Harmonisatie begrippen wonen, c.s. Sint-Oedenrode 1

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

Een deel van de werkgelegenheid in de gemeente Sint-Oedenrode wordt verricht door buitenlandse werknemers. Ook de komende jaren blijft er behoefte bestaan aan deze arbeidsmigranten in de agrarische, bouw- en logistieke sector.

De gemeente Sint-Oedenrode wil de mogelijkheden voor het wonen binnen de daarvoor geldende bestemmingen reguleren, zodat overbewoning (bijvoorbeeld bij arbeidsmigranten en bij bedrijfsmatige kamerverhuur) en daaruit voortvloeiende overlast wordt tegengegaan. Door middel van regulering wordt duidelijk welke situaties zijn toegestaan en welke situaties onwenselijk zijn. Tegen onwenselijke situaties kan vervolgens door de gemeente worden opgetreden.

Mogelijkheden voor regulering kunnen worden gevonden in de Huisvestingswet en de daarop gebaseerde Huisvestingsverordening. Daarnaast is het noodzakelijk dat een regeling is opgenomen in de bestemmingsplannen, waaraan getoetst kan worden. In dit paraplubestemmingsplan is een dergelijke regeling opgenomen.

In het onderstaande wordt nader ingegaan op het bestaande beleid van de gemeente, de juridische planopzet en de maatschappelijke en economische verantwoording.

Hoofdstuk 2 Beleid

Huisvestingsverordening
In 2011 heeft de gemeente Sint-Oedenrode beleidsuitgangspunten vastgesteld voor tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten in burgerwoningen en gebouwen in Sint-Oedenrode.

Om het beleid juridisch af te kunnen dwingen heeft de gemeenteraad op 19 december 2013 een Huisvestingsverordening vastgesteld. Deze verordening heeft niet alleen betrekking op de huisvesting van arbeidsmigranten, maar ook op andere personen die in onzelfstandige woonruimten en kamerverhuurpanden in Sint-Oedenrode zijn of worden gehuisvest. Het beleid huisvesting arbeidsmigranten in burgerwoningen en gebouwen geldt dan ook voor kamerverhuurexploitatie.

Op grond van de Huisvestingsverordening is een vergunning nodig voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, voor het exploiteren van zelfstandige woonruimte als kamerverhuurpand en voor bewoning van zelfstandige woonruimte door niet-huishoudens.

De Huisvestingsverordening is een belangrijk sturingsmiddel om regie te kunnen voeren op de huisvestingsproblematiek, maar evaluatie hiervan laat zien dat op onderdelen aanscherping, verduidelijking en objectivering van bepaalde begrippen gewenst is (zie verder paragraaf 3.2).

Vigerende bestemmingsplannen
In een groot gedeelte van de bestemmingsplannen van Sint-Oedenrode is het begrip “woning” vaak gedefinieerd als “een (gedeelte van een) gebouw geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden”.

Het begrip “huishouden” is in de meeste bestemmingsplannen niet gedefinieerd of gedefinieerd als “persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen”.
Er is met andere woorden nog geen eenduidige en duidelijke regeling opgenomen, waarmee kan worden gestuurd en gehandhaafd indien noodzakelijk. Dit bestemmingsplan voorziet in een regeling. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de inhoud van deze regeling.

Hoofdstuk 3 Juridische planopzet

3.1 Parapluplan

Dit bestemmingsplan is een paraplubestemmingsplan. Dat houdt in dat in de daarvoor in aanmerking komende bestemmingsplannen de begrippen "bijzondere woonvormen", “wonen”, “woning” en “huishouden” worden herzien of toegevoegd.

Daarnaast wordt aan de vigerende bestemmingsplannen een afwijkingsregeling toegevoegd om binnen de bestemmingen Centrum - 1, Centrum - 2, Centrum - 3, Gemengd - 1, Gemengd - 2 (alleen daar waar wonen is toegestaan) en Wonen via een omgevingsvergunning een bijzondere woonvorm (bijvoorbeeld een groep arbeidsmigranten vanaf 3 personen of een woongroep) toe te staan.

Om een bijzondere woonvorm toe te staan, dient aan een aantal voorwaarden voldaan te zijn. De toets aan deze voorwaarden wordt in een rapportage opgenomen, waarin gemotiveerd wordt dat aan alle voorwaarden voor afwijking wordt voldaan (o.a. verkeer, parkeren, woon- en leefklimaat). Het rapport dient bij de aanvraag omgevingsvergunning ingediend te worden.

Bovengenoemde afwijkingsregeling is ook van toepassing op het buitengebied. In het bestemmingsplan Buitengebied is reeds een regeling opgenomen en deze blijft ongewijzigd. Binnen de agrarische bestemmingen (“Agrarisch”, “Agrarisch met waarden - landschapswaarden” en “Agrarisch met waarden - natuur & landschap”) zijn mogelijkheden voor huisvesting van seizoenarbeiders opgenomen. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd om onder bepaalde voorwaarden een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van bedrijfsgebouwen ten behoeve van de huisvesting van seizoenarbeiders of ten behoeve van de huisvesting van seizoenarbeiders in woonunits.

Ook in het buitengebied worden regelmatig arbeidsmigranten gehuisvest in reguliere woningen op woonbestemmingen. Daarom is onderhavig paraplubestemmingsplan en de daarin opgenomen afwijkingsregeling ook op die gevallen van toepassing.

In de bijlage van de regels van dit bestemmingsplan zijn de in aanmerking komende bestemmingsplannen genoemd en voorzien van hun vaststellingsdatum.

3.2 Aanscherping ten opzichte van Huisvestingsverordening

Het doel van onderhavig bestemmingsplan is om grip te houden op de huisvestingsproblematiek. Vanwege voortschrijdende inzichten, recente jurisprudentie en ervaringen met het handhaven van de regels van het beleid, wordt middels dit bestemmingsplan het huidige beleid van de gemeente aangescherpt. Deze aanscherping ziet met name toe op de begrippen voor 'woning' en 'huishouden'.

Begrip Woning
In de Huisvestingsverordening is de volgende omschrijving van het begrip 'woning' opgenomen: "Een woning met een netto inhoud van de hoofdmassa/verblijfsruimten kleiner dan 500 m3. Een reguliere woning dient voor de huisvesting van:

• één afzonderlijk huishouden OF
• één huishouden + maximaal 3 arbeidsmigranten OF
• maximaal 4 arbeidsmigranten die géén huishouden vormen."

In dit bestemmingsplan is de volgende omschrijving opgenomen van het begrip 'woning': "een (gedeelte van) een gebouw dat dient voor de huisvesting van:

• a. één afzonderlijk huishouden, of
• b. één huishouden èn maximaal 2 personen niet zijnde een huishouden, of
• c. maximaal 0 personen niet zijnde een huishouden

Het aantal personen, niet zijnde een huishouden, dat is toegestaan naast een huishouden is teruggebracht naar 2 personen. Indien er sprake is van een situatie van meer dan 2 personen in combinatie met een huishouden, of er is sprake van huisvesting van personen, niet zijnde een huishouden, dient een omgevingsvergunning aangevraagd te worden voor een bijzondere woonvorm. Afhankelijk van de vraag of voldaan kan worden aan de voorwaarden zoals die zijn opgenomen in artikel 2.1 van onderhavig bestemmingsplan, kan in afwijking van de gebruiksregels een omgevingsvergunning verleend worden voor bijzondere woonvormen (voor meer personen). Deze aanpassing maakt toezicht en handhaving gemakkelijker en zorgt voor sturing op onder andere kamerverhuur.

Begrip 'huishouden'
Het begrip huishouden wordt in de jurisprudentie als volgt gedefinieerd: “één, of meerdere personen, die gemeenschappelijk samenleven in een onderlinge persoonlijke verbondenheid gericht op een duurzaam samenzijn.” Zie bijvoorbeeld de volgende uitspraken:

• De kamerbewoning, als hier aan de orde, kan niet worden beschouwd als één afzonderlijke huishouding nu voor kamers afzonderlijk huur betaald en elke kamer zelfstandig wordt bewoond. Dat er sprake is van enkele gemeenschappelijke voorzieningen maakt dit niet anders. (LJN AQ5758, Raad van State, 200400021/1)
• De bewoning door seizoenarbeiders van één pand betreft niet de huisvesting van een huishouden in de gewone zin van dat woord en is daarmee ook niet op één lijn te stellen. Hierbij is immers geen sprake van continuïteit in de samenstelling ervan, nu de seizoensarbeiders slechts ongeveer drie maanden in de panden zijn gehuisvest, en is evenmin sprake van onderlinge verbondenheid. Hierbij zijn de omstandigheden dat seizoensarbeiders hetzelfde werk verrichten, dezelfde nationaliteit delen en gezamenlijk een huishouden voeren hiervoor onvoldoende. (LJN BA4193, Raad van State, 200603867/1).

Wanneer is er sprake van een onderlinge persoonlijke verbondenheid gericht op duurzaam samenzijn? Jurisprudentie van de Raad van State geeft de volgende kenmerken:

• ABRvS 28 juni 2006, 200508258/1: naast zelfstandige bewoning door één gezin, verdragen ook minder traditionele woonvormen zich met de bestemming Wonen indien sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning met een zekere mate van verbondenheid tussen de bewoners.
• Familie richt een woongroep op, bedoeld voor het voor onbepaalde tijd opnemen van personen met sociaal isolement om te voorzien in een vaste woon- en verblijfplaats. Het ging hierbij om 2 volwassen en 4 kinderen. Kenmerken hiervan zijn deelname aan het gezinsleven (gezamenlijk gebruik maaltijden en verdeling huishoudelijke taken), een eigen kamer, gemeenschappelijk sanitair, keuken en woonkamer. Personen worden niet 'geplaatst' door een instelling of instantie; zij kiezen deze woonvorm zelf. Er is sprake van een woonvorm waarin een met een gezinsverband vergelijkbaar huishouden wordt gevoerd met een duurzaam en bestendig karakter en waarbij ook een zekere mate van verbondenheid aanwezig is (ABRS 6 februari 2008, 200703840/1, Ermelo).

Het begrip huishouden bevat een definitie-onderdeel waarin is opgenomen dat er niet alleen sprake moet zijn van het voeren van een (duurzame) gemeenschappelijke huishouding, maar - indien het huishouden uit twee of meer personen bestaat - er tevens sprake moet zijn van een leefvorm of samenlevingsvorm met een continuïteit in de samenstelling en een onderlinge verbondenheid. In de regels is vervolgens vastgelegd aan welke kenmerken 'continuïteit in de samenstelling en een onderlinge verbondenheid' moeten voldoen. Dit om de handhaving en vergunningverlening te vergemakkelijken en op basis van geobjectiveerde criteria te toetsen of een bepaalde samenlevingsvorm in ruimtelijke zin een 'huishouden' is. Het gaat hierbij om de volgende kenmerken:

• voor onbepaalde tijd samenleven;

• een ieder neemt deel aan het gezinsleven, bijvoorbeeld samen eten en verdeling huishoudelijke taken;

• eigen kamer, maar gemeenschappelijk sanitair, keuken en woonkamer;
• personen worden niet door instelling geplaatst, er vindt geen behandelingstraject plaats.

Bedrijfsmatige kamerverhuur en bijzondere woonvormen vallen niet onder het begrip 'huishouden'.

3.3 Analoog en digitaal

Het maken van een paraplubestemmingsplan is op basis van de RO-Standaarden 2012 mogelijk, er zijn echter randvoorwaarden. Voor het opstellen van een gedeeltelijke herziening gelden de volgende regels:

• Is het (moeder)plan in ontwerp ter inzage gegaan voor 1 januari 2010, en verandert er geen bestemming, dan is artikel 8.1.2 Bro (overgangsbepaling) van toepassing en zijn de digitaliseringsverplichtingen niet van toepassing. De herziening mag dan analoog conform het moederplan worden opgezet.
• Is het (moeder)plan in ontwerp ter inzage gegaan na 1 januari 2010 of verandert er een bestemming, dan zijn de digitaliseringsverplichtingen van toepassing en zal de herziening dan ook conform de RO Standaarden 2012 moeten worden opgezet. De herziening is dan een digitaal bestemmingsplan.

Om een digitale (gedeeltelijke) herziening te maken, moet er een verwijzing mogelijk zijn naar het identificatienummer van het vigerende moederplan. Wanneer dit plan niet digitaal beschikbaar is omdat het nog een analoog vigerend plan betreft, is het in principe niet mogelijk om dit plan digitaal gedeeltelijk te herzien. In dat geval kan dit leiden tot het opstellen van twee plannen: een analoge gedeeltelijke herziening voor de “oude” WRO plannen en een digitale voor de “nieuwe” Wro plannen.

Uitsluitend het bestemmingsplan Sint-Oedenrode Zuid is niet digitaal beschikbaar. Om het parapluplan toch gemeentedekkend te laten zijn, stelt de gemeente 2 paraplubestemmingsplannen vast. Eén ter aanvulling op het analoge bestemmingsplan en één ter aanvulling op de digitale plannen. Deze plannen zijn inhoudelijk aan elkaar gelijk, maar verschillen in de wijze waarop zij digitaal zijn ingericht.

Hoofdstuk 4 Omgevingsaspecten

Doordat deze herziening uitsluitend een bestemmingsplantechnische aanpassing betreft, is de toetsing van de gebruikelijke aspecten zoals archeologie, flora en fauna, water, geluidhinder, bodemkwaliteit, luchtkwaliteit etc. niet noodzakelijk. Deze herziening ziet toe op de aanpassing, toevoeging of aanscherping van de begrippen 'bijzondere woonvormen', 'wonen', 'woning' en 'huishouden' om een uniforme regeling ten aanzien van huisvesting van huishoudens en niet-huishoudens in de gehele gemeente Sint-Oedenrode te krijgen. Deze bijstelling heeft in ruimtelijk-functionele zin een dusdanig beperkte impact dat nadere onderzoeken op het gebied van waarden en milieuhygiëne niet noodzakelijk worden geacht. Er vindt in feitelijk opzicht geen toename van aantal woningen plaats en de bebouwingscontouren en -mogelijkheden worden niet verruimd. De toegelaten samenstelling van huishoudens en niet-huishoudens binnen een woning is weliswaar gereguleerd, maar zal ten opzichte van de huidige mogelijkheden in de meeste gevallen beperkt worden dan wel niet dusdanig worden verruimd dat onevenredige ruimtelijke effecten optreden waardoor belangen van derden worden aangetast.

Een toets aan de verkeers- en milieu-aspecten voor het toestaan van een bijzondere woonvorm vindt plaats bij de (binnenplanse) afwijkingsprocedure voor het verlenen van een omgevingsvergunning en de impact hiervan hangt in sterke mate af van het omgevingstype waarvoor het verzoek wordt gedaan. Bij de vergunningsaanvraag wordt een rapport gevraagd waarin de aanvrager moet aantonen dat:

• de gebruikswijziging betrekking heeft op een bruto-vloeroppervlakte van maximaal 1.500 m2. Dit kan door de ruimten die voor huisvesting worden aangewend aan te geven op een tekening.
• Huisvesting van de bijzondere woonvorm plaatsvindt in een bestaand gebouw, dat reeds aanwezig is ten tijde van terinzagelegging van dit ontwerp-bestemmingsplan. Dit ter voorkoming van het aanvragen van een omgevingsvergunning voor bouwen voor een gebouw dat specfiek wordt ingericht voor de huisvesting van bijzondere woongroepen waardoor het karakter van het gebouw wijzigt. Uitzondering op deze bepaling wordt gemaakt voor woonvormen waar bewoners nagenoeg zelfstandig wonen met (voorzieningen voor) verzorging en begeleiding (ook 24-uurs begeleiding).
• Er geen zodanige verkeersaantrekkende werking mag optreden dat deze leidt of kan leiden tot een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer dan wel tot een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte. Indien de verwachte parkeerdruk niet op eigen terrein kan worden afgewikkeld, kan deze in het openbare gebied worden opgevangen mits middels een parkeerdrukmeting wordt aangetoond dat hier ruimte voor is binnen een redelijke (doorgaans 100 meter) straal vanaf de locatie.
• Er geen onevenredige aantasting ontstaat van in het geding zijnde belangen waaronder die van omwonenden en nabijgelegen bedrijven. Dit kan spelen indien de huisvesting voor bijzondere doelgroepen nabij bepaalde zwaardere bedrijvigheid plaatsvindt en deze daardoor in de bedrijfsvoering kan belemmeren.
• Er sprake is van een verantwoord woon- en leefmilieu/klimaat. Te denken valt met name aan geur, geluid en externe veiligheid.
• In een straat slechts aan één kant tussen twee zijstraten èn binnen een straal van 100 meter voor niet meer dan één perceel/gebouw een omgevingsvergunning verleend is voor bijzondere woonvormen. Deze toets vindt plaats vanwege ruimtelijke aspecten, met name het parkeren. Uitzondering op deze bepaling wordt gemaakt voor woonvormen waar bewoners nagenoeg zelfstandig wonen met (voorzieningen voor) verzorging en begeleiding (ook 24-uurs begeleiding).

Hoofdstuk 5 Uitvoerbaarheid

5.1 Kostenverhaal

Op grond van artikel 6.12 lid 1 Wet ruimtelijke ordening (Wro) is de gemeenteraad van Sint-Oedenrode verplicht om, indien er sprake is van een bouwplan, de gemeentelijke kosten te verhalen. Met onderhavig bestemmingsplan worden geen bouwplannen in de zin van artikel 6.2.1 Bro mogelijk gemaakt, zodat de verplichting tot het vaststellen van een exploitatieplan niet geldt en kostenverhaal niet aan de orde is.

5.2 Maatschappelijk

5.2.1 Algemeen

De procedures voor vaststelling van een bestemmingsplan zijn door de wetgever geregeld. Aangegeven is dat tussen gemeente en verschillende instanties waar nodig overleg over het plan moet worden gevoerd alvorens een ontwerpplan ter visie gelegd kan worden. Daarnaast is er de gelegenheid om in het voortraject belanghebbenden te laten inspreken conform de gemeentelijke verordening. Pas daarna wordt de wettelijke procedure met betrekking tot vaststelling van het bestemmingsplan opgestart (artikel 3.8 Wro).

5.2.2 Vooroverleg

Artikel 3.1.1 Bro geeft aan dat burgemeester en wethouders bij voorbereiding van een bestemmingsplan overleg dienen te plegen met het waterschap en waar nodig met besturen van andere gemeenten, met de provinciale commissie gemeentelijke plannen, de inspecteur voor de ruimtelijke ordening en met eventuele andere diensten van Rijk en provincie die belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn. De gemeente heeft ervoor gekozen om de fase van vooroverleg over te slaan, gezien de geringe impact (met name aanpassen van begrippen) van onderhavig bestemmingsplan.

5.2.3 Inspraak

De Wro bevat geen procedureregels met betrekking tot de inspraak, en is in Wro zelf niet verplicht gesteld. Dat neemt niet weg dat het de gemeente vrij staat toch inspraak te verlenen bijvoorbeeld op grond van de gemeentelijke inspraakverordening. In relatie daarmee bepaalt artikel 150 van de Gemeentewet onder meer dat in een gemeentelijke inspraakverordening moet worden geregeld op welke wijze bovenbedoelde personen en rechtspersonen hun mening kenbaar kunnen maken. De gemeente heeft ervoor gekozen om de fase van inspraak over te slaan, gezien de geringe impact (met name aanpassen van begrippen) van onderhavig bestemmingsplan.