Buitengebied 2013

4.2 Planmer

4.2.1 Normstelling en beleid

Toetsingskader

In de Wet milieubeheer en het bijbehorende Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer) is wettelijk geregeld voor welke projecten en besluiten een milieueffectrapport (MER) moet worden opgesteld. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen een planMER voor strategische en kaderstellende plannen en een projectMER of een mer-beoordelingsplicht voor concrete projecten. Een planmer-plicht is voor een bestemmingsplan aan de orde als het plan:

• kaderstellend is voor een toekomstig besluit over mer-(beoordelings)plichtige activiteiten: bijvoorbeeld bedrijfsactiviteiten die in het kader van de omgevingsvergunning milieu mer-(beoordelings)plichtig zijn;
• mogelijkheden biedt voor activiteiten die een significant negatief effect kunnen veroorzaken op Natura 2000-gebieden (het opstellen van een passende beoordeling in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 is noodzakelijk).

Planmer-plicht

De nieuwvestiging, uitbreiding of wijziging is een vergunningsaanvraag voor veehouderij (een omgevingsvergunning) vanaf een bepaalde omvang mer- of mer-beoordelingsplichtig. Deze mer-(beoordelings)plicht is afhankelijk van het aantal dieren waarop het initiatief betrekking heeft. De drempelwaarden waarbij dit van toepassing is, zijn opgenomen in de C- en D-lijst bij het Besluit mer. Kaderstellende plannen, die het toetsingskader voor deze vergunningsaanvragen, zijn planmerplichtig.

Door de ontwikkelingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, is het mogelijk dat toekomstige uitbreidingen drempelwaarden uit het Besluit mer overschrijden, waardoor het bestemmingsplan het kader vormt voor mogelijk toekomstige besluiten over mer(-beoordelings)plichtige activiteiten. Daarbij gaat het onder andere om ontwikkelingsruimte voor grondgebonden veehouderijen. Om deze reden moet voor het bestemmingsplan een planMER worden gemaakt.

Er is tevens sprake van een planmer-plicht, omdat in het kader van de Natuurbeschermingswet een passende beoordeling moet worden opgesteld. Dit vanwege de mogelijke vermestende- en verzurende effecten als gevolg van stikstofdepositie die worden veroorzaakt door het uitbreiden van de veestapel (ook wel ammoniakdepositie genoemd).

Doel en procedure planMER

Doel van een planMER is het integreren van milieuoverwegingen tijdens de besluitvorming over een bestemmingsplan. Daarbij dient te worden getoetst of de ontwikkelingsruimte en flexibiliteit die het bestemmingsplan biedt, leidt tot belangrijke negatieve milieueffecten. Waar relevant, dient te worden bekeken op welke wijze negatieve effecten kunnen worden beperkt of voorkomen (of positieve effecten kunnen worden versterkt).

De planmer-procedure bestaat uit de volgende stappen:

• openbare kennisgeving opstellen planMER en bestemmingsplan;
• raadpleging bestuursorganen en inspraak over reikwijdte en detailniveau van het planMER;
• opstellen planMER en ontwerpbestemmingsplan;
• terinzagelegging planMER met ontwerpbestemmingsplan Buitengebied (zienswijzen);
• toetsingsadvies van de Commissie voor de m.e.r.;
• vaststelling bestemmingsplan: het planMER vormt een bijlage bij het bestemmingsplan.

Notitie reikwijdte en detailniveau

In een Notitie reikwijdte en detailniveau (NRD) is beschreven op welke wijze in het planMER de milieueffecten inzichtelijk worden gemaakt. Hiermee hebben overlegpartners de mogelijkheid gekregen om te reageren op de reikwijdte en het detailniveau van het planMER. Er is geen inhoudelijke reactie gegeven op de inhoud van de NRD. Zodoende zijn er geen wijzigingen aangebracht in de onderzoeksopzet.

4.2.2 Toetsing en uitgangspunten bestemmingsplan

Opzet van het planMER

In het planMER zijn per milieuthema de huidige milieusituatie en eventuele autonome ontwikkelingen beschreven: samen vormen deze de zogenaamde referentiesituatie. De referentiesituatie bevat een beschrijving van de binnen het plangebied aanwezige waarden (landschap, cultuurhistorie, archeologie, natuur). De referentiesituatie dient als vertrekpunt voor de effectbeschrijvingen.

Per milieuthema is een beschrijving opgenomen van de (potentiële) milieugevolgen als gevolg van de ontwikkelingsruimte en flexibiliteit die het bestemmingsplan biedt. Dit wordt het voornemen genoemd. De ontwikkelingsruimte voor de veehouderij vormt de directe aanleiding voor het opstellen van het planMER en neemt daarom een belangrijke plaats in de effectbeschrijvingen in.

Van groot belang is de maximale omvang van bouwpercelen die wordt toegestaan (het voornemen). Concreet betekent dit dat bestaande grondgebonden veehouderijen uitbreiden tot 3 ha, dat niet-grondgebonden veehouderijen uitbreiden tot 1,5 ha en dat binnen de overige bouwvlakken (binnen de agrarische bestemmingen) een omschakeling naar grondgebonden veehouderij plaatsvindt. Dit is nader toegelicht in paragraaf 5.3 Agrarisch.

Op basis van jurisprudentie moet bij de beschrijving van effecten rekening worden gehouden met de maximale benutting van de bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan. Het hierboven beschreven voornemen gaat daar vanuit. Aanvullend op deze alternatieven is voor het aspect stikstofdepositie echter ook een realistisch trendscenario doorgerekend. Bij dit scenario wordt er vanuit gegaan dat de veestapel zich in de komende 10 jaar net zo ontwikkeld als in de afgelopen 10 jaar. Daarmee geeft het trendscenario een veel realistischer beeld van de ontwikkeling van de stikstofdepositie, dan het voornemen.

Het planMER gaat niet alleen in op de effecten van de veehouderijen, maar ook op de effecten als gevolg van andere ontwikkelingsmogelijkheden. Het gaat om relatief kleinschalige ontwikkelingen, waaraan in de regels strikte voorwaarden worden gesteld zoals de mogelijkheid een kleinschalig kampeerterrein op te richten of om mest op te slaan op veldkavels. Gezien de aard en omvang van deze ontwikkelingsruimte is voor deze mogelijkheden volstaan met een kwalitatieve effectbeschrijving op hoofdlijnen.

Het planMER is opgenomen in de Bijlagen bij de toelichting bij dit bestemmingsplan.

Milieueffecten en maatregelen

Natura 2000

Uit de beschrijvingen en beoordelingen in het planMER blijkt dat effecten over het algemeen beperkt en lokaal van aard zijn. Uitzondering daarop vormt het thema stikstofdepositie. Uit de passende beoordeling volgt dat bij een maximale invulling van de bouwmogelijkheden uit de bestemmingsplannen significante negatieve effecten als gevolg van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden niet zijn uit te sluiten (zie onderstaande tabel).

Bij een maximale invulling van de bouwmogelijkheden is sprake van een forse toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de omgeving. Een maximale benutting van alle bouwmogelijkheden is echter alleen in theorie aan de orde. Uit de berekening van het veel realistischer trendscenario blijkt dat de effecten op Natura 2000 geringer zijn en het voor sommige habitattypen mogelijk niet leidt tot een significant negatief effect.

Bij de inventarisatie van maatregelen is geconstateerd dat veel ruimtelijke maatregelen onvoldoende stikstofreductie opleveren. Het beperken van de uitbreidingsmogelijkheden van agrarische bedrijven (geen wijzigingsbevoegdheden voor uitbreiding naar maximaal 3,0 hectare) leidt er nog steeds toe dat de opvulling van onbenutte bouwmogelijkheden bij recht leiden tot een toename van de stikstofdepositie. Daarnaast is het beperken van de ontwikkelingsmogelijkheden van de agrarische bedrijven vanuit economisch perspectief niet gewenst (zie ook paragraaf 5.3.2 Algemeen uitgangspunt). Het zoneren van het plangebied levert onvoldoende op. Beperking van het omzetten van akkerbouwbedrijven naar veehouderijbedrijven is vanuit het economisch perspectief tevens niet wenselijk. Daarnaast kunnen de mogelijkheden die het bestemmingsplan via wijzigingsbevoegdheden biedt voor stoppende agrarische bedrijven (omzetting naar een andere functie), niet worden ingeboekt als maatregel, omdat het bestemmingsplan hier wel ruimte voor biedt, maar niet afdwingt.

Aanplanten van erfbeplanting is een maatregel die opgenomen is in het bestemmingsplan door de eis van een erfinrichtingsplan bij de ontwikkelingsmogelijkheden (zie paragraaf 5.1.4.2 Erfinrichtingsplan). Een groot deel van de oplossing van de stikstofproblematiek ligt echter buiten het bestemmingsplan.

Het is belangrijk om de rol van het bestemmingsplan in de hiërarchie van plannen te beschouwen. Het bestemmingsplan is in de eerste plaats een kaderstellend plan op basis waarvan medewerking kan worden verleend aan de inpassing van concrete initiatieven. Het bestemmingsplan is bedoeld om ruimtelijke voorwaarden te stellen en niet om de bedrijfsvoering van agrarisch bedrijven te regelen. Het bestemmingsplan biedt ontwikkelingsruimte en flexibiliteit, die binnen de planperiode slechts voor een deel zal worden benut. De maximale invulling van alle bouwmogelijkheden is daardoor een theoretische situatie.

Om ervoor te zorgen dat maatregelen die buiten het bestemmingsplan liggen ook daadwerkelijk worden afgedwongen en dat het bestemmingsplan voldoende rechtszekerheid biedt, is in het bestemmingsplan een voorwaardelijke verplichting opgenomen die het verlenen van een omgevingsvergunning afhankelijk stelt van het treffen van voldoende stikstofreducerende maatregelen op projectniveau. Daarbij kan worden gedacht aan de volgende maatregelen:

• het eiwitarm voeren van dieren (reductie in de orde van 15 tot 20%);
• emissiearm maken van bestaande stallen (mogelijke 50%);
• beweiding (reductie in de orde van 20%);
• salderen van de overige stikstofdepositie met een stoppend agrarisch bedrijf in de omgeving.

Gezien de uitkomsten van de doorrekening van het realistische ontwikkelingsscenario is er geen aanleiding om in het bestemmingsplan verdergaande beperkingen op te leggen aan de grondgebonden veehouderijen.

Overige milieuthema's

De effecten zijn samengevat in de onderstaande tabel.

Aspecten		Voornemen
Bodem en water	Bodemopbouw	-/0
	Waterberging- en afvoer	-/0
	Waterkwaliteit	0
Landschap,	Kwelderwal	0
cultuurhistorie en	Kweldervlakte	-
archeologie	Aandijkingslandschap	-
	Terpenlandschap	-/0
	Openheid	-/0
	Hemelhelderheid (duisternis)	-
	Stilte	-/0
	Cultuurhistorische bebouwing	-
	Archeologische waarde	-
Ecologie	Natura 2000	-/--
	EHS	0
	Weidevogelleefgebieden en ganzenfourageergebieden	-
	Beschermde soorten	-/0
Leefomgeving	Verkeershinder	-/0
	Luchtkwaliteit	-/0
	Geluidgehinderden	-/0
	Geurhinder	-/0

Tabel Samenvattende effectbeoordeling

Ten aanzien van de overige milieuthema's kan het volgende worden geconstateerd:

• ten aanzien van veruit de meeste aspecten zijn de mogelijke effecten van het voornemen licht negatief van aard;
• ten aanzien van een aantal landschappelijke en cultuurhistorische aspecten scoort het plan overwegend licht negatief. Op een aantal specifieke punten kunnen negatieve effecten aan de orde zijn. Daarbij gaat het om:
  • 1. het aanbrengen van nieuwe opgaande beplanting bij waardevolle dorpsaanzichten en beschermde dorpsgezichten in de verschillende deelgebieden;
  • 2. aantasting van de kleinschalige verkaveling in een aantal delen van de kwelderwal en terpenlandschap;
  • 3. lichthinder en lichtvervuiling als gevolg van lichtmasten bij paardrijbakken;
  • 4. aantasting van terreinen met hoge archeologische waarde;
• intensivering van landbouwgronden als gevolg van schaalvergroting leidt tot aantasting van weidevogelleefgebied. Dit wordt gezien als een negatief effect.

Ook voor deze overige milieuthema's zijn in het planMER maatregelen geïnventariseerd. Daarbij kan ook een onderscheid worden gemaakt in maatregelen die in het bestemmingsplan kunnen worden geborgd en maatregelen die buiten de reikwijdte van het bestemmingsplan liggen. De volgende maatregelen kunnen in het bestemmingsplan worden opgenomen:

• rondom waardevolle dorpssilhouetten en beschermde dorpsgezichten een zone opnemen waarbinnen geen opgaande teelten, kleinschalige kampeerterreinen, paardrijbakken en nieuwe bouwpercelen zijn toegestaan: er is geen zone opgenomen, maar bij de afwijkingsmogelijkheid is opgenomen dat de zichtlijnen op de dorpsranden behouden moeten worden;
• over de kleinschalige structuren een dubbelbestemming leggen waarbinnen nieuwe agrarische bouwpercelen en agrarische bouwpercelen groter dan 1,5 hectare niet zijn toegestaan: de dubbelbestemming Waarde - Landschap verkaveling' is gelegd over het terpengebied en 'Waarde - Reliëf kwelderwal, terpen en kruinige percelen' over de kwelderwallen. Onder andere het dempen van sloten is alleen mogelijk met een omgevingsvergunning;
• aanvullende maatregelen opnemen om lichthinder en lichtvervuiling als gevolg van paardrijbakken te voorkomen. Daarbij wordt gedacht aan een bepaling bij de afwijkingsbevoegdheid, waarbij alleen lichtmasten worden gebouwd met armaturen die rechtstreeks naar beneden gericht zijn. Deze bepaling is opgenomen;
• extra weidevogelcompensatie: er kan worden overwogen om ook bij uitbreiding van agrarische bedrijven een storting in het provinciale compensatiefonds te eisen. Dit betekent een aanscherping van het provinciale beleid, omdat agrarische bedrijven in het Werkplan Weidevogels vrijgesteld zijn van compensatie. Met deze aanscherping kunnen negatieve effecten enigszins worden gemitigeerd. Er bestaat overigens geen rechtstreekse relatie tussen het compensatiefonds en het plangebied, omdat het gebruikt wordt om agrarisch natuurbeheer mee te financieren voor de hele provincie. Met deze maatregel zijn de effecten dus niet volledig gemitigeerd. Hier is financieel geen ruimte voor en er zal daarom geen storting worden afgedwongen. Er zijn wel diverse voorwaarden opgenomen om de openheid van de gebieden te beschermen wat positief is voor de weidevogels;
• beperken intensivering landbouwgebied: In alle alternatieven kan overwogen worden om intensivering van het grondgebruik in weidevogelgebieden te beperken door een verbod op te nemen voor graslandvernieuwing, maïsteelt en het verleggen van sloten. Deze maatregelen worden niet overgenomen, omdat dit een te beperkende werking voor de agrarische bedrijfsvoering heeft. Ook hier geldt dat er diverse voorwaarden zijn opgenomen om de openheid van gebieden te beschermen wat positief is voor de weidevogels.

Conclusie en doorvertaling naar het bestemmingsplan

Het bestemmingsplan is op basis van de onderzoeken uit het planMER op de volgende punten aangepast:

• in de algemene gebruiksregels is een voorwaardelijke verplichting opgenomen, waarmee de toename van stikstofdepositie op planniveau niet is toegestaan. Daarmee wordt geborgd dat bij de uitbreiding van de veestapel op bedrijfsniveau maatregelen worden getroffen;
• bij de afwijkingsmogelijkheid om fruitteelt toe te staan is opgenomen dat de zichtlijnen op de dorpsranden behouden moeten worden zodat de waardevolle dorpssilhouetten en beschermde dorpsgezichten beschermd worden;
• over de kleinschalige structuren is een dubbelbestemming gelegd waarbinnen nieuwe agrarische bouwpercelen en agrarische bouwpercelen groter dan 1,5 hectare niet zijn toegestaan: de dubbelbestemming Waarde - Landschap verkaveling' is gelegd over het terpengebied en 'Waarde - Reliëf kwelderwal, terpen en kruinige percelen' over de kwelderwallen. Onder andere het dempen van sloten is alleen mogelijk met een omgevingsvergunning;
• in de afwijkingsbevoegdheid voor paardrijbakken is opgenomen dat alleen lichtmasten worden gebouwd met armaturen die gericht zijn op de paardrijbak.

Aanvulling planMER

Ten behoeve van het toetsingsadvies van de Commissie voor de milieueffectrapportage (vanaf nu: Commissie mer) is een aanvulling op de passende beoordeling gemaakt. Op 29 juli 2013 is door de Commissie mer het toetsingsadvies uitgebracht. Beide documenten zijn opgenomen in de Bijlagen bij de toelichting.

De Commissie mer is van mening dat op een duidelijke en overzichtelijke wijze inzicht gegeven wordt in de milieugevolgen van de uitgewerkte alternatieven. Wel signaleert de Commissie een tekortkoming in de informatie. Zij adviseert om beter in beeld te brengen hoe de toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden kan worden voorkomen.

Daarnaast beveelt de Commissie aan, om de gebruikte definitie van grondgebondenheid aan te scherpen. Hieraan is gehoor gegeven door in het bestemmingsplan een richtlijn op te nemen ten aanzien van de grondgebondenheid van agrarische bedrijven. In het planMER is echter nog niet in beeld gebracht welke gevolgen deze richtlijn heeft voor de milieueffecten van het bestemmingsplan Buitengebied.

De bovenstaande opmerkingen vormen een aanleiding om de milieu-informatie uit het planMER op een aantal punten aan te vullen. Deze aanvulling heeft plaatsgevonden door middel van een oplegnotitie (opgenomen in de Bijlagen bij de toelichting).

De conclusies zijn als volgt:

• Het onderzoeken van een alternatief dat effecten van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden op planniveau volledig uitsluit, is niet mogelijk.
• De effecten van stikstofdepositie kunnen worden beperkt door maatregelen te treffen binnen en buiten het bestemmingsplan.
• Het hanteren van een richtlijn voor de grondgebondenheid van agrarische bedrijven leidt tot een forse beperking van de maximale milieueffecten. De maximale ammoniakemissie vanuit het plangebied neemt daardoor af met 75%.
• Door het opgenomen gebruiksverbod kunnen aanvullende maatregelen op bedrijfsniveau worden afgedwongen (voor zover noodzakelijk).
• De opgenomen regeling sluit aan bij de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), die naar verwachting in werking treedt in 2014.

Geconcludeerd wordt dat het bestemmingsplan een adequaat instrumentarium bevat om op plan- en projectniveau de stikstofdepositie te mitigeren. Daarmee kan voldoende ontwikkelingsruimte worden gecreëerd voor uitbreiding van de veestapel. De aanvulling leidt daarmee niet tot wijzigingen in de regels.