Paraplubestemmingsplan covergisting en mono-mestvergisting

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

De gemeente Noardeast-Fryslân heeft onderschreven dat mono-mestvergisting perspectief biedt voor zowel de energietransitie als de landbouw. De bestaande mono-mestvergistingsinstallaties bij veehouderijen in Fryslân laten zien dat de omgeving geen geur- en verkeersoverlast (als gevolg van transportbewegingen) ervaart. Mono-mestvergisting maakt gebruik van bedrijfseigen dierlijke mest en bevat geen co-producten. Er vinden dan ook geen transportbewegingen plaats voor de aan- en afvoer van co-producten. De mest wordt via een gesloten systeem vanaf de stalvloer naar de vergister op het erf verplaatst. Digestaat wordt als toekomstig alternatief gezien voor kunstmest. De keuze is dan ook gemaakt om mestvergisting te verdelen in covergisting en mono-mestvergisting. De gemeente is voornemens aan concrete initiatieven van mono-mestvergisting onder specifieke voorwaarden (beleidsregels) planologische medewerking te bieden. De ontwikkeling van (nieuwe) covergisting zal niet meer worden toegestaan. Bestaande (legale) covergisting kan in werking blijven.

Op deze uitwerking van beleid is alvast vooruitgelopen door het nemen van twee opeenvolgende voorbereidingsbesluiten (respectievelijk 27 januari 2022 en 26 januari 2023) die moeten resulteren in een nieuw bestemmingsplan. Met het voorbereidingsbesluit is aangegeven dat een nieuw bestemmingsplan wordt voorbereid.

Het verbod zoals opgenomen in het voorbereidingsbesluit is daarom vertaald in een gemeentebreed paraplubestemmingsplan, waarin zowel een verbodsbepaling is opgenomen voor alle vormen van vergisting, dus covergisting en mono-mestvergisting. Het is ook verboden om bestaande, legale situaties uit te breiden. Van het verbod kan worden afgeweken middels de beleidsregels (vastgesteld op 4 mei 2023). De beleidsregels gelden als specifiek beoordelingskader om in afwijking van het bestemmingsplan met een omgevingsvergunning planologische medewerking te kunnen verlenen aan mono-mestvergisting. Tijdens de werking van het voorbereidingsbesluit zijn een aantal concrete aanvragen omgevingsvergunning voor mono-mestvergisting ingediend en een aantal initiatieven in het kader van vooroverleg. Hieruit blijkt dat er een behoefte bestaat aan mono-mestvergisting.

1.2 Planvorm

Dit betreft een zogenaamd paraplubestemmingsplan. Een paraplubestemmingsplan is een partiële herziening van meerdere bestemmingsplannen. Op één of meer aspecten worden diverse bestemmingsplannen met een paraplubestemmingsplan aangepast of aangevuld, voor het overige blijven de desbetreffende bestemmingsplannen (regels en verbeelding) van kracht. Dit maakt het dus mogelijk om met één bestemmingsplan alle bestemmingsplannen aan te vullen of aan te passen waarvoor dit noodzakelijk is. Voorliggend paraplubestemmingsplan is daarmee een aanvullende en deels vervangende regeling over het specifieke onderwerp vergisting en herziet de bestaande bestemmingsplannen partieel. Dit bestemmingsplan legt een verbod op voor het gebruik en het bebouwen van gronden ten behoeve van vergistingsinstallaties, in de zin van co-vergisting en mono-mestvergisting, in de bestemmingsplannen waar dit op grond van de geldende regeling is toegestaan.

Een gemeentebreed paraplubestemmingsplan opstellen voor het onder voorwaarden (met een binnenplanse afwijking) mogelijk maken van mono-mestvergisting brengt een onderzoeksplicht met zich mee voor alle bestaande agrarische erven. Dit staat op dit moment niet in verhouding tot de behoefte aan mono-mestvergisting binnen de gemeente en er wordt gekozen dit volgens de beleidsregels mogelijk te maken en daarmee de onderzoeksplicht te leggen op specifieke ontwikkellocaties.

1.3 Plangebied

Het plangebied wordt gevormd door de bestemmingsplangebieden in de gemeente Noardeast-Fryslân waarin de mogelijkheid voor vergisting is opgenomen.

De begrenzing van het bestemmingsplan is aangegeven in figuur 1.

Figuur 1: Plangebied

In het bestemmingsplangebied zijn de bestemmingsplannen van kracht (de plannen zijn allemaal onherroepelijk) zoals opgenomen in bijlage 1 bij de planregels.

1.4 Leeswijzer

De toelichting bij dit facetbestemmingsplan is als volgt opgebouwd:

• in hoofdstuk 2 zijn de relevante beleidsstukken samengevat en is beoordeeld in hoeverre de uitgangspunten van dit plan binnen het geldende beleid passen;
• in hoofdstuk 3 is een toelichting gegeven op de juridische regeling van het paraplubestemmingsplan;
• in hoofdstuk 4 is tot slot een korte beschrijving van de maatschappelijke en economische uitvoerbaarheid opgenomen.

Hoofdstuk 2 Beleid

2.1 Algemeen relevant beleid

Op verschillende niveaus gelden beleidsnota's die betrekking hebben op het plangebied. Op rijks- en provinciaal niveau zijn dit onder andere de Nationale Omgevingsvisie en de "Omgevingsvisie Fryslân - De romte diele'. Het rijksbeleid gaat uit van een duurzaamheidstransitie in de landbouw en efficiënter en minder gebruik van meststoffen. Kringlooplandbouw maakt daarvan onderdeel uit. In deze kringloop worden onder meer gewasresten en mest opnieuw benut of verwerkt tot nieuwe producten.

In de provinciale omgevingsvisie is aangegeven dat op programmaniveau de mogelijkheden voor verbreding van een agrarisch bedrijf met mestvergisting (en ook mestverwerking en biovergassing) worden uitgewerkt. Wanneer dit voor bedrijven gebeurt, zijn agrolocaties in landelijk gebied, bedrijventerreinen, en bijvoorbeeld gaswinlocaties en RWZI's de aangewezen plekken. De lokale inpassing in een gebied qua landschap/natuur, milieu, ontsluiting en soort bedrijven wegen gemeenten af.

In de provinciale "Verordening Romte Fryslân 2014" (geconsolideerde Omgevingsverordening maart 2021) zijn mogelijkheden opgenomen voor het onder voorwaarden toestaan van nevenactiviteiten en aan de landbouw gerelateerde bedrijfsactiviteiten (artikel 6.2) waaronder mestverwerking en (mest)vergisting. Een vergelijkbare regeling is opgenomen in de Omgevingsverordening Fryslân zoals deze gaat gelden na inwerkingtreding van de Omgevingswet. De Omgevingsverordening zorgt voor de juridische waarborging van het in de Omgevingsvisie beschreven beleid ten aanzien van de fysieke leefomgeving in de provincie Fryslân. De regels in de Omgevingsverordening richten zich op thema's zoals ruimtelijke ordening, water, mobiliteit en milieu.

De volgende beleidsdocumenten zijn onder meer aanwezig binnen de gemeente:

• Woonvisie 2020 -2025;
• Mobiliteitsvisie;
• De Versnellingsagenda;
• Visie Toerisme en Recreatie;
• Beleidskader Zonne-energie 2020;
• Transitievisie Warmte (2021).

Omdat dit bestemmingsplan een specifiek onderwerp regelt, is bovengenoemd beleid ten dele relevant. Alleen de beleidsstukken die gerelateerd zijn aan vergisting in de vorm van covergisting en mono-mestvergisting vormen het kader. Dit zijn op dit moment de uitgangspunten voor de omgevingsvisie, de Transitievisie Warmte en de nu geldende beleidsregels mono-mestvergistingsinstallaties Noardeast - Fryslân 2023.

Transitievisie Warmte (2021)

Op 2 december 2021 is de Transitievisie Warmte vastgesteld door de gemeenteraad. De visie ziet veel mogelijkheden om groengas in te zetten voor de verwarming van woningen. Momenteel wordt het gros van de woningen en overige gebouwen in de gemeente nog verwarmd met aardgas. Uiterlijk in 2050 moet deze fossiele brandstof vervangen worden door duurzame vormen van warmte. "

"Het grootste aandeel van de potentie van biogas is afkomstig uit mest (75%). In werkelijkheid zal het organisatorisch en financieel niet haalbaar zijn om alle mest - ook van kleinere veebedrijven - te verzamelen en te vergisten. Het gebruik van biogas of groengas heeft nog een aantal aandachtspunten. Ten eerste is stank- en geluidsoverlast een aandachtspunt dat voorkomen moet worden. Dit aandachtspunt wordt meegenomen en deze overlast moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Een tweede randvoorwaarde is dat inwoners mee kunnen profiteren van het gebruik van groengas."

Uitgangspunten omgevingsvisie

Op gemeentelijk niveau is nog geen omgevingsvisie aanwezig, maar wel in voorbereiding. Binnenkort wordt de ontwerp-omgevingsvisie ter inzage gelegd. Wel is een uitgangspuntennotitie omgevingsvisie opgesteld (17 mei 2021). De uitgangspunten zijn met betrekking tot de landbouw geformuleerd en met betrekking tot energie. Ten aanzien van de landbouw is aangegeven dat waarde gehecht wordt aan het vergroenen van de landbouw, de levensvatbaarheid van agrarische bedrijven en het belang van het aanpassen van de landbouw aan verzilting (en kennisvergroting verzilting). Voor energie wordt belang gehecht om in 2025 minimaal 40% van de verbruikte energie duurzaam op te wekken, lokaal organiseren van energievoorzieningen (de gemeente faciliteert) en het bieden van een duidelijk landschappelijk kader met betrekking tot de energie-opgave.

Beleidsregels mono-mestvergistingsinstallaties Noardeast-Fryslân 2023

Deze beleidsregels houden onder andere in dat mono-mestvergistingsinstallaties kunnen worden toegestaan onder voorwaarden. Deze betreffen onder meer dat uitsluitend bedrijfseigen mest wordt toegepast (maximaal 25.000 m3 op jaarbasis) en sprake dient te zijn van een goede landschappelijke inpassing, in afstemming met gemeentelijke landschapsarchitect.

De beleidsregels geven een beoordelingskader dat nu nog gerelateerd is aan het voorbereidingsbesluit. Deze beleidsregels zullen echter opnieuw en op vergelijkbare wijze, zowel inhoudelijk als in vorm worden vastgesteld. Op deze manier is het mogelijk deze beleidsregels te gebruiken als afwegingskader voor nieuwe initiateven voor mono-mestvergisting. Deze worden vooralsnog niet vastgelegd in een bestemmingsplan. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen aanvragen omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een wijziging van het omgevingsplan op deze wijze worden beoordeeld.

Conclusie: de regeling in het bestemmingsplan is niet in strijd met het rijks- en provinciaal beleid en draagt bij aan de doelstelling van beleid. In de uitgangspunten voor de omgevingsvisie en in de Transitievisie Warmte is ook gekozen voor het opwekken van duurzame energie en het lokaal organiseren van energievoorzieningen. Het uitbreiding van covergisting is daarbij niet meegenomen om de daarmee gepaard gaande mogelijke gevolgen met betrekking tot geluid, verkeer en geur verder te voorkomen.

Dit betekent dat eerst een verbod in algemene zin op vergisting is gelegd om deels uitvoering te geven aan het voorbereidingsbesluit en tegelijkertijd de beleidsregels opnieuw vast te stellen om een zorgvuldig afwegingskader te houden voor initiatieven ten aanzien van mono-mestvergisting. Daarbij voorzien de beleidsregels in een ja, mits - houding zonder de onderzoekslast en haalbaarheid in één gemeentebreed bestemmingsplan op te nemen.

Hoofdstuk 3 Juridische toelichting

In het navolgende wordt de algemeen gehanteerde opbouw van de regels toegelicht. Deze ziet er als volgt uit:

• Inleidende regels.
• Algemene regels.
• Overgangs- en slotregels.

De tekst hieronder bespreekt deze hoofdstukken puntsgewijs.

Inleidende regels

Dit onderdeel bestaat allereerst uit de begrippen (Artikel 1). Deze artikelen geven aan wat in de regels onder bepaalde begrippen moet worden verstaan. De gemeente heeft bindende afspraken over planregels opgesteld. Deze zijn in overeenstemming met de eisen van de SVBP2012. In het voorliggende plan zijn alleen de voor dit paraplubestemmingsplan relevante begrippen opgenomen. Dit betreffen in ieder geval de begrippen 'vergisting', 'covergisting' en 'mono-mestvergisting'.

Artikel 2 bepaalt dat alle bestemmingsplannen als genoemd in Bijlage 1 van de planregels, worden aangevuld en indien nodig worden gewijzigd als gevolg van dit voorliggende paraplubestemmingsplan. Dat betekent dat de regels van dit voorliggende paraplubestemmingsplan voorrang krijgen indien sprake is van strijdigheid. Voor het overige blijven de regels van de in Bijlage 1 genoemde bestemmingsplannen gelden. Op die manier blijven de deze bestemmingsplannen van kracht zoals ze dat nu reeds doen, de plannen worden op het onderdeel vergisting door middel van bijbehorende regeling slechts aangevuld.

Algemene regels

De algemene regels bevatten het verbod op het gebruiken van gronden en bouwwerken (artikel 5) voor enige vorm van vergisting, maar zien ook op het verbod op bouwen (artikel 4). Het verbod geldt voor alle bestemmingen waar mogelijkheden voor vergisting (alle vormen van vergisting zijn meegenomen, dus ook covergisting en mono-mestvergisting) zijn toegestaan (inclusief de binnenplanse afwijkingen). Deze regelingen komen voor in onder andere de bestemmingen 'Agrarisch', 'Agrarisch - Bedrijf', 'Wonen' (is soms ondergeschikte tweede tak mogelijk waarbinnen mestvergisting kan passen) en 'Bedrijf'. Het verbod voor het gebruiken is niet van toepassing op specifieke aanduidingen waarbinnen vergisting als gebruik is toegestaan of bestaande situaties.

Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken voor het veranderen van de bebouwing voor vergisting, mono-mestvergisting en/of covergisting, mits sprake is van een verbetering van de milieukwaliteit, waaronder in ieder geval wordt begrepen een verbetering van de

• geur-;
• geluid-; en
• verkeerssituatie.

Dit onder voorbehoud dat ook de oppervlakte en de bouwhoogte van de bebouwing voor vergisting, mono-mestvergisting en/of covergisting ten hoogste de bestaande oppervlakte en bouwhoogte bedraagt.

Voor het veranderen van het gebruik is een soortgelijke regeling opgenomen. Met een omgevingsvergunning mag worden afgeweken voor een verandering in het gebruik voor vergisting, mono-mestvergisting en/of covergisting, mits sprake is van een verbetering van de milieukwaliteit, waaronder in ieder geval wordt begrepen een verbetering van de geur-, geluid-, en verkeerssituatie.

Tevens is de anti-dubbeltelregel opgenomen: De anti-dubbeltelregel is als verplicht artikel opgenomen op grond van artikel 3.2.4 van het Bro.

Overgangs- en slotregels

In hoofdstuk 3 zijn het overgangsrecht en de slotregel opgenomen. Voor de redactie van het overgangsrecht geldt het Bro (artikel 3.2.1 en 3.2.2). Dit besluit schrijft dwingend voor hoe het overgangsrecht moet luiden. Bebouwing die niet voldoet aan de regels, is onder het overgangsrecht gebracht.

In de overgangsbepalingen is zowel het begrip bestemmingsplan als plan opgenomen conform de regels uit het Bro. Per bepaling wordt aangegeven wat er wordt bedoeld met plan of bestemmingsplan. De woorden zijn onderstreept.

Artikel 6.1

Onder 6.1 a:

Bestemmingsplan is opgenomen als algemene regel voor een bestemmingsplan en gekoppeld aan het voorliggende Paraplubestemmingsplan covergisting en mono-mestvergisting door het woord plan.

Onder 6.1 c:

Het plan is het voorliggende Paraplubestemmingsplan covergisting en mono-mestvergisting. Het daarvoor geldende plan en dat plan is het daarvoor geldende bestemmingsplan.

6.1 Overgangsrecht bouwwerken

• a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
  • 1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
  • 2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
• b. Het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van het bepaalde in het eerste lid een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het eerste lid met maximaal 10%.
• c. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.

Artikel 6.2:

Onder 6.2 a:

Dit betreft een algemene regel voor ieder bestemmingsplan dus ook voor dit plan.

Onder 6.2 b:

Dat plan is voorliggend Paraplubestemmingsplan covergisting en mono-mestvergisting.

Onder 6.2 c:

Het plan is voorliggende Paraplubestemmingsplan covergisting en mono-mestvergisting.

Onder 6.2 d:

Het voorheen geldende bestemmingsplan is het bestemmingsplan dat hiervoor gold.

Dat plan verwijst opnieuw naar het voorheen geldende bestemmingsplan.

6.2 Overgangsrecht gebruik

• a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
• b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
• c. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
• d. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.

Hoofdstuk 4 Uitvoerbaarheid

4.1 Omgevingsaspecten

Dit bestemmingsplan bestaat uit enkele aanvullingen en aanpassingen van de bestaande regels die geen toetsing aan de diverse omgevingsaspecten zoals water, milieu en natuur vragen.

4.2 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Inspraak en overleg

De veranderingen waarop het paraplubestemmingsplan betrekking heeft, zijn gericht op het verbieden van vergisting, in alle vormen, en in de gemeente gaat dit om covergisting en mono-mestvergisting. In het paraplubestemmingsplan zijn geen nieuwe beleidsvoornemens vertaald of uitgewerkt, waardoor geen inspraak ingevolge de gemeentelijke inspraak wordt gevoerd. De maatschappelijke uitvoerbaarheid is hiermee gewaarborgd.

Zienswijzen

Het ontwerpbestemmingsplan is gedurende een periode van zes weken ter visie worden gelegd. Gedurende deze periode zijn vier zienswijzen binnengekomen. De zienswijzen zijn samengevat en beantwoord in de Reactienota zienswijzen bestemmingsplan 'Paraplubestemmingsplan covergisting en mono-mestvergisting'. Deze maakt onderdeel uit van het vaststellingsbesluit.

Vaststelling

Het bestemmingsplan is op 18 april 2024 gewijzigd vastgesteld door raad van de gemeente Noardeast-Fryslân, met inachtneming van de ingediende zienswijzen. Tegen de gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan beroep is mogelijk bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

4.3 Grondexploitatie en economische uitvoerbaarheid

Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan dient op grond van artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) in de plantoelichting minimaal inzicht te worden gegeven in de economische uitvoerbaarheid van het plan. De economische uitvoerbaarheid van een ruimtelijke regeling wordt bepaald door de financiële haalbaarheid van daarin mogelijk gemaakte ontwikkelingen en de grondexploitatie.

Door middel van de grondexploitatieregeling in de Wro en het Bro beschikken gemeenten over mogelijkheden voor het verhalen van kosten. Als er sprake is van ontwikkelingen waarvoor de gemeente redelijkerwijs kosten moet maken, moeten deze kosten worden verhaald op de initiatiefnemer c.q. ontwikkelaar.

Door vergisting niet meer bij rechte toe te staan (en ook niet met een binnenplanse afwijking), ontstaat risico op planschade. Het voorbereidingsbesluit (respectievelijk genomen op 27 januari 2022 en het daarop volgende voorbereidingsbesluit van 26 januari 2023) zorgt deels voor voorzienbaarheid, omdat hierin een verbod op is opgenomen voor het oprichten en uitbreiden van mestvergistingsinstallaties en ook is aangegeven dat het opnieuw toestaan geen gevolgen mag hebben in verband met geluids- en geuruitstoot.

Planschade kan ontstaan door een planologisch besluit, meestal de vaststelling van een nieuw of gewijzigd bestemmingsplan of een (binnenplanse) afwijking van een bestemmingsplan door het verlenen van een omgevingsvergunning.