Agrarische bouwpercelen

Toelichting

Hoofdstuk 1 Aanleiding

In grote delen van de provincie Groningen zijn de omstandigheden voor agrarische schaalvergroting goed tot uitstekend. Daartegenover staat dat agrarische bedrijven nog in veel gevallen belangrijke landschappelijke beelddragers zijn. Grootschalige agrarische bedrijfscomplexen kunnen ernstig afbreuk doen aan de veelal historisch gegroeide ruimtelijke clustering van bebouwing en erfbeplanting. In verband daarmee dient het belang dat met de uitbreiding van een agrarisch bedrijf is gediend, uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening, zorgvuldig te worden afgewogen tegen andere betrokken belangen.

Met het oog daarop is in de provinciale Omgevingsverordening bepaald dat in een bestemmingsplan wordt geregeld dat zelfstandige, bij elkaar behorende, bebouwing van een agrarisch bedrijf met inbegrip van voorzieningen voor de opslag van veevoer en mest worden geconcentreerd binnen een agrarisch bouwperceel. Bovendien is bepaald dat het uitbreiden van een agrarisch bouwperceel tot een grotere omvang dan 1 hectare afhankelijk moet worden gesteld van de "bouwblok op maatmethode". Daarbij wordt via zogenaamde keukentafelgesprekken, onder begeleiding van een deskundige op het gebied van stedenbouw en landschapsarchitectuur, getracht om overeenstemming te bereiken over de grootte, de situering en de uiterlijke vormgeving van gebouwen en andere voorzieningen alsmede de landschappelijke inrichting van het erf.

Uitbreiding van een bouwperceel tot een grotere omvang dan 2 ha is volgens het provinciale ruimtelijk beleid alleen mogelijk voor melkrundveehouderijbedrijven die voldoen aan het Groninger Verdienmodel (GVM). Het GVM bevat een groot pakket aan maatregelen voor diverse thema's die bijdragen aan een ontwikkeling naar een duurzame veehouderij. De ondernemer die wil uitbreiden, kiest uit dit brede pakket welke maatregelen het beste passen bij zijn bedrijfsvoering.

De verantwoordelijkheid voor agrarische schaalvergroting tot een omvang van maximaal 2 hectare ligt op grond van de provinciale Omgevingsverordening bij de gemeente. Daar boven, tot een omvang van maximaal 4 hectare, ligt de verantwoordelijkheid bij de provincie. Dat geldt ook voor de toepassing en handhaving van het GVM.

Gebleken is dat veel bestemmingsplannen het (juridisch) niet belemmeren dat een agrarisch bedrijf kan uitbreiden op een aangrenzend agrarisch bouwperceel waarop geen bedrijf meer wordt geëxploiteerd. Daarbij kan sprake zijn van een situatie die planologisch vergelijkbaar is met het uitbreiden van een agrarisch bouwperceel tot een omvang groter dan 1 hectare.

Omdat in die situatie gebruik wordt gemaakt van bestaande bouwrechten is de "bouwblok op maatmethode" niet van toepassing. Indien de bouwpercelen dicht bij elkaar zijn gesitueerd, kan door herinrichting van één of van beide bouwpercelen een situatie ontstaan die zich in visueel/landschappelijk opzicht niet onderscheidt van een bouwperceel met een omvang groter dan één hectare. Dit kan tot ruimtelijke ongewenste situaties leiden.

Een voorbeeld waartoe dit kan leiden is onderstaand gevisualiseerd, waarbij na het ingebruik nemen van een naastgelegen perceel op het ene perceel de veestallen zijn gebouwd en op het naastliggende perceel alle bijbehorende voorzieningen, zoals mestopslag en sleufsilo en dergelijke, zijn gesitueerd. Beide percelen zijn kleiner of gelijk aan 2 hectare, terwijl de impact en de ruimtelijke gevolgen vergelijkbaar zijn met een perceel van 4 hectare.

Om te voorkomen dat op deze wijze inbreuk wordt gemaakt op het provinciale ruimtelijke beleid inzake agrarische schaalvergroting hebben Provinciale Staten op 9 november 2016 een voorbereidingsbesluit genomen. Bij dit besluit hebben zij verklaard dat het hun voornemen is om in de loop van 2017 een provinciaal inpassingsplan (PIP) vast te stellen dat betrekking heeft op agrarische bouwpercelen:

• die op een afstand van 50 meter of minder van elkaar zijn gelegen, en
• waarvan de gezamenlijke oppervlakte groter is dan 2 hectare.

Het doel van het PIP is om te voorkomen dat in de situatie dat dergelijke bouwpercelen bij één en hetzelfde agrarisch bedrijf in gebruik zijn, dit bedrijf kan uitbreiden zonder dat daarbij aan de "bouwblok op maatmethode" en aan het Groninger Verdienmodel wordt voldaan. Het voorliggende PIP vloeit daaruit voort.

Hoofdstuk 2 Provinciaal inpassingsplan

2.1 Plangebied

Het plangebied betreft de hele provincie Groningen. Binnen dat plangebied heeft de in het PIP opgenomen gebruiksregel uitsluitend betrekking op agrarische bouwpercelen die op 50 meter of minder van elkaar zijn gelegen en waarvan de gezamenlijke omvang meer dan 1 hectare bedraagt. In de bijlage bij de regels is aangegeven op welke bestemmingsplannen en op welke bestemmingen de gebruiksregel van toepassing is.

2.2 Waarom een provinciaal inpassingsplan

De gemeente is in beginsel het aangewezen overheidsniveau om de functie en gebruiksmogelijkheden van gronden - met het oog op een goede ruimtelijke ordening - te verankeren in bestemmingsplannen. De gemeentelijke beleidsvrijheid kan echter door de provincie worden beperkt indien provinciale ruimtelijke belangen daartoe noodzaken. In die gevallen kan de provincie er voor kiezen om:

• het (onderdeel van het) ruimtelijk beleid volledig zelf uit te voeren door een inpassingsplan vast te stellen;
• de doorwerking van het ruimtelijk beleid naar het gemeentelijke niveau te borgen door regels te stellen over de inhoud van ruimtelijke plannen en besluiten van gemeenten.

Voor het antwoord op de vraag of een bepaald belang een provinciaal belang is, volgens vaste jurisprudentie, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten. Daarbij hebben Provinciale Staten een grote mate van beleidsvrijheid. Deze vrijheid wordt echter begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder door het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.

De provincie heeft er voor gekozen om in dit geval het instrument "inpassingplan" in te zetten om te borgen dat haar beleid met betrekking tot agrarische schaalvergroting wordt geëffectueerd. Het voordeel daarvan is - in vergelijking met het stellen van regels bij verordening - dat niet elke gemeente afzonderlijk het bestemmingsplan hoeft te herzien.

Hoofdstuk 3 Juridische toelichting

In het PIP is een gebruiksregel opgenomen die regelt dat het verboden is dat een agrarisch bedrijf agrarische bedrijfsbebouwing mag oprichten of vergroten op bestaande agrarische bouwpercelen:

• die op een afstand van 50 meter of minder van elkaar zijn gelegen, en
• die gelet op de organisatorische, functionele of technische verbondenheid van de bedrijfsactiviteiten tot hetzelfde agrarische bedrijf behoren, en
• waarvan de gezamenlijke oppervlakte een omvang heeft van meer dan 1 hectare.

Het PIP heeft uitdrukkelijk geen betrekking op situaties waarin een agrarisch bedrijf bestaande gebouwen, zoals stallen, op een aangrenzend bouwperceel gebruikt voor bijvoorbeeld het onderbrengen van het eigen jongvee. Dit ongeacht de afstand en de gezamenlijke oppervlakte van beide agrarische bouwpercelen. Ook heeft het PIP geen betrekking op situaties dat een agrarisch bedrijf een agrarisch bouwperceel op een afstand groter dan 50 meter van het eigen agrarisch bouwperceel in gebruik neemt voor het oprichten of vergroten van agrarische bedrijfsbebouwing.

Ook laat de gebruiksregel onverlet dat een agrarisch bedrijf wel meerdere percelen in gebruik kan hebben indien op elk van die percelen sprake is van de uitoefening van een volwaardige en volledige agrarische bedrijfsvoering, dan wel een gezamenlijke agrarische bedrijfsvoering als die in zijn totaliteit maar kleiner is dan 1 hectare (bijvoorbeeld in de vorm van een maatschap).

Met deze gebruiksregel wijzigt het PIP de maximale bouwmogelijkheden binnen de bestaande agrarische bouwpercelen niet. Enkel de wijze waarop invulling aan deze mogelijkheden wordt gegeven wijzigt. Vandaar dat geen onderzoek is gedaan naar de eventuele gevolgen van deze mogelijkheden voor de belangen van natuur en milieu, voor cultuurhistorische, landschappelijke en archeologische waarden, de waterhuishouding en andere waarden.

Het kan voorkomen dat een aangrenzend of vrijwel aangrenzend agrarisch bouwperceel in zijn geheel over wordt genomen door de naastgelegen agrariër, waarbij de agrarische bedrijfsbebouwing en opslagvoorzieningen, geen bouwwerken zijnde, een grotere oppervlakte in beslag nemen dan 1 hectare. Indien een dergelijke ontwikkeling ruimtelijk aanvaardbaar wordt geacht kan daaraan worden meegewerkt. Hiervoor zijn twee afwijkingsbevoegdheden opgenomen (3.3.1 en 3.3.2). De beide afwijkingsbevoegdheden zien op dezelfde situaties, met dit verschil dat er een afwijkingsbevoegdheid is die betrekking heeft op een omvang tot 2 hectare en een afwijkingsbevoegdheid die betrekking heeft op een omvang gelegen tussen 2 en 4 hectare. Tot 2 hectare blijft de bevoegdheid voor toepassing van de afwijkingsbevoegdheid bij de gemeente, die daarbij de "bouwblok op maatmethode" moet toepassen om de aanvaardbaarheid af te kunnen wegen. Boven de 2 hectare kunnen alleen Gedeputeerde Staten toepassing geven aan de afwijkingsbevoegdheid, mede omdat daarbij het GVM moet worden toegepast. Deze laatste afwijkingsbevoegdheid kan ook alleen worden toegepast voor melkrundveehouderijbedrijven.

Gemeenten kunnen vervolgens in opvolgende bestemmingsplannen het na afwijking toegekende bouwperceel opnemen. De afwijking wijzigt namelijk niet het toegekende agrarisch bouwperceel in de geldende bestemmingsplannen. Met deze afwijking wordt geen verruiming van planologische mogelijkheden geboden, in die zin dat ter plaatse beide afzonderlijke bedrijven al planologisch gebruik konden maken van de beide toegekende bouwpercelen. Door die beide bouwpercelen vervolgens samen te voegen, blijft de planologische ruimte ongewijzigd. Een nader onderzoek naar de toelaatbaarheid van deze planologische ruimte is in de geldende bestemmingsplannen al onderzocht en behoeft in het kader van deze afwijkingsbevoegdheden niet opnieuw een nadere onderbouwing. Wel is op deze manier gewaarborgd dat een agrarisch bedrijf niet zonder nadere afweging een naastgelegen bouwperceel in gebruik neemt en daarmee een omvang krijgt groter dan 1 of 2 hectare zonder daarvoor de "bouwblok op maatmethode" is toegepast of dat het GVM is doorlopen.

Met deze twee afwijkingsbevoegdheden biedt de provincie flexibiliteit om in te kunnen spelen op mogelijk toekomstige ontwikkelingen in de landbouw.

De gebruiksregel is voor alle bestemmingsplannen gelijk. Daarbij wordt de gebruiksregel toegevoegd aan de gebruiksregels zoals die in de tabellen in de bijlage bij de regels per plan zijn genoemd. In de regel wordt verwezen naar de specifieke aanduiding of het bouwperceel waarbinnen de agrarische bedrijven zijn geregeld, zoals omschreven in de tabellen in de bijlage bij de regels.

In het PIP is een bepaling opgenomen die ziet op de werking van het overgangsrecht. Het PIP moet worden beschouwd als een afzonderlijk plan. Ondanks dat er enkel een gebruiksregel en twee afwijkingsbevoegdheden worden toegevoegd aan bestaande bestemmingsplannen, is er sprake van een zelfstandig planologisch plan. Op grond van het Besluit ruimtelijke ordening moet ieder zelfstandig planologisch plan een overgangsrechtregeling bevatten. Het is om die reden wettelijk verplicht ook dit inpassingsplan te voorzien van een overgangsrechtregeling.

Tot slot, bestaande bouwrechten worden gerespecteerd. Een omgevingsvergunning die reeds voor de terinzagelegging van het ontwerp van het PIP is verleend, is van de hiervoor genoemde gebruiksregel uitgezonderd. Daarnaast is het voor een agrarisch bedrijf dat op het moment van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit (d.d. 19 november 2016) reeds een aangrenzend agrarisch bouwperceel aantoonbaar in eigendom heeft mogelijk om gedurende een periode van 3 jaar (tot 19 november 2019) een omgevingsvergunning aan te vragen voor het oprichten en vergroten van agrarische bedrijfsbebouwing. Na deze periode van 3 jaar is het oprichten en vergroten van agrarische bedrijfsbebouwing op een aangrenzend agrarisch bouwperceel mogelijk via de in het PIP opgenomen afwijkingsbevoegdheden.

Hoofdstuk 4 Overleg

In het kader van het overleg ex artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening hebben gemeenten, rijksdiensten, waterschappen, nutsbedrijven, natuur- en milieuorganisaties en LTO-Noord vanaf 13 februari 2017 de mogelijkheid gehad om binnen 8 weken te reageren op het voorontwerp PIP. Tevens is aan de gemeenten verzocht om het voorontwerp PIP voor te leggen aan de gemeenteraden in het kader van het horen van de gemeenteraad, op grond van artikel 3.26, lid 1, van de Wet ruimtelijke ordening. Er hebben 21 organisaties en instanties, waaronder 17 gemeenten, gereageerd. Het verslag van het overleg en de reacties op de ingebrachte overlegreacties zijn verwerkt in een Reactienota vooroverleg die als bijlage bij deze toelichting is opgenomen.

Een veelvoorkomend punt in de reacties is dat de voorgestelde gebruiksregeling in het voorontwerp PIP gebaseerd is op één incident, namelijk de kwestie Wedderveer, en dat de gebruiksregeling verder gaat dan wat in het voorbereidingsbesluit is aangekondigd waardoor in zoverre sprake is van een onnodige interventie in het gemeentelijk ruimtelijke ordeningsbeleid.

Naar aanleiding van deze reacties is in twee rondes met de indieners een bestuurlijk overleg gevoerd. Het eerste bestuurlijk overleg vond plaats op 2 juni 2017 met vertegenwoordigers van de Groninger gemeenten. In dit overleg is met de aanwezige gemeenten gesproken over de aanleiding tot de regeling in het voorontwerp PIP en over de wijze waarop aan de reacties kan worden tegemoet gekomen. In dit kader is aangegeven dat in het ontwerp PIP de beperking van 50 meter, zoals genoemd in het voorbereidingsbesluit, zal worden teruggebracht in de gebruiksregel. Tevens is aangegeven dat de gebruiksregel in het ontwerp PIP alleen betrekking heeft op het oprichten of vergroten van nieuwe agrarische bedrijfsbebouwing en niet op het gebruik van bestaande agrarische bedrijfsbebouwing voor bijvoorbeeld het onderbrengen van het eigen jongvee. De aanwezige gemeenten hebben aangegeven met dit voorstel in te kunnen stemmen.

Door de aanwezige gemeenten is de wens uitgesproken om de gebruiksregel ook te laten gelden voor de situatie dat de gezamenlijke oppervlakte van de bouwpercelen een omvang heeft van tussen de 1 en 2 hectare. Weliswaar is de gemeente hiervoor in beginsel verantwoordelijk, maar het is doelmatiger dat de provincie dat in één keer voor alle gemeenten regelt. Dit voorstel is in het ontwerp PIP meegenomen.

Met de aangepaste regeling in het ontwerp PIP wordt voor een groot deel tegemoet gekomen aan de bezwaren van de gemeenten.

In een tweede bestuurlijk overleg op 7 juni 2017 met vertegenwoordigers van LTO-Noord en Natuur- en Milieufederatie Groningen zijn de hiervoor genoemde aanpassingen in het ontwerp PIP besproken. Zij hebben aangegeven zich hierin te kunnen vinden.