| Plan: | Paraplubestemmingsplan Huisvesting Arbeidsmigranten |
|---|---|
| Status: | vastgesteld |
| Plantype: | bestemmingsplan |
| IMRO-idn: | NL.IMRO.1978.BPwoonvormenMLLN-VA01 |
De economie trekt aan en de beroepsbevolking krimpt. Aan de vraag naar arbeid kan niet meer worden voldaan. Een deel van de Molenlandse bedrijven is structureel aangewezen op werknemers uit het buitenland. De gemeente ziet dit terug in de komst van arbeidsmigranten, op dit moment vooral uit Zuid-, Midden- en Oost-Europa.
Deze ontwikkelingen leiden tot een aantal vraagstukken en uitdagingen. Bijvoorbeeld als het gaat om de huisvesting van deze arbeidsmigranten: voldoet deze aan de eisen voor veiligheid en een menswaardig bestaan? Wat betekent de huisvesting van arbeidsmigranten voor de leefbaarheid in de kernen en voor onze inwoners? Hoe verhoudt deze woonbehoefte zich tot de huidige krapte op de woningmarkt? Woningen en andere gebouwen in de kernen en in het buitengebied worden immers gebruikt voor huisvesting van arbeidsmigranten. Hierdoor zijn minder (starters)woningen beschikbaar voor andere woningzoekenden.
Om deze ontwikkelingen in goede banen te leiden, heeft de gemeente een afwegingskader opgesteld in de vorm van de Beleidsnotitie Arbeidsmigranten 2019 Molenlanden. In deze beleidsnotitie is bepaald wanneer ruimtelijke medewerking kan worden verleend voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
Nu is uit jurisprudentie gebleken dat de beleidsregels niet kunnen worden toegepast, omdat de huisvesting van arbeidsmigranten niet in strijd is met de reguliere woonbestemmingen die in veel van de bestemmingsplannen van de gemeente Molenlanden zijn opgenomen. Huisvesting van meerdere huishoudens in een woning is 'gewoon' mogelijk op basis van de in de bestemmingsplannen opgenomen omschrijving. De gemeente heeft hierdoor geen instrument om regie uit te kunnen oefenen op de huisvesting van arbeidsmigranten in woningen.
Teneinde deze ongewenste situaties te voorkomen, is het voorliggende bestemmingsplan opgesteld. Dit zogenaamde paraplubestemmingsplan, dat overkoepelend is voor een groot aantal geldende bestemmingsplannen in de gemeente, voorziet onder andere in een aanpassing van enkele begripsbepalingen in die plannen. Daarmee worden verdere ongewenste huisvestingsvormen in woningen voorkomen dan wel kunnen deze worden gereguleerd via de beleidsregels, zoals die in de beleidsnotitie zijn opgenomen.
Dit bestemmingsplan heeft betrekking op het gehele grondgebied van de gemeente Molenlanden. Het plan heeft betrekking op die bestemmingsplannen en bestemmingen waar op grond van de geldende regeling meerdere vormen van huisvesting in (reguliere) woningen is toegestaan. Het betreffen hier vooral woonbestemmingen, maar ook centrum- en gemengde bestemmingen waar wonen tot de mogelijkheid behoort. Voor deze bestemmingen is een aangepaste juridische regeling opgenomen ter voorkoming van ongewenste huisvestingsvormen.
De plannen en de bestemmingen (artikelen) waarop deze herziening van toepassing is, zijn opgenomen in bijlage 1 van de regels behorende bij dit bestemmingsplan.
Arbeidsmigranten leveren een belangrijk bijdrage aan onze economie. Een deel van de Molenlandse bedrijven is structureel aangewezen op arbeidsmigranten. Als gevolg van deze ontwikkeling is er sprake aan groeiende behoefte aan geschikte huisvesting voor deze doelgroep. In de huidige praktijk is merkbaar dat dit beslag legt op de bestaande woningvoorraad, zoals op woningen voor starters. Daarom moet hier een passende oplossing voor gevonden worden waarbij economische groei, leefbaarheid in de dorpen en kwalitatief goede huisvesting hand in hand gaan.
De gemeente Molenlanden zet daarom in op passende huisvesting. De gemeente heeft in de Beleidsnotitie Arbeidsmigranten 2019 Molenlanden, in werking getreden op 3 december 2019, de basis gelegd voor een hanteerbaar toetsingskader om te kunnen sturen op kwaliteit van huisvesting en aantallen woningen die daartoe in de komende jaren beschikbaar worden gesteld (normering en fasering). Voor initiatieven gelden randvoorwaarden op het gebied van ruimtelijke ordening, woonkwaliteit en openbare orde en veiligheid. In de beleidsnotitie is ingezet op passende huisvesting voor verschillende doelgroepen:
Shortstay arbeidsmigranten:
Dit zijn arbeidsmigranten die tot maximaal vier maanden onafgebroken verblijven in de gemeente. Voor deze groep wordt ingezet op een of meerdere centrale huisvestingslocaties. Op basis van de huidige autonome behoefte en verwachte groei wordt het mogelijk om, onder genoemde voorwaarden, in totaal 120 shortstay arbeidsmigranten centraal te huisvesten, met een doorgroeimogelijkheid tot 210 arbeidsmigranten binnen vijf jaar (tot en met 2024). Er moet aangetoond worden dat het initiatief aansluit bij de lokale behoefte van bedrijven. Afspraken ten aanzien van het vrijspelen van woningen in de bestaande woningvoorraad zijn onderdeel van gesprek en worden geborgd in een anterieure overeenkomst. De omvang van het initiatief is passend in de landelijke omgeving.
Midstay arbeidsmigranten:
Dit zijn arbeidsmigranten die tussen de vier maanden en maximaal twee jaar in de gemeente verblijven. Er wordt op aangestuurd om deze groep vooral in de bestaande woningvoorraad te huisvesten. Ook hiervoor geldt een hanteerbaar toetsingskader om te kunnen sturen op normering, aantallen locaties per straat en de kwaliteit van huisvesting.
Longstay arbeidsmigranten:
Dit zijn arbeidsmigranten die in principe reguliere woningzoekende zijn. Het beleid, zoals dat is opgenomen in de beleidsnotitie, richt zich daarmee op de short- en midstay arbeidsmigrant.
Het voorliggende bestemmingsplan is bedoeld om het beleid met betrekking tot de arbeidsmigranten te kunnen implementeren, hetgeen op basis van veel geldende bestemmingsplanregelingen niet mogelijk is. Tot voor kort is namelijk verondersteld dat de huidige regeling in de bestemmingsplannen voldoende aanknopingspunten bood om dergelijke huisvestingsvormen te weren op grond van het begrip 'woning'. Dit begrip komt erop neer dat een woning een gebouw is bedoeld voor 'de huisvesting van één huishouden'. Op grond van vaste jurisprudentie kunnen in een woning bewonende arbeidsmigranten of hiermee gelijk te stellen personen die gezamenlijk een woning bewonen niet worden aangemerkt als één huishouden. Zoveel personen in de woning woonachtig zijn, zoveel afzonderlijke huishoudens zijn in de woning gehuisvest. Wanneer er dus meer dan één arbeidsmigrant in de woning was gehuisvest, werd niet voldaan aan de definitie van 'woning' en daarmee was de strijd met het bestemmingsplan een gegeven.
Uit jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt echter dat niet zomaar kan worden uitgegaan van strijd met het bestemmingsplan. Van strijd met het bestemmingsplan is namelijk geen sprake als de doeleinden- of bestemmingsomschrijving bepaalt dat de gronden zijn bestemd voor 'het wonen'. Als vervolgens het begrip 'wonen' in de begripsbepalingen niet is omschreven, moet volgens de Afdeling aansluiting worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het spraakgebruik wordt toegekend. Er kan dan niet worden teruggegrepen op het begrip 'woning', omdat dat niet in de bestemmingsomschrijving is opgenomen.
Deze jurisprudentie heeft voor de bestemmingsplansystematiek die in de gemeente Molenlanden veelvuldig is toegepast, als consequentie dat diverse uiteenlopende vormen van huisvesting zijn toegestaan en dat bewoning van een woning niet is beperkt tot één huishouden.
Het vorenstaande betekent dat het beleid voor de huisvesting van midstay-migranten niet gereguleerd kan worden, omdat deze huisvesting in veel bestemmingsplannen 'gewoon' mogelijk is. De Beleidsnotitie Arbeidsmigranten 2019 Molenlanden is dus vastgesteld op grond van de – zoals nu is gebleken - onjuiste gedachte dat deze huisvesting strijdig is met de woonbestemming. Omdat deze vorm van huisvesting nu zonder meer is toegestaan, kan niet aan de hand van deze beleidsregels worden getoetst.
Het voorliggende paraplubestemmingsplan heeft tot doel dit te 'repareren'.
De nieuwe regeling voorziet in een aanpassing van de bestemmings- of doeleindenomschrijving van een groot aantal bestemmingen. Het gaat dan om bestemmingen waar de woonfunctie globaal als 'het wonen' is omschreven. Dit begrip wordt vervangen door 'woningen'. Hierdoor zijn, zoals ook de intentie van de regeling in de geldende plannen altijd is geweest, woningen in principe weer bedoeld voor de vestiging van één huishouden. Deze omschrijving is veel gebruikt in gemengde bestemmingen, centrumbestemmingen en woonbestemmingen.
Naast de aanpassing in de bestemmingsomschrijving is in de betreffende bestemmingen een gebruiksverbod toegevoegd waarin is bepaald dat 'het gebruik van een woning door meer dan één huishouden' strijdig is. Met dit gebruiksverbod wordt nogmaals benadrukt dat een woning in principe niet is bedoeld voor de vestiging van meerdere huishoudens. Hierdoor is bij recht dus geen midstay verblijf mogelijk. De reguliere huisvesting in de vorm van longstay is wel toegestaan, omdat het hier veelal zal gaan om huisvesting van arbeidsmigranten met een gezin.
Teneinde huisvesting van midstay arbeidsmigranten mogelijk te maken in een woning, zoals is bedoeld in de Beleidsnotitie Arbeidsmigranten 2019 Molenlanden, is een afwijkingsbevoegdheid opgenomen die gekoppeld is aan de beleidsnotitie. Op deze manier kan een omgevingsvergunning voor vestiging van midstay arbeidsmigranten worden afgegeven als wordt voldaan aan de voorwaarden die zijn opgenomen in de beleidsnotitie.
Dit is in overeenstemming met hetgeen in paragraaf 3.2.2 van de beleidsnotitie is geformuleerd waarin is aangegeven dat de gemeente een bestemmingsplan opstelt waarmee huisvesting van arbeidsmigranten uitsluitend wordt toegestaan door een vergunning aan te vragen die voldoet aan de beleidsregels uit de notitie.
Ter informatie zijn de voorwaarden hieronder opgenomen:
Dit paraplubestemmingsplan voorziet uitsluitend in een juridische borging voor het reguleren van het beleid met betrekking tot huisvesting van arbeidsmigranten. Door deze regeling wordt het eveneens onmogelijk gemaakt om andere ongewenste huisvestingsvormen toe te staan in woningen.
De aan te passen respectievelijk toe te voegen regels zijn niet in strijd met provinciaal- of rijksbeleid.
Ook hoeven de omgevingsaspecten niet te worden onderzocht, omdat de regels, zoals die in dit bestemmingsplan zijn opgenomen, geen consequenties hebben voor de deze aspecten. Ook is er geen (vormvrije)mer-beoordeling noodzakelijk.
In de geldende bestemmingsplannen is een uitgebreide toetsing opgenomen aan het beleid en de omgevingsaspecten.
Er is gekozen voor de vorm van een paraplubestemmingsplan.
In artikel 1 is een aantal begrippen opgenomen die de bestaande begrippen uit de geldende bestemmingsplannen vervangen en/of aanvullen. De in de geldende bestemmingsplannen opgenomen begrippen vervallen met de inwerkingtreding van het voorliggende bestemmingsplan.
Voor het overige zijn de begrippen uit de vigerende bestemmingsplannen van toepassing. Ook wat betreft de wijze van meten zijn de bepalingen uit de vigerende bestemmingsplannen van toepassing.
Verder wordt een (algemeen) gebruiksverbod toegevoegd aan de bestemmingsplannen die in bijlage 1 bij de regels zijn genoemd (artikel 4). In dit algemeen gebruiksverbod is geregeld dat het verboden is een (bedrijfs)woning te gebruiken voor de huisvesting van meer dan één huishouden. Hiermee wordt het gebruik van een woning voor één huishouden expliciet vastgelegd, hetgeen in de begripsbepalingen onder het begrip 'woning' (artikel 1 lid 1.7) ook als zodanig is bedoeld.
De bestaande situaties die vergund zijn en/of op basis van de geldende plannen zijn toegestaan en al aanwezig zijn vóór de ter inzage legging van het ontwerp van dit bestemmingsplan zijn uitgesloten van dit verbod.
De andere artikelen in dit parapluplan zijn opgenomen omdat dat op basis van het Besluit ruimtelijke ordening verplicht is. In artikel 3 is de anti-dubbeltelregeling opgenomen. Deze standaardbepaling is bedoeld om te voorkomen dat van ruimte die in een bestemmingsplan voor de realisering van een bepaald gebruik of functie mogelijk is gemaakt, na realisering daarvan, ten gevolge van feitelijke functie- of gebruiksverandering van het gerealiseerde, opnieuw ten tweede male zou kunnen worden gebruik gemaakt.
De overgangsregels (artikel 5) zijn overgenomen van de wettelijk verplichte standaardregels uit het Bro. In artikel 5.2 onder a van de planregels is bepaald: 'Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.' In artikel 5 lid 5.2 onder d is bepaald dat het gestelde onder a niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Onderhavig paraplubestemmingsplan volgt, als gezegd, op het voorbereidingsbesluit over arbeidsmigranten, dat op 25 juli 2020 van kracht werd. De gebruiksbeperkingen die het voorbereidingsbesluit in het leven heeft geroepen, worden met dit parapluplan gecontinueerd. Voorbereidingsbesluit en bestemmingsplan sluiten dus naadloos op elkaar aan.
Het standaardovergangsrecht houdt niet expliciet rekening met de (onderhavige) situatie dat alvorens het bestemmingsplan wordt vastgesteld, reeds een gebruiksbeperking van kracht was op basis van een voorbereidingsbesluit. Indien de overgangsregels letterlijk worden genomen, dan zou tijdens de werking van het voorbereidingsbesluit aangevangen gebruik in strijd met dat voorbereidingsbesluit, door de overgangsregeling in het opvolgende bestemmingsplan alsnog worden beschermd. Dat aangevangen gebruik is immers niet in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan. Uit jurisprudentie volgt echter expliciet dat het bij de toepassing van standaard gebruiksovergangsrecht moet gaan om rechtmatig gebruik op de peildatum van het nieuwe bestemmingsplan (zie bijvoorbeeld uitspraak AbRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6346). Gebruik in overeenstemming met voorheen geldende bestemmingsplan, maar in strijd met het voorbereidingsbesluit, is geen rechtmatig gebruik ten tijde van inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan, zodat dit niet door het overgangsrecht wordt beschermd.
Tenslotte is er nog een slotregel (artikel 6) opgenomen.
Samenvattend worden dus alleen de regels van de plannen genoemd in bijlage 1 op een aantal punten herzien, maar blijven de andere regels van deze bestemmingsplannen van kracht. Het gaat om ondergeschikte aanpassingen, die dus geen gevolgen hebben voor de opbouw en de inhoud van die bestemmingsplannen.
Omdat de regeling overkoepelend geldt voor een aantal bestemmingsplannen, wordt het een paraplubestemmingsplan genoemd.
Dit paraplubestemmingsplan doorloopt de in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) vastgelegde bestemmingsplanprocedure. Tijdens deze procedure zijn er verschillende momenten waarop burgers en belanghebbenden hun zienswijze op het plan kenbaar kunnen maken.
Omdat er geen sprake is van een nieuw beleidsvoornemen, sterker nog, er is sprake van een juiste juridische vertaling om het vastgestelde beleid te kunnen toepassen, is inspraak ingevolge de gemeentelijke Inspraakverordening niet nodig.
Ook is er geen sprake van een provinciaal belang en heeft de regeling voor het reguleren van huisvesting van arbeidsmigranten eveneens geen consequenties voor het plangebied met betrekking tot het aspect water.
Vooroverleg ex artikel 3.1.1 Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is daarom niet nodig. Zowel de provincie als het waterschap hebben een kennisgeving van de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan ontvangen.
Het ontwerpbestemmingsplan heeft vervolgens zes weken ter inzage gelegen. In deze periode is een ieder in de gelegenheid gesteld een zienswijze kenbaar te maken. Hiervan is geen gebruik gemaakt.
Het bestemmingsplan is gewijzigd vastgesteld in die zin dat de lijst met van toepassing zijnde bestemmingen is geactualiseerd met bestemmingsplannen die vanaf 1 september 2020 zijn vastgesteld.
Na de vaststelling is het bestemmingsplan nogmaals zes weken ter inzage gelegd. Tijdens deze periode bestaat de mogelijkheid tot het indienen van beroep bij de Raad van State.
Indien het bestemmingsplan voorziet in de uitvoering van werken door de gemeente moet de financieel-economische uitvoerbaarheid hiervan worden aangetoond. Van een dergelijk handelen is met het aanpassen van de juridische regeling in deze herziening geen sprake, zodat de economische uitvoerbaarheid in deze niet hoeft te worden aangetoond.
Het doel van de grondexploitatieregeling is het inzichtelijk maken van de financiële haalbaarheid en het bieden van meerdere mogelijkheden voor het kostenverhaal, waardoor er meer sturingsmogelijkheden zijn.
Omdat in de voorliggende herziening geen ontwikkelingen worden toegestaan waarvoor de gemeente kosten moet maken, is het opstellen van een exploitatieplan in de zin van de Wro niet aan de orde.