Parapluherziening Flitsbezorging

Toelichting

1 Inleiding

1.1 Aanleiding

De gemeente Zuidplas wil flitsbezorgdiensten met zogenaamde dark stores reguleren. Hiervoor is op 19 april 2022 het ‘Voorbereidingsbesluit Darkstores’ genomen, specifiek om flitsbezorgsupermarkten in de winkelgebieden te voorkomen. Met voorliggend paraplubestemmingsplan wordt voor een deel van het gemeentelijke grondgebied in een passende regeling voorzien ten aanzien van het aspect ‘flitsbezorging’. Het vormt hiermee een aanvulling op de onderliggende geldende regelingen.

Voor de delen van het gemeentelijk grondgebied waar een beheersverordening van kracht is, wordt het op dit onderdeel aangepast middels een partiële herziening van de beheersverordening. Dit betreft 'Beheersverordening Nieuwerkerk aan den IJssel', 'Beheersverordening Eendragtspolder, Oud Verlaat en Zevenhuizerplas' en 'Beheersverordening Moordrecht'. Deze gebieden maken derhalve geen onderdeel uit van voorliggend bestemmingsplan.

 

In het ‘Voorbereidingsbesluit Darkstores’ is aangegeven dat er bestemmingsplanwijzigingen doorgevoerd worden om meer controle uit te voeren waar de flitsbezorgers zich dan wel kunnen vestigen. In dit voorbereidingsbesluit werd voorgesteld om een aparte beleidsnotitie op te stellen, waarna zogenaamde 'kruimelprocedures' gevolgd kunnen worden of om een afwegingskader op te nemen in een afwijkingsregeling. In het voorliggende bestemmingsplan is zo'n afwijkingsregeling opgenomen, gekoppeld aan de bestemming 'Bedrijventerrein'.

 

1.2 Ligging plangebied

Het plangebied van deze parapluherziening wordt gevormd door een groot gedeelte van het gemeentelijk grondgebied. Het gedeelte waar 'Beheersverordening Nieuwerkerk aan den IJssel', 'Beheersverordening Eendragtspolder, Oud Verlaat en Zevenhuizerplas' en 'Beheersverordening Moordrecht' gelden, maken geen deel uit van het onderhavige plangebied.

Het geldende juridisch-planologisch beleidskader wordt gevormd door vele ruimtelijke plannen, zoals bestemmingsplannen, wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen.

 

^{Plangebied, rood gearceerd (bron: Buro SRO)}

 

1.3 Geldende planologisch regimes

Deze parapluherziening is een bestemmingsplan dat als een paraplu over andere, al bestaande bestemmingsplannen (en wijzigings- en uitwerkingsplannen) van de gemeente Zuidplas heen hangt. Het regelt het aspect flitsbezorging met zogenaamde dark stores, als aanvulling en nadere nuancering van de regels voor detailhandel zoals die zijn opgenomen in de vigerende plannen. Door deze parapluherziening te laten gelden voor alle vigerende plannen, wordt voor alle plannen uitgegaan van dezelfde regeling ten aanzien van flitsbezorgdiensten en dark stores.

 

1.4 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt de achtergrond van het voorliggende parapluplan beschreven. In hoofdstuk 3 is een beschrijving van het relevante rijks-, provinciale en gemeentelijke beleid opgenomen. Hoofdstuk 4 bevat de juridische planbeschrijving, waarna in hoofdstuk 5 het parapluplan op uitvoerbaarheid wordt getoetst.

 

2 Projectbeschrijving

Flitsbezorging

Flitsbezorgdiensten met dark stores zijn een specifieke vorm van bedrijvigheid die niet gericht is op het klassieke winkelen, waarbij bezoekers ter plaatse komen om producten te vergelijken en uit te kiezen. Het gaat in het geval van flitsbezorging om een specifieke vorm waarbij zeer snel in hoofdzaak dagelijkse boodschappen worden geleverd bij klanten die digitaal hun bestemming plaatsen. In algemene zin is sprake van een toename van online bestellen en naar verwachting leidt dat ook binnen de gemeente Zuidplas tot een toename van de behoefte aan flitsbezorging.

Het concept van flitsbezorgdiensten is gebaseerd op de snelle levering van een beperkt aanbod aan met name dagelijkse boodschappen. De bestelling geschiedt online. Levering heeft plaats vanuit centraal gelegen distributiepunten (de zogenaamde 'dark stores') die over het algemeen niet toegankelijk zijn voor consumenten. Levering heeft binnen 10-20 minuten plaats, 24 uur per dag en7 dagen per week en veelal met (elektrische) fietsen en/of scooters. In sommige gevallen wordt ook een afhaalmogelijkheid geboden. Het gaat hierbij niet om bezorgdiensten van cateringbedrijven.

 

Detailhandel of bedrijf

Op basis van eerdere jurisprudentie is in het kader van het voorbereidingsbesluit geconcludeerd dat flitsbezorgsupermarkten met dark stores onder detailhandels functies vallen en daarmee binnen alle detailhandelsbestemmingen zijn toegestaan, zonder nadere planologische afweging. Recente jurisprudentie wijst evenwel uit flitsbezorgdiensten niet aan te merken zijn als detailhandel en is het daarmee ook niet mogelijk voor flitsbezorgdiensten om zich te vestigen op een locatie waarvoor een detailhandelsbestemming geldt. Zo is in de zaaknummers AMS 22/2713 en AMS 22/2847 (uitspraken Rechtbank Amsterdam resp. d.d. 23 juni 2022 en 20 juli 2022) geoordeeld dat geen sprake is van detailhandel en dat de betreffende flitsbezorgdienst daarom handelt in strijd met het bestemmingsplan. Anderzijds zijn in de begripsbepaling van detailhandel geen voorwaarden gebonden aan de wijze van bezorging, zodat regulering op dit punt gewenst is.

 

Flitsbezorgdiensten zijn wel aan te merken als bedrijvigheid. In de VNG-lijst' Bedrijven en milieuzonering' komen 'Post- en koeriersdiensten' voor (SBI-code 531, 532), waarbij deze aangemerkt worden als een categorie 2-bedrijf, met geluid als maatgevende factor. In de 'Staat van bedrijfsactiviteiten functiemenging' vormt dit een categorie C activiteit, die vanwege relatief grote verkeersaantrekkende werking op een directe ontsluiting op de hoofdinfrastructuur is aangewezen. Het is daarom mogelijk voor flitsbezorgdiensten om zich te vestigen op locatie met een bedrijfsbestemming vanaf categorie 2 of categorie C. Regulering is derhalve gewenst.

 

Ruimtelijke effecten

De recente ervaringen in steden waar deze flitsbezorgdiensten reeds gevestigd zijn leren dat het leidt tot een inbreuk op het woon-en leefklimaat: dat het gepaard kan gaan met verkeersonveilige situatie, geluidoverlast (ook in de nachtelijke uren), achteruitgang van winkelgebieden vanwege het ontbreken van een ontmoetingsfunctie en door ongewenste uitstraling  van de dark stores (geblindeerde/afgeplakte gevels).

Daarmee passen flitsbezorgdiensten ruimtelijk niet in de winkelgebieden. Immers ziet de gemeente het belang van het behouden van de aantrekkingskracht en de vitaliteit van de dorps- en winkelcentra. Om die reden heeft de gemeente op 19 april 2022 het ‘Voorbereidingsbesluit Darkstores’ genomen.

 

Ook zijn flitsbezorgdiensten niet gewenst binnen de diverse bedrijfsbestemmingen binnen de gemeente, terwijl het wel een activiteit betreft die aangemerkt kan worden als een categorie 2- of categorie C-bedrijf. Om die reden wordt met het voorliggende (paraplu-)bestemmingsplan een regulering beoogd. Er wordt hierbij in het voorliggende bestemmingsplan een afwijkingsmogelijkheid opgenomen voor gebieden met de bestemming 'Bedrijventerrein'.

 

Voor de gebieden waar beheersverordeningen van kracht zijn, wordt het aspect flitsbezorging geregeld via een partiële herziening van die beheersverordeningen, zodat dit aspect gemeentebreed gereguleerd is.

 

3 Beleidskader

  

3.1 Nationaal beleid

In dit verband wordt gewezen op de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) die op 11 september 2020 in werking is getreden. Deze visie bevat de hoofdzaken van het strategisch rijksbeleid voor de fysieke leefomgeving. Dit is een combinatie van beleid uit de bestaande beleidsdocumenten, met en zonder wettelijke grondslag, en nieuw strategisch beleid. Het voorliggende bestemmingsplan heeft geen directe raakvlakken met de NOVI.

 

Het onderhavige aspect behoort niet tot één van de projecten uit het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro), waarmee de nationale of provinciale belangen worden gewaarborgd.  Voor wat betreft de ladder voor duurzame ontwikkeling: er is in de voorliggende situatie geen sprake van een stedelijke ontwikkeling, zoals bedoeld in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).

 

Het nationale beleid vormt geen belemmering voor het onderhavige parapluplan.

3.2 Provinciaal beleid

De Omgevingsvisie van de provincie Zuid-Holland bestaat uit 4 onderdelen: ruimtelijke hoofdstructuur, ambities en sturing, omgevingskwaliteit en beleidskeuzes. Tegelijk met de Omgevingsvisie is de Omgevingsverordening Zuid-Holland in werking getreden. De Omgevingsverordening omvat, in aanvulling op de Omgevingsvisie, toetsbare criteria waaraan planvorming moet voldoen.  

De beoogde aanpassing ten aanzien van flitsbezorging en dark stores draagt bij aan de ruimtelijke kwaliteit van de leefomgeving. Hierbij is sprake van een vorm van inpassen, binnen de bestaande gebiedsidentiteit.

Voorts zijn er geen belemmeringen vanuit de Omgevingsvisie Zuid-Holland of de Omgevingsverordening Zuid-Holland.

 

3.3 Gemeentelijk beleid

In deze paragraaf wordt het relevante gemeentelijk beleidskader behandeld. Het meeste beleid, zoals de Woonvisie, Welstandsbeleid/Ruimtelijke kwaliteit, duurzaamheidbeleid, milieubeleid e.d. is niet van toepassing op het onderhavige aspect. Dit blijft om die reden verder buiten beschouwing.

3.3.1 Omgevingsvisie Zuidplas 2040

De gemeenteraad van de gemeente Zuidplas heeft op 13 juli 2021 de 'Omgevingsvisie Zuidplas 2040' vastgesteld voor een groot deel van het gemeentelijk grondgebied. In de omgevingsvisie staan de ambities voor de lange termijn, tot 2040. Met de omgevingsvisie wordt richting gegeven aan toekomstige ontwikkelingen die plaatsvinden in een veilige en gezonde fysieke leefomgeving met een goede omgevingskwaliteit voor inwoners.  

In de omgevingsvisie zijn ambities uitgesproken binnen vier thema's: Aantrekkelijk Zuidplas, Duurzaam Zuidplas, Ondernemend Zuidplas en Gezond Zuidplas. De omgevingsvisie is uitgewerkt in een visie per dorp. Hierin is aangegeven hoe een aantrekkelijk, duurzaam, ondernemend en gezond Zuidplas eruitziet per dorp.

 

In de Omgevingsvisie wordt uitgegaan van het behoud van de aantrekkingskracht van de dorps- en winkelcentra. Voorts wordt er op gewezen dat een levendige aan functies onder druk staat door ons koopgedrag, dat deels verschuift naar online-aankopen. Fysieke winkels moeten zich sterker dan voorheen profileren met persoonlijke aandacht, dienstverlening en service en met de juiste assortimentssamenstelling en uitstraling. Flitsbezorgdiensten met dark stores dragen niet bij aan de beoogde uitstraling en kan ten koste gaan van de aantrekkingskracht van de dorps- en winkelcentra. Ook draagt het niet bij aan een aantrekkelijk Zuidplas. Van  belang is immers dat transformaties plaatsvinden met behoud van dorpse kwaliteiten en daarvan zal in het geval van flitsbezorgdiensten met dark stores geen sprake zijn, gelet op de negatieve effecten ten aanzien van de verkeersveiligheid, sociale interactie en ruimtelijke uitstraling.

 

Gelet op het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de beoogde regulering van flitsbezorgdiensten in lijn is met de ambities van de Omgevingsvisie Zuidplas 2040.

 

3.3.2 Structuurvisie Zuidplas 2030

Voor een deel van het gemeentelijke grondgebied geldt nog de 'Structuurvisie Zuidplas 2030 ‘Ruimte voor dorps wonen in de Randstad’ (vastgesteld 27 november 2012). Hierin staat de dorpse identiteit voorop. Per thema, zoals 'Wonen en Voorzieningen', een koers tot 2030 omschreven die verder is uitgewerkt in 33 ruimtelijke opgaven die invulling geven aan het toekomstbeeld voor de gemeente Zuidplas. Het doel is om een aantrekkelijk aanbod van voorzieningen te creëren, met oog voor een sterke sociale cohesie.

 

De nu voorgestelde regulering van flitsbezorging past binnen de ambities van de Structuurvisie Zuidplas 2030.

  

3.3.3 Detailhandelsbeleid

De 'Detailhandelsnota Gemeente Zuidplas 2020 - 2025' (d.d. 19 mei 2021) heeft als doel om een vitale winkelstructuur in Zuidplas te behouden. Deze moet aantrekkelijk zijn voor bewoners en bezoekers, en ondernemers moeten er een goede boterham kunnen verdienen. De nota heeft een reikwijdte tot 2025, met een doorkijk richting 2030.    

Ervaringen van elders leren dat flitsbezorging gepaard kan gaan met verkeersonveilige situatie, geluidoverlast (ook in de nachtelijke uren), achteruitgang van winkelgebieden vanwege het ontbreken van een ontmoetingsfunctie en door ongewenste uitstraling van de dark stores (geblindeerde/afgeplakte gevels). Daarmee is flitsbezorging in strijd met het beleid uit de 'Detailhandelsnota Gemeente Zuidplas 2020 - 2025' en past de nu voorgestelde regulering binnen de doelstelling van die nota.

 

4 Juridische planbeschrijving

4.1 Algemeen

Voor het bestemmingsplan is gebruik gemaakt van de in de Wet ruimtelijke ordening opgenomen standaardvorm van de Standaard Vergelijkbare Bestemmingplannen 2012 (SVBP 2012).

 

Dit bestemmingsplan bestaat uit een verbeelding, planregels en een toelichting. De verbeelding en de planregels vormen samen het juridisch bindende gedeelte van het bestemmingsplan. Beide planonderdelen dienen in onderlinge samenhang te worden bezien en toegepast. Op de verbeelding zijn de bestemmingen aangewezen. Aan deze bestemmingen zijn bouwregels en regels betreffende het gebruik gekoppeld.

 

De planregels van het bestemmingsplan bestaan uit vier hoofdstukken, waarin achtereenvolgens de inleidende regels, de bestemmingsregels, de algemene regels en de overgangs- en slotregels aan de orde komen. Voor de systematiek is aangesloten op de Standaard Vergelijkbare BestemmingsPlannen 2012, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de geldende bestemmingsplannen. In onderstaande paragrafen zullen de regels nader worden uiteengezet.

 

De toelichting heeft geen rechtskracht, maar vormt niettemin een belangrijk onderdeel van het plan. De toelichting van dit bestemmingsplan geeft een weergave van de beweegredenen, de onderzoeksresultaten en de beleidsuitgangspunten die aan het bestemmingsplan ten grondslag liggen. Ook is de toelichting van wezenlijk belang voor een juiste interpretatie en toepassing van het bestemmingsplan.

 

Tot slot maakt een eventuele bijlage onlosmakelijk onderdeel uit van het bestemmingsplan.

 

4.2 Bestemmingsregeling

Dit bestemmingsplan voorziet in een generiek verbod op het gebruik van gronden ten behoeve van flitsbezorging en/of het gebruik van panden als zogenaamde 'darkstores'. Voor het gehele plangebied is hiervoor een 'overige zone - flitsbezorging' opgenomen. Voor deze overige zone is in de planregels vervolgens een specifiek gebruiksverbod opgenomen. In dit gebruiksverbod is bepaald dat het gebruik van gronden waar detailhandel of opslag/distributie is toegestaan, het gebruik voor flitsbezorging en darkstores aangemerkt wordt als gebruik strijdig. De achtergrond van dit verbod is erin gelegen dat de ruimtelijke uitstraling van een dark store en de overlast van het bezorgen en/of afhalen ruimtelijk ongewenst is en daardoor het woon- en leefklimaat onder druk komen te staan.

 

In het ‘Voorbereidingsbesluit Darkstores’ is aangegeven dat er in de gemeente Zuidplas wel ruimte geboden kan worden aan flitsbezorging. Het voorliggende bestemmingsplan voorziet in een afwijkingsregeling. Deze regeling is gekoppeld aan de bestemming 'Bedrijventerrein'. Deze regeling heeft daardoor betrekking op bedrijventerrein 'Kleine Vink' en terreinen aan de 's-Gravenweg en aan de Verbindingsweg in Nieuwerkerk aan den IJssel, bedrijventerrein 'Nijverheidscentrum' in Zevenhuizen en Gouwe Park. Onder voorwaarden ten aanzien van o.a. ontsluiting, ligging, inrichting, het gebouw en het gebruik van de locatie, wordt ruimte geboden aan flitsbezorgdiensten op deze bedrijventerreinen.

 

5 Uitvoerbaarheid

De uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan moet aangetoond worden. Daaronder valt zowel de onderzoeksverplichting naar verschillende ruimtelijk relevante milieuhygiënische aspecten (geluid, bodem, ect.) als ook de economische en maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan.

5.1 Milieuhygiënische uitvoerbaarheid

De milieuhygiënische uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan moet ingevolge de Wet ruimtelijke ordening (Wro) aangetoond worden (artikel 3.1.6 lid 1 van het Bro). Het voorliggende paraplubestemmingsplan grijpt niet in op ruimtelijke ordening zoals die doorgaans in bestemmingsplannen zijn opgenomen waarbij een nieuw project wordt mogelijk gemaakt en/of een beheerregeling voor bestaand gebruik met bijhorende bouw- en aanlegregels wordt neergelegd. De uitvoerbaarheidstoets is met betrekking tot dit bestemmingsplan dan ook wat eenvoudiger en richt zich op het detailhandelsbeleid en de economische uitvoerbaarheid.

 

Met voorliggend plan wordt de regeling met betrekking tot flitsbezorging met dark stores in bestemmingsplannen e.d. geactualiseerd. Dat heeft geen raakvlakken met de milieuhygiënische aspecten, zoals archeologie, geluid, bodem, externe veiligheid, luchtkwaliteit, ecologie, water e.d.

 

5.2 Economische uitvoerbaarheid

Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan dient, op grond van artikel 3.1.6 lid 1, sub f van het Bro, onderzoek plaats te vinden naar de (economische) uitvoerbaarheid van het plan. In principe dient bij vaststelling van een ruimtelijk besluit tevens een exploitatieplan vastgesteld te worden om verhaal van plankosten zeker te stellen. Op basis van ‘afdeling 6.4 grondexploitatie', artikel 6.12, lid 2 van de Wro kan de gemeenteraad bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan echter besluiten geen exploitatieplan vast te stellen indien:

• het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan of besluit begrepen gronden anderszins verzekerd is;
• het bepalen van een tijdvak of fasering als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, 4°, onderscheidenlijk 5°, niet noodzakelijk is;
• het stellen van eisen, regels, of een uitwerking van regels als bedoeld in artikel 6.13, tweede lid, onderscheidenlijk b, c of d, niet noodzakelijk is.   

 

Planspecifiek

Aan de reparatie van geldende bestemmingsplannen zijn geen financiële gevolgen voor de gemeente verbonden.

 

5.3 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Procedure

Een ontwerpbestemmingsplan dient conform afdeling 3.4 Awb gedurende 6 weken ter inzage gelegd worden. Hierbij is er de mogelijkheid voor een ieder om zienswijzen in te dienen op het plan. Na vaststelling door de Raad wordt het vaststellingsbesluit bekend gemaakt. Het bestemmingsplan ligt na bekendmaking 6 weken ter inzage. Gedurende deze termijn is er de mogelijkheid beroep in te dienen bij de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State. Het bestemmingsplan treedt vervolgens daags na afloop van de tervisielegging in werking als er geen beroep is ingesteld. Is er wel beroep ingesteld dan treedt het bestemmingsplan ook in werking, tenzij naast het indienen van een beroepschrift ook om een voorlopige voorziening is gevraagd. De schorsing van de inwerkingtreding eindigt indien de voorlopige voorziening wordt afgewezen. De procedure eindigt met het besluit van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

 

Vooroverleg

In het kader van het vooroverleg ex artikel 3.1.1 Besluit ruimtelijke ordening is het ontwerpbestemmingsplan digitaal aan de wettelijke overlegpartners ter kennis gesteld met het verzoek om op de inhoud van het ontwerpbestemmingsplan te reageren. Er zijn geen overlegreacties binnengekomen.

 

Zienswijzen

Het ontwerpbestemmingsplan heeft met ingang van donderdag 2 maart 2023 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Gedurende deze inzageperiode is 1 zienswijze ingediend.

In de als bijlagen bij toelichting, bijlage 1 bijgevoegde 'Nota van Beantwoording (en Wijziging) Bestemmingsplan Parapluherziening flitsbezorging' is de ingediende zienswijze samengevat. Tevens is de reactie van gemeentewege hierop opgenomen, alsmede of het leidt tot een aanpassing van het bestemmingsplan.

Ook is in de betreffende nota een overzicht van ambtshalve wijzigingen opgenomen. De ambtshalve wijziging betreft het toevoegen van een afwijkingsbevoegdheid waarmee, onder een ruime set voorwaarden, ruimte wordt geboden aan flitsbezorgdiensten op percelen met de bestemming 'Bedrijventerrein'.

Tevens vindt een aantal ambtshalve, technische correcties plaats, waarbij het plangebied van het bestemmingsplan Parapluherziening Flitsbezorging wordt uitgebreid met een aantal locaties.