op het bouwverbod zijn enkele uitzonderingen van toepassing. Afgezien van de in de artikelen 2.5.10 en 2.5.16 geregelde uitzonderingen m.b.t. zeewaartse (jacht)havenuitbreiding, is nieuwe bebouwing in de Waddenzee mogelijk wanneer sprake is van:

• bouwwerken noodzakelijk voor de veiligheid van het scheepvaartverkeer in de Waddenzee;
• bouwwerken voor alternatieve mosselzaadbronnen;
• bouwwerken voor een adequate afwatering van het vasteland, en
• wadwachtposten.

Wadwachtposten kunnen alleen worden overwogen ten behoeve van locaties die niet vanaf het vaste land of een eiland geobserveerd kunnen worden en indien de noodzaak voortkomt uit het Beheer- en Ontwikkelplan.

Ook tijdelijke bebouwing ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek en monitoring is uitgezonderd van het bouwverbod. Tijdelijke bebouwing wordt niet in bestemmingsplannen geregeld. Als dergelijke bebouwing wenselijk is, kan daarvoor een tijdelijke omgevingsvergunning worden verleend. Artikel 2.5.17 bevat daar een voorziening voor.

Artikel 2.5.12 (bebouwing in het waddengebied)  

De pkb Derde Nota Waddenzee stelt dat nieuwe bebouwing in het waddengebied alleen mag plaatsvinden binnen de randvoorwaarden van het nationaal ruimtelijk beleid. De aanhef van dit artikel strekt daartoe. Ook hier wordt net als in artikel 2.5.11 onder bebouwing verstaan alle gebouwen en bouwwerken, met uitzondering van windturbines, omdat hiervoor aparte regels zijn opgenomen in artikel 2.5.14.

In bestaand het bebouwd stedelijk gebied dient de bouwhoogte zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande bebouwing. Een uitzondering op deze hoogtebepaling wordt gemaakt voor de havengerelateerde en stedelijke bebouwing in Den Helder, Harlingen, Delfzijl en de Eemshaven. Voor deze uitzonderingen geldt wel dat deze zoveel mogelijk wordt ingepast in de bestaande skyline. Nieuwe bebouwing in het buitengebied dient te passen bij de aard van het landschap. In relatie tot landschappelijke kwaliteit is de zichtbaarheid van bouwwerken vanaf de Waddenzee het belangrijkste criterium dat zal bepalen tot welke afstand deze regel van invloed is. Het beleid en bijbehorende regelgeving met betrekking tot de bebouwingshoogte en inpassing is gericht op het voorkomen van niet in het landschap passende en beeldverstorende bebouwing.

In het Beheer- en Ontwikkelingsplan Waddengebied van het Regionaal College Waddengebied wordt binnen de randvoorwaarden van de pkb verdere invulling gegeven aan het bebouwingsbeleid in de nabijheid van de Waddenzee. Provincies en gemeenten stellen hiertoe beeldkwaliteitsplannen en landschapsontwikkelingsplannen op.

Artikel 2.5.13 (installaties voor het winnen van diepe delfstoffen)  

In de Waddenzee geldt een verbod op nieuwe opsporing en winning van diepe delfstoffen. Omdat het wenselijk is, dat ook dit beleid wordt vertaald naar de ruimtelijke voorschriften, neergelegd in bestemmingsplannen, bevat dit artikel een instructie tot het opnemen van een concrete gebruiksbepaling in het bestemmingsplan. De formulering van het eerste lid gaat ervan uit dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op de Waddenzee op die gronden de hoofdbestemming Water of Natuur legt.

Buiten de Waddenzee is nieuwe opsporing en winning van gas onder de Waddenzee - onder stringente randvoorwaarden - wel toegestaan. De beperkingen die de pkb daarvoor stelt zijn opgenomen in het tweede lid.

Het derde lid bevat de juridische vertaling van het beleid ter zake van nieuwe opsporing en winning van andere diepe delfstoffen dan gas (bijvoorbeeld zout) onder de Waddenzee.

Artikel 2.5.14 (windturbines)  

In de Waddenzee geldt een bouwverbod voor windturbines.

De toelaatbaarheid van windturbines in de nabijheid van de Waddenzee wordt van geval tot geval beoordeeld door toepassing van de criteria zoals opgenomen in het nationaal ruimtelijk beleid en het afwegingskader zoals opgenomen in de artikelen 2.5.4 en 2.5.5, alsmede de overige relevante wet- en regelgeving.

Artikel 2.5.15 (winnen van oppervlaktedelfstoffen, ontgrondingen en schelpenwinning)  

Winning van oppervlaktedelfstoffen is alleen toegestaan voor het winnen van zand, voor zover het bij regulier vaargeulonderhoud vrijkomt en voor zover het vrijkomt bij bebouwing die op grond van de uitzonderingsbepalingen in de Waddenzee is toegestaan. Ook vrijkomend zand bij incidentele verdere verdieping van de vaargeulen dan de vastgestelde streefdiepten is winbaar. Dit laatste punt is vanwege het incidentele karakter opgenomen in artikel 2.5.17, derde lid.

Schelpenwinning is alleen toegestaan in gebieden dieper dan –5 meter NAP en tot een maximum van 90.000 m3 per jaar. De te winnen hoeveelheden worden via de vergunningverlening door Rijkswaterstaat op grond van de Ontgrondingenwet gehandhaafd.

Artikel 2.5.16 (jachthavens)  

Er mogen geen nieuwe jachthavens in of direct grenzend aan de Waddenzee worden aangelegd. Bestaande jachthavens kunnen alleen landinwaarts worden uitgebreid, omdat op grond van het generieke bouwverbod voor de Waddenzee een zeewaartse uitbreiding niet aan de orde is.

Een uitzondering hierop is gemaakt voor een beperkte uitbreiding van de voor de recreatievaart bestemde havens van de Waddeneilanden. Daarbij gelden de voorwaarden dat die uitbreiding noodzakelijk is vanwege veiligheid en er geen alternatieve passende oplossing mogelijk is.

De bestaande jachthavens op de eilanden staan aangeduid op pkb-kaart 8. Het gaat om de jachthavens Oudeschild, Oost-Vlieland, West-Terschelling, Nes en Schiermonnikoog. Het Convenant Vaarrecreatie Waddenzee over het beheersbaar maken en houden van recreatie en toerisme op de Waddenzee, zoals opgesteld door het Rijk, de waddenprovincies, de waddengemeenten en belangenorganisaties, is voor de zeewaartse uitbreiding richting de Waddenzee richtinggevend. Ook hiervoor geldt de voorwaarde dat een dergelijk besluit eerst toelaatbaar is nadat het afwegingskader zoals opgenomen in de artikelen 2.5.4 en 2.5.5 en de overige van belang zijnde wet- en regelgeving dat toelaten.

Artikel 2.5.17 (omgevingsvergunning voor bepaalde termijn)  

Eerste lid

Om te voorkomen dat via een omgevingsvergunning voor bepaalde termijn activiteiten kunnen worden ontplooid die strijdig zijn met de beschermende bepalingen voor de Waddenzee, is bepaald dat die bevoegdheid bij het bestemmingsplan moet worden uitgesloten.

Tweede lid

De pkb Derde Nota Waddenzee maakt één uitzondering mogelijk van het bouwverbod voor tijdelijke bouwwerken, namelijk voor tijdelijke bebouwing ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek en monitoring. Dit lid voorziet daarin.

Derde lid

De pkb Derde Nota Waddenzee maakt het mogelijk om incidenteel tot een verdere verdieping van een hoofdvaargeul over te gaan. Dit lid voorziet in de mogelijkheid daartoe.

De pkb Derde Nota Waddenzee is helder over het algemene bouwverbod in de Waddenzee. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo kan in de in artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht aangewezen gevallen een omgevingsvergunning worden verleend voor zgn. kruimelgevallen. Om te voorkomen dat via een dergelijke omgevingsvergunning activiteiten kunnen worden ontplooid die strijdig zijn met de beschermende bepalingen voor de Waddenzee wordt in artikel 5 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht het artikel 4 van die bijlage voor de Waddenzee buiten toepassing verklaard.

Artikel 2.5.18 (relatie met regels kustfundament)  

Op grote delen van het waddengebied is ook titel 2.3 (Kustfundament) van toepassing. In de Beleidslijn Kust, die een uitwerking bevat van het beleid in de Nota Ruimte voor de kust, is op pagina 8 vastgelegd dat bij conflicten het afwegingskader uit de pkb Derde Nota Waddenzee bepalend en dus zwaarder is dan hetgeen voor de kust in algemene zin is geregeld. Deze bepaling strekt tot een afbakening van hetgeen in dit hoofdstuk en in titel 2.3 is geregeld.

Naast dit besluit is veel andere wet- en regelgeving van toepassing op de Waddenzee en daarbuiten. Waar in dit besluit activiteiten worden toegestaan vanuit ruimtelijke optiek, laat dit verplichtingen voortvloeiend uit andere wet- en regelgeving onverlet. Concreet gaat het bijvoorbeeld om de Natuurbeschermingswet 1998 en de Waterwet.