Partiële herziening beheersverordening geitenhouderijen De Fryske Marren

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Voorbereidingsbesluit

De gemeenteraad van de gemeente De Fryske Marren heeft op 13 april 2022 een voorbereidingsbesluit genomen om het oprichten van een nieuwe geitenhouderij, het omschakelen van een bestaand agrarisch bedrijf naar een geitenhouderij en het uitbreiden van een bestaande geitenhouderij uit te sluiten. Het voorbereidingsbesluit is genomen uit voorzorg op basis van veronderstelde gezondheidsrisico's uit de onderzoeken in 2017, 2018 en 2019 door de Veehouderij gezondheid omwonenden (VGO) van het RIVM. Uit deze onderzoeken blijkt dat mensen die binnen een straal van twee kilometer wonen van een geitenhouderij, een verhoogde kans op longontsteking hebben. Ook is het besluit genomen in afwachting van het onderzoek naar oorzaken van longontstekingen rond geitenhouderijen, het VGO III-onderzoek.

In de gemeente De Fryske Marren zijn vijf geitenhouderijen gevestigd. Ook zijn er twee aanvragen voor nieuwe geitenhouderijen ingediend. In de meeste provincies in Nederland geldt een tijdelijke geitenstop tot er meer bekend is wat de gezondheidsrisico's zijn. Dit is echter niet het geval in de Provincie Fryslân.

Op basis van bovenstaande is besloten voor hetgehele grondgebied van de gemeente een tijdelijke geitenstop in te stellen. Ten behoeve van de tijdelijke geitenstop is een voorbereidingsbesluit genomen. Het voorbereidingsbesluit bevriest de situatie tijdelijk (maximaal een jaar) voor wat betreft het oprichten van nieuwe geitenhouderijen, nieuwe aanvragen voor de geitenhouderij, het omschakelen van een bestaand agrarisch bedrijf naar een geitenhouderij en het uitbreiden van een bestaande geitenhouderij.

Facetbestemmingsplan

Het voorbereidingsbesluit en de onderzoeken van het VGO vormen vervolgens de aanleiding voor het opstellen van een facetbestemmingsplan. (Een facetbestemmingsplan is een thematische herziening van meerdere bestemmingsplannen tegelijkertijd.) In het facetbestemmingsplan is een verbod opgenomen voor nieuwvestiging van-, uitbreiding van- of omschakeling naar geitenhouderijen. De onderliggende bestemmingsplannen worden dus op dit onderdeel aangepast. Onder voorwaarden kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van de regels in het facetbestemmingsplan.

Partiële herziening beheersverordening

Binnen de gemeente De Fryske Marren zijn ook verschillende beheersverordeningen van kracht voor onder andere het buitengebied van de voormalige gemeente Gaasterlân-Sleat. Omdat binnen deze beheersverordening agrarische bedrijven planologisch mogelijk zijn, is ook een herziening van de beheersverordening(en) noodzakelijk. De partiële herziening beheersverordening ziet toe op de volwaardige agrarische bedrijven in de gemeente. In de te herziene beheersverordening(en) wordt dezelfde juridische regeling toegepast als voor het facetbestemmingsplan. Hiermee ontstaat één passende regeling voor het gehele gemeentelijke grondgebied. De partiële herziening beheersverordening wordt tegelijkertijd met het facetbestemmingsplan geitenhouderijen vastgesteld.

Het voorbereidingsbesluit is opgenomen als bijlage 1 bij de toelichting van deze partiële herziening beheersverordeningen.

1.2 Achtergrond

Door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en andere instanties wordt al jaren onderzoek gedaan naar gezondheidsrisico's in relatie tot geitenhouderijen. Uit deze onderzoeken is gebleken dat er binnen een straal van 2 kilometer van geitenhouderijen meer longontstekingen bij mensen voorkomen. De eerste resultaten van de onderzoeken zijn voor (onder meer) de provincie Fryslân aanleiding geweest een zogenaamde tijdelijke geitenstop op te leggen. In augustus 2019 hebben Provinciale Staten van Fryslân echter besloten de tijdelijke geitenstop voor de gehele provincie Fryslân niet te verlengen. De reden hiervoor is dat de

Statenleden de statische relatie tussen geitenhouderijen en het vaker voorkomen van longontstekingen bij omwonenden in Noord Brabant en Limburg wel zag maar dat ze deze provincies niet te vergelijken vond met Fryslân. De vee-dichtheid en industriële en transportactiviteiten werden voor die regio vele malen hoger geacht.

Een vervolg onderzoek in Overijssel en Gelderland gaf ook een verhoogde kans op longontstekingen aan maar provinciale staten vond het oorzakelijk verband nog niet voldoende duidelijk aangetoond en was van mening dat ondernemers niet beknot moesten worden hun ondernemerschap. Doordat er geen provinciale geitenstop meer is, zijn de gemeentelijke bestemmingsplannen weer leidend voor de vraag of er een geitenhouderij gevestigd c.q. uitgebreid mag worden.

Het 'Voorbereidingsbesluit geitenhouderijen' is genomen uit voorzorg en in afwachting van het onderzoek naar de gezondheidsrisico's voor omwonenden van een geitenhouderij nu nieuwvestiging van-, uitbreiding van- of omschakeling naar geitenhouderijen binnen de gemeente met het vervallen van de geitenstop van de provincie planologisch mogelijk is.

Gezondheidsrisico's

Een belangrijk uitgangspunt voor het toe te passen beleid vormen de gezondheidsrisico's ten aanzien van geitenhouderijen. Er zijn aanwijzingen dat mensen die in de buurt van geitenhouderijen wonen, vaker een longontsteking krijgen. Momenteel loopt er een groot landelijk onderzoek (VGO) (Veehouderij en Gezondheid Omwonenden) rondom de risico's van de geitenhouderij en kippenhouderij voor de volksgezondheid. Het VGO onderzoek wordt gehouden in Noord-Brabant en Noord-Limburg, waar veel mensen in de buurt van één of meer veehouderijen wonen. Het programma Veehouderij en Gezondheid (coördinatie RIVM/ GGD) is erop gericht meer kennis te krijgen over de gezondheid van mensen die in de buurt van veehouderijen wonen. Het programma bestaat uit verschillende deelonderzoeken. In 2019 zijn vervolgonderzoeken gestart om te achterhalen waarom mensen die wonen in de buurt van geitenhouderijen vaker een longontsteking hebben.

Ontwikkelingen provincie Fryslân

In de meeste provincies geldt een geitenstop. Deze maatregel hebben zij genomen in afwachting van het grootschalig onderzoek om te achterhalen waarom mensen die in de buurt van geitenhouderijen wonen vaker longontsteking hebben. In Fryslân was in 2019 tijdelijk sprake van een geitenstop. De afgelopen tijd hebben de provincie en de gemeentes overleg gevoerd over een strategische beleidsvorming voor geitenhouderijen in Fryslân. Een provinciale beleidslijn dan wel een provinciale geitenstop, die voor langere of kortere termijn het oprichten van nieuwe bedrijven en de uitbreiding van bestaande bedrijven tegenhoudt, komt er niet.

Ontwikkelingen gemeente De Fryske Marren

De gemeente De Fryske Marren realiseert zich dat nieuwvestiging of uitbreiding van geitenhouderijen mogelijk een gezondheidsrisico voor omwonenden met zich meebrengt. Buurgemeenten hebben een geitenstop ingevoerd op het toelaten van nieuwe geitenhouderijen. Hierdoor zijn in de gemeente De Fryske Marren meerdere aanvragen binnengekomen voor het oprichten van geitenhouderijen.

Omwonenden die binnen een straal van twee kilometer van een geitenhouderij wonen, hebben een verhoogde kans op longontsteking. Vooruitlopend op de resultaten van lopende onderzoeken heeft de gemeente De Fryske Marren een (tijdelijke) geitenstop afgekondigd.

Ten aanzien van de volksgezondheid wordt vervolgonderzoek gedaan waarvan de resultaten in de toekomst kunnen leiden tot een andere afweging over het toestaan van nieuwvestiging en /of uitbreiding van geitenhouderijen in de gemeente.

De geitenstop dient in geldende bestemmingsplannen te worden geregeld. Daar waar een beheersverordening van kracht is dient een 'partiële herziening beheersverordeningen' te worden opgesteld. Onderhavig plan voorziet hierin.

1.3 Onderzoek

Onderzoek rondom geitenhouderijen heeft uitgewezen dat mensen die in de buurt wonen van deze bedrijven, een grotere kans hebben op een longontsteking. Dat blijkt uit studies gedaan in:

• 2017 (Hagenaars, T.J., Hoeksma, P., De Roda Husman, A.M., Swart, A., Wouters, I.M., Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies): Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen, Bilthoven, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu 2017).
• 2018 (IJzermans, C.J., Smit, L.A.M., Heederik, D.J.J., Hagenaars, T.J., Veehouderij en gezondheid omwonenden III: longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen; actualisering van gegevens uit huisartspraktijken 2014 - 2016,Utrecht: Nivel, 2018.).

Omdat de bovengenoemde onderzoeken uitsluitend in Noord-Brabant en Limburg zijn uitgevoerd was niet duidelijk of longontsteking ook in andere provincies vaker zou voorkomen rond geitenhouderijen. Daarom is er een vervolg gegeven aan het VGO III door onderzoek te doen in Gelderland, Overijssel en de oostkant van Utrecht. Dit onderzoek (Smit, L.A.M., Huss, A., Jacobs, J., Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III, Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen in Gelderland, Overijssel en Utrecht, Utrecht: IRAS 2019) is in november 2019 uitgebracht. Daarmee werd duidelijk dat voor deze regio's hetzelfde het geval was.

Over het algemeen is het nog niet duidelijk waardoor verhoogde risico's op longontstekingen worden veroorzaakt. De hypothesen hierover lopen uiteen; het kan bijvoorbeeld komen door een specifieke ziekteverwekker die van dieren afkomstig is of doordat mensen gevoeliger voor longontsteking worden door de blootstelling aan stoffen, die bij veehouderijbedrijven vrijkomen, zoals fijnstof, endotoxines en ammoniak. Het onderzoeksprogramma VGO-III moet inzicht geven in de oorzaak van dit verhoogde risico.

De Raad van State heeft in enkele zaken over geitenhouderijen uitspraak gedaan dat gemeenten beleidsvrijheid hebben om blokkades voor ontwikkelingen op te werpen. De balangen daarvan moeten worden afgewogen. Gemeenten mogen besluiten om uit voorzorg bepaalde ontwikkelingen niet toe te staan. Zij mogen beperkingen opleggen en daaraan voorwaarden verbinden voor ontwikkeling en/of uitbreiding van geitenhouderijen.

1.4 Planvorm

Het is mogelijk om meerdere bestemmingsplannen tegelijkertijd op één of meerdere thema's of onderdelen te wijzigen zodat ze voorzien zijn van een passende regeling. Dit kan in de vorm van een zogenaamd facetbestemmingsplan dat thema's of onderdelen regelt voor de bestemmingsplannen die zijn genoemd in het facetbestemmingsplan.

Binnen de gemeente De Fryske Marren zijn ook verschillende beheersverordeningen van kracht voor onder andere het buitengebied van de voormalige gemeente Gaasterlân-Sleat. Omdat binnen deze beheersverordening agrarische bedrijven planologisch mogelijk zijn, is ook een herziening van de beheersverordening(en) noodzakelijk. In de te herziene beheersverordening(en) wordt dezelfde juridische regeling toegepast als voor het facetbestemmingsplan. Hiermee ontstaat één passende regeling voor het gehele gemeentelijke grondgebied.

De voorliggende partiële herziening is daarmee een aanvullende regeling voor het onderwerp geitenhouderijen en herziet de bestaande beheersverordeningen op dit onderdeel. De partiële herziening bevat een verbodsbepaling voor het tegengaan van nieuwvestiging van-, omschakeling van-, en uitbreiding naar geitenhouderijen. Er is een afwijkingsbevoegdheid opgenomen om onder voorwaarden van het verbod af te kunnen wijken.

1.5 Omgevingsaspecten

Naast het gezondheidsaspect spelen ook de milieuaspecten een rol om nieuwvestiging van-, uitbreiding van, of omschakeling naar geitenhouderijen mogelijk te maken. In het besluit milieueffectrapportage valt een nieuwvestiging van-, uitbreiding van-, of omschakeling naar een geitenhouderij onder categorie D 14 (De oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren) (11°:. 2000 stuks schapen of geiten (Rav cat. B.1 en C.1 t/m C.3)) waardoor het initiatief m.e.r-beoordelingsplichtig is. Aanvragen voor niet meer dan 2.000 stuks geiten vallen daarmee onder de drempelwaarde. Dan is nog wel een zogenaamde vormvrije m.e.r.-beoordeling nodig om de initiatieven mogelijk te maken.

De partiële herziening bevat een verbodsbepaling voor het tegengaan van nieuwvestiging van-, omschakeling van-, en uitbreiding naar geitenhouderijen. Er is een afwijkingsbevoegdheid opgenomen om onder voorwaarden van het verbod af te kunnen wijken. Deze partiële herziening bestaat daarmee uitsluitend uit enkele aanvullingen en aanpassingen van de bestaande regels die vooraf geen toetsing aan de diverse omgevingsaspecten zoals water en milieu vragen. Bij het toepassen van een afwijkingsbevoegdheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning zal worden beoordeeld in hoeverre de omgevingsaspecten van invloed zijn.

1.6 Plangebied

De partiële herziening heeft betrekking op de beheersverordeningen waarbinnen agrarische bedrijven aanwezig zijn. Het gaat hierbij hoofdzakelijk om de beheersverordening die toeziet op het buitengebied van de voormalige gemeente Gaasterlân-Sleat. Naast de beheersverordening voor het bestemmingsplan Buitengebied van de voormalige gemeente Gaasterlân-Sleat zijn er nog een beheersverordening waarbinnen agrarische bedrijven aanwezig zijn waarop de regeling van geitenhouderijen van toepassing wordt verklaard. In bijlage 1 van de regels zijn alle beheersverordeningen opgenomen die met deze partiële herziening worden herzien. Het plangebied waar deze partiële herziening op toeziet is weergegeven in figuur 1.

Figuur 1: plangebied partiële herziening beheersverordeningen (bron: Pdok viewer, opentopo achtergrondkaart)

Hoofdstuk 2 Juridische toelichting

2.1 Uitleg van de regeling

De partiële herziening beheersverordening is gebaseerd op het behouden van de juridisch-planologische ruimte zoals deze is opgenomen in de geldende beheersverordeningen. De beheersverordening vormt het juridisch-planologische regime voor het onder voorwaarden oprichten dan wel uitbreiden van geitenhouderijen op agrarische bouwpercelen. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de zogenaamde binnenplanse afwijkingsprocedure.

Naar aanleiding van het besluit van de gemeenteraad van De Fryske Marren wordt in deze partiële herziening geregeld dat het zonder omgevingsvergunning niet is toegestaan om een geitenhouderij op te richten dan wel uit te breiden. Eveneens is zonder omgevingsvergunning de omschakeling van een bestaand agrarisch bedrijf tot geitenhouderij niet toegestaan. Het is dus zonder vergunning niet toegestaan om:

• een nieuwe geitenhouderij te beginnen;
• het geheel of gedeeltelijk wijzigen of uitbreiden van een bestaand (agrarisch) bedrijf door (onder andere) geiten te gaan houden;
• het uitbreiden van een bestaande geitenhouderij met één of meer geiten. Bij een eventuele uitbreiding kan het dan gaan om zowel het plegen van nieuwbouw als om bestaande bouwwerken geschikt maken voor het houden van geiten.

2.2 Opbouw van de regels

Deze paragraaf bespreekt de juridische vormgeving van het bestemmingsplan. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) bevat de regeling voor de opzet en de inhoud van een ruimtelijk plan. In het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is deze regeling verder uitgewerkt. Het bestemmingsplan (of de beheersverordening) bestaat uit:

• een verbeelding van het plangebied, zowel analoog als digitaal, waarin alle bestemmingen van de gronden worden aangewezen;
• de regels waarin de bestemmingen worden beschreven en waarbij per bestemming het doel wordt of de doeleinden worden genoemd.

2.2.1 Regels partiele herziening beheersverordening

In het navolgende wordt de algemeen gehanteerde opbouw van de regels toegelicht. Deze ziet er als volgt uit:

• Inleidende regels;
• Algemene regels;
• Overgangs- en slotregels.

De tekst hieronder bespreekt deze hoofdstukken puntsgewijs.

Inleidende regels

Dit onderdeel bestaat allereerst uit de begrippen. Dit onderdeel bestaat allereerst uit de begrippen (Artikel 1 Begrippen). Deze artikelen geven aan wat in de regels onder bepaalde begrippen moet worden verstaan. Dit is alleen het geval wanneer begrippen niet op voorhand voor een eenduidige uitleg, in overeenstemming met normaal spraakgebruik, vatbaar zijn. De gemeente heeft bindende afspraken over planregels opgesteld. Deze zijn in overeenstemming de eisen van de SVBP2012. In Artikel 1 zijn alleen de voor deze partiële herziening relevante begrippen opgenomen, te weten 'het plan' en 'beheersverordening', 'geitenhouderij', 'gevoelige functie' en 'nieuwvestiging'.

In deze partiële herziening is een geitenhouderij gedefinieerd als het houden van meer dan 50 geiten. Dat aantal komt voort uit de verwachting dat dan de gezondheidsrisico's gering worden geacht op basis van de in paragraaf 1.3 genoemde onderzoeken. Daarbij dient vermeld te worden dat gezondheidsrisico's bij een lager aantal niet uitgesloten kunnen worden. Gelet op het Activiteitenbesluit milieu, wordt voor geurhinder uitgegaan van geitenhouderijen met tien of meer geiten. Daar lijkt dus de grens te liggen voor het hobbymatig houden van geiten omdat dit als inrichting of bedrijfsmatige activiteit wordt gezien. Aangezien geurhinder niet gekoppeld kan worden aan gezondheid en gezien bovenstaande onderzoeken wordt het aantal van 50 gehanteerd.

Artikel 2 bepaalt dat alle beheersverordeningen, als genoemd in bijlage 1,worden aangevuld en indien nodig worden gewijzigd als gevolg van deze voorliggende partiële herziening beheersverordening. Dat betekent dat de regels van deze partiële herziening beheersverordening voorrang krijgen indien sprake is van strijdigheid. Voor het overige blijven de regels van de in Bijlage 1 Overzicht beheersverordeningen genoemde beheersverordeningen gelden. Op die manier blijven de in Bijlage 1 Overzicht beheersverordeningen genoemde plannen van kracht zoals ze dat nu reeds doen, de plannen worden op het onderwerp geitenhouderijen slechts aangevuld. Als een bestemmingsplan als genoemd in de betreffende bijlage wel regels bevat omtrent geitenhouderijen, dan worden die beheersverordeningen (alleen voor het onderwerp geitenhouderijen) herroepen en gelden de regels uit deze partiële herziening.

Algemene regels

De algemene regels bestaat uit een Anti - dubbeltelregel: De Anti - dubbeltelregel (Artikel 3 Anti-dubbeltelregel) is als verplicht artikel opgenomen op grond van artikel 3.2.4 van het Bro.

Algemene gebruiksregels

De 'Algemene gebruiksregels' betreft de kern van deze herziening, zie artikel artikel 4.1 Gebruiksregels. Voor zover het gebruik van gronden en bouwwerken voor een agrarisch bedrijf is toegestaan, is het verboden deze gronden en bouwwerken te gebruiken voor nieuwvestiging van een geitenhouderij, al dan niet als neventak bij een agrarisch bedrijf. Ook het uitbreiden van een bestaande geitenhouderij met één of meer geiten is niet toegestaan.

Om te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel kent de algemeen gebruiksregel een afwijkingsmogelijkheid (4.2 Afwijken van de gebruiksregels). Die afwijkingsmogelijkheid heeft betrekking op het alsnog kunnen uitbreiden of nieuw vestigen van een geitenhouderij als uit onderzoek in voldoende mate is gebleken dat er geen gezondheidsrisico's zijn voor mensen die in de omgeving verblijven. Bij het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning wordt in ieder geval ook betrokken de afstand van de geitenhouderij tot een bestaande of geprojecteerde woonfuncties of andere gevoelige verblijfsfuncties. Ook wordt -zo lang er geen algemene nieuwe inzichten zijn- een advies van de GGD of andere onafhankelijke deskundige betrokken bij het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning.

Overgangs- en slotregels

In Hoofdstuk 3 Overgangs- en slotregels zijn het overgangsrecht en de slotregel opgenomen. Voor de redactie van het overgangsrecht geldt het Bro. Dit besluit schrijft dwingend voor hoe het overgangsrecht moet luiden. Bebouwing die niet voldoet aan de regels van is onder het overgangsrecht gebracht. Tot slot bevat hoofdstuk 4de slotregel waarin is aangegeven hoe de partiële herziening beheersverordening Geitenhouderijen kan worden aangehaald.

Hoofdstuk 3 Uitvoerbaarheid

3.1 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

De Wet ruimtelijke ordening (Wro) kent geen voorbereidingsprocedure voor de beheersverordening. De beheersverordening wordt door de gemeenteraad vastgesteld. Tegen het vaststellingsbesluit van een beheersverordening kan geen bezwaar of beroep worden aangetekend. De verordening treedt in werking met ingang van de achtste dag na de bekendmaking van het vaststellingsbesluit, tenzij in het besluit daarvoor een ander tijdstip is aangewezen.

Gelijktijdig met het vooroverleg van het facetbestemmingsplan geitenhouderijen wordt ook de beheersverordening toegezonden naar de overlegpartners.

3.2 Economische uitvoerbaarheid

Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan dient op grond van artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) in de plantoelichting minimaal inzicht te worden gegeven in de economische uitvoerbaarheid van het plan. Als er sprake is van ontwikkelingen waarvoor de gemeente redelijkerwijs kosten moet maken, moeten deze kosten worden verhaald op de initiatiefnemer c.q. ontwikkelaar. De kosten die worden gemaakt voor het opstellen van voorliggende partiële herziening worden gefinancierd uit de gemeentelijke middelen.

Grondexploitatieplan

De Wet ruimtelijke ordening verplicht gemeenten om bij ontwikkelplannen een exploitatieplan op te stellen, tenzij het kostenverhaal anderzijds is verzekerd. De kosten voor het opstellen van dit plan komen voor rekening van de gemeente. Het nieuwvestigen, omschakelen en uitbreiden van geitenhouderijen is alleen toegestaan na het verlenen van een omgevingsvergunning. De kosten voor de gemeente betreffen het beoordelen van deze aanvragen. Deze kosten worden door middel van leges gedekt. De economische uitvoerbaarheid ligt in de handen van initiatiefnemers. Het opstellen van een exploitatieplan is daarom niet aan de orde.