Parapluherziening kelders

TOELICHTING

behorende bij het bestemmingsplan Parapluherziening kelders

1 INLEIDING

1.1 Aanleiding

Dit paraplubestemmingsplan heeft als doel een eenduidige regeling te formuleren voor het bouwen van kelders onder woningen in het buitengebied van gemeente Apeldoorn. In de bestemmingsplannen zijn geen expliciete regels opgenomen voor het bouwen van kelders onder woningen.

Daarnaast is onduidelijkheid ontstaan of de inhoud van een kelder meegeteld moet worden bij de toegestane inhoud van de woning.

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in de uitspraak 200708076/1 aangegeven dat voor de beantwoording van de vraag of de ondergrondse bebouwing (kelder) dient te worden meegerekend bij de toetsing van het bouwplan, bepalend is of de planwetgever in het bestemmingsplan heeft beoogd onderscheid te maken tussen ondergrondse en bovengrondse bouw.

In de uitspraak 200706138/1 geeft de Afdeling aan dat als dit onderscheid niet is gemaakt, de planregels inzake onder meer de toelaatbaarheid van gebouwen en de aard, de situering en de omvang van toegelaten gebouwen op overeenkomstige wijze moeten worden toegepast bij ondergrondse bouw.

Een regeling voor de wijze van meten doet daar niets aan af. Als de inhoud gemeten moet worden boven peil, sluit dat ondergronds bouwen niet uit.

Dat de bouwregels voor bovengrondse gebouwen ook van toepassing zijn op het bouwen van kelders, is om verschillende redenen niet wenselijk; bijvoorbeeld vanuit stedenbouwkundig oogpunt. Gemeente Apeldoorn vindt het echter ook niet wenselijk dat de kelders bij de gegeven inhoudsmaten (m3) worden meegeteld. Immers, wanneer geen expliciete regels voor kelders worden gegeven, moet de kelderinhoud worden meegeteld bij de inhoudsmaat voor het hoofdgebouw.

Om onduidelijkheid te voorkomen over de bouwregels voor kelders, worden deze in voorliggend parapluplan geregeld voor alle woningen in het buitengebied.

1.2 Ligging en begrenzing

Dit bestemmingsplan behelst een zogenoemde parapluherziening. Door middel van dit plan wordt het merendeel van de Apeldoornse bestemmingsplannen in het buitengebied op één onderdeel herzien. Dit onderdeel betreft een algemene regeling voor het bouwen van kelders bij woningen. Het totale plangebied is in onderstaande figuur weergegeven.

Figuur 1.1: Weergave plangebied

1.3 Geldend bestemmingsplan

De Parapluherziening kelders heeft betrekking op alle bestemmingsplannen, die gelden voor het buitengebied. In artikel 2.1 van de planregels is daarvoor een overzicht opgenomen.

1.4 Werkwijze en opzet van de toelichting

De toelichting kan beknopt worden gehouden vanwege de aard van de herziening. In hoofdstuk 2 wordt stilgestaan bij de omgevingsaspecten. In hoofdstuk 3 komen zowel de inhoudelijke overwegingen aan de orde als de juridische planopzet van de regels. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan. De overige uitvoerbaarheidsoverwegingen, zoals die aan reguliere bestemmingsplannen ten grondslag liggen (zoals ten aanzien van milieu, bijzondere waarden of financieel) zijn in dit plan niet aan de orde. Dit plan is dermate administratief-juridisch van aard, dat dergelijke belangen niet in het geding zijn.

2 PLANOLOGISCHE ASPECTEN

Gezien de aard van deze parapluherziening is de toetsing van de omgevingsaspecten zoals geluidhinder, luchtkwaliteit, bodem, milieuzonering, externe veiligheid, archeologie en cultuurhistorie, ecologie, m.e.r. en water etc. niet noodzakelijk. Het bouwen van kelders was al mogelijk onder de vigerende bestemmingsplannen, maar de bouwregels worden in dit bestemmingsplan gespecificeerd.

Het bestemmingsplan vormt in ruimtelijk-functionele zin aldus een dusdanig beperkte wijziging dat nadere onderzoeken of motivering niet nodig zijn. Er zullen geen onevenredige ruimtelijke effecten optreden waardoor belangen van derden worden aangetast. Alle in paragraaf 1.3 en artikel 2.1 genoemde geldende bestemmingsplannen blijven onverminderd van toepassing, voor zover deze niet door dit plan worden herzien. De plannen worden met voorliggend parapluplan slechts herzien wat betreft het bouwen van kelders. Omdat alle huidige bestemmingsplannen voor het overige van toepassing blijven, houdt dit in dat bijvoorbeeld de regels gesteld voor milieuzones als grondwaterbeschermingsgebied en waarden als archeologie nog steeds in acht moeten worden genomen bij het bouwen van een kelder. Voor specifiek het bouwen van een niet-functioneel ondergeschikte kelder is een grondwateronderzoek noodzakelijk om aan te kunnen tonen dat het ondergronds bouwen geen ongewenste invloed heeft op de grondwaterhuishouding. Deze regel geldt ongeacht de vigerende milieuzone.

3 JURIDISCHE PLANOPZET

3.1 Inleiding

Deze herziening is een bestemmingplan dat één onderdeel wil regelen in meerdere plannen. Het parapluplan formuleert algemene bouwregels voor kelders onder woningen ten behoeve van de bestemmingsplannen zoals genoemd in paragraaf 1.3 van de toelichting en in artikel 2.1 van de planregels. Het bestemmingsplan is opgesteld conform de normen die zijn opgenomen in de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012. Daarnaast zijn de verplichte bepalingen uit het Besluit ruimtelijke ordening, te weten de anti-dubbeltelregel en het overgangsrecht, opgenomen.

Dit plan kent geen bestemmingen, omdat aan de betreffende plannen slechts een algemeen artikel wordt toegevoegd aan de regels. Dat betekent dat de geldende bestemmingen niet integraal hoeven te worden (her-)overwogen, maar van kracht blijven. Op de plankaart zijn dan ook geen bestemmingen aangeduid.

Alle in paragraaf 1.3 en in artikel 2.1 genoemde geldende bestemmingsplannen blijven onverminderd van toepassing, voor zover deze niet door dit plan worden herzien. De plannen worden met voorliggend parapluplan slechts herzien wat betreft het bouwen van kelders onder woningen.

3.2 Opzet

In artikel 1 zijn enkele algemene begrippen opgenomen ter bevordering van een eenduidige interpretatie van het plan.

In artikel 2 is een tabel opgenomen waarin de bestemmingsplannen worden genoemd waar de algemene bouwregels voor kelders onder woningen uit artikel 4 aan de regels van die plannen wordt toegevoegd.

Artikel 3 bevat de anti-dubbeltelregel. Met dit artikel wordt voorkomen dat meer wordt gebouwd dan het bestemmingsplan beoogt. Dit is bijvoorbeeld mogelijk als (onderdelen van) bouwpercelen van eigenaren in maatvoering verschillen en wisselen. Door verwerving van een extra (bouw)perceel of een gedeelte daarvan, kunnen de gronden niet meegenomen worden met de berekening van de bouwmogelijkheden van het nieuwe perceel als de nieuw verworven gronden reeds meegenomen zijn bij de berekening van een eerdere bouwplannen. Het is dus niet toegestaan gronden twee keer in te zetten om een omgevingsvergunning te verkrijgen.

Artikelen 5 en 6 bevatten het overgangsrecht, zoals beschreven in het Besluit Ruimtelijke Ordening. Het laatste artikel 7 betreft de slotregel. In dit artikel wordt aangegeven op welke wijze de regels van het bestemmingsplan kunnen worden aangehaald.

Artikel 4 bevat de algemene bouwregels voor het bouwen van kelders. In de huidige bestemmingsplannen is nu in de algemene bouwregels opgenomen: "Daar waar volgens deze regels gebouwen zijn toegestaan, mag tevens ondergronds worden gebouwd, met dien verstande dat uitsluitend zijn toegestaan ruimten die een functionele eenheid vormen met de ter plaatse toegestane functies, zoals (huishoudelijke) bergruimten, parkeerruimten en fietsenstallingen, alsmede fiets- en voetgangerstunnels. Ondergronds bouwen onder recreatieverblijven, recreatiewoningen en (sta)caravans is niet toegestaan."

Wat onder functionele eenheid wordt verstaan, is onduidelijk. Er zijn geen nadere bouwregels geformuleerd voor het bouwen van kelders onder woningen. Voorliggend parapluplan voorziet hierin en werkt aanvullend op de genoemde algemene bouwregel voor wat betreft het bouwen van kelders onder woningen. Zoals in de inleiding is aangegeven, volgt namelijk uit jurisprudentie dat wanneer geen onderscheid is gemaakt tussen ondergronds en bovengronds bouwen, de planregels voor het bovengronds bouwen op overeenkomstige wijze van toepassing zijn op ondergronds bouwen. Dit is voor het bouwen van kelders om verschillende redenen niet wenselijk, bijvoorbeeld vanuit stedenbouwkundig oogpunt. Gemeente Apeldoorn vindt het ook niet wenselijk dat de kelders bij de gegeven inhoudsmaten (m3) worden meegeteld. Immers, wanneer geen expliciete regels voor kelders worden gegeven, moet de kelderinhoud worden meegeteld bij de inhoudsmaat voor het hoofdgebouw.

Navolgend worden een aantal regels uit artikel 4 toegelicht.

Woningen en bedrijfswoningen

Kelders zijn uitsluitend toegestaan onder bedrijfswoningen en burgerwoningen. Deze laatste worden in juridische termen hoofdgebouwen genoemd binnen de bestemming 'Wonen', 'Woondoeleinden', 'Wonen - 1, 'Wonen - 2' en 'Wonen - Landgoed'. De kelder mag niet buiten deze gebouwen worden gebouwd, maar moet altijd volledig onder (het oppervlak van) deze gebouwen worden gebouwd.

Voor alle duidelijkheid wordt opgemerkt dat kelders niet zijn toegestaan onder recreatieverblijven, recreatiewoningen en (sta)caravans.

Wel en niet-functioneel ondergeschikte kelders

Voor het bouwen van kelders wordt onderscheid gemaakt in functioneel ondergeschikte kelders en niet-functioneel ondergeschikte kelders. De eerste categorie is onder voorwaarden bij recht toegestaan, de tweede categorie is onder voorwaarden slechts via een afwijking bij omgevingsvergunning toegestaan. Onder een functioneel ondergeschikte kelder wordt verstaan een kelder die niet als verblijfsruimte voor personen is bestemd. Onder verblijfsruimte wordt in ieder geval begrepen ruimten ten behoeve van wonen, beroepsuitoefening aan huis, niet-publieksgerichte bedrijfsmatige activiteiten aan huis, nevenactiviteiten, recreatieverblijf, recreatiewoning, kantoren en dienstverlening.

Bijbehorende bouwwerken

Kelders mogen niet worden gebouwd onder bijgebouwen. Kelders mogen ook niet onder aan- en uitbouwen worden gebouwd, tenzij:

• de aan- en uitbouwen gelijktijdig met het oorspronkelijke hoofdgebouw zijn gebouwd, en;
• de inhoud van het hoofdgebouw en de aan- en uitbouwen waaronder de kelder wordt gebouwd, boven peil de toegestane maximum inhoud (m3) niet overschrijdt.

Laatstgenoemde regel omtrent de inhoud boven peil is opgenomen, omdat kelders onder vergunningvrije bouwwerken (bouwwerken die bijvoorbeeld de m2- en m3-regels uit het bestemmingsplan overschrijden) niet toegestaan zijn.

Het bouwen van een kelder is nooit vergunningsvrij op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Daarbij maakt het niet uit of deze kelder al dan niet onder een bouwwerk wordt gebouwd. Een kelder wordt niet genoemd in bijlage II bij het Bor. In het Bor zijn de voorwaarden voor omgevingsvergunningsvrij bouwen opgenomen. Een van de voorwaarden voor het vergunningsvrij mogen realiseren van een bijbehorend bouwwerk is dat het op de grond dient te staan (artikel 2, lid 3 en artikel 3, lid 1, bijlage II). Een kelder wordt in/onder de grond gebouwd en is derhalve nooit vergunningsvrij.

Inhoud (m3)

De kelders hoeven niet (meer) bij de gegeven inhoudsmaten (m3) te worden meegeteld. Dit is expliciet aangegeven in de planregels.

Voorheen moesten kelders wel worden meegeteld. Immers, wanneer geen expliciete regels voor kelders worden gegeven, moet de kelderinhoud worden meegeteld bij de inhoudsmaat voor het hoofdgebouw.

Uitstraling functioneel ondergeschikte kelder

Voor het bouwen van functioneel ondergeschikte kelders geldt dat deze geen ruimtelijke uitstraling op maaiveldniveau mogen hebben en dus niet zichtbaar mogen zijn. Dat houdt in dat de kelder geen hellingsbaan of trap mag hebben. Ook mag de kelder niet van buitenaf toegankelijk zijn. Wel mag onder voorwaarden een koekoek voor ventilatie worden aangebracht. Het ophogen van het peil ten behoeve van de aanleg van de kelder is niet toegestaan.

Omgevingsvergunning voor het bouwen van een niet-functioneel onderschikte kelder

Voor het bouwen van niet-functioneel onderschikte kelders geldt dat met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bestemmingsplan, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Enkele van de voorwaarden worden hierbij uitgelicht.

Ook een niet-functioneel ondergeschikte kelder mag op maaiveldniveau geen ruimtelijke uitstraling hebben en mag dus niet zichtbaar zijn. Hier geldt ook een verbod op een hellingsbaan of trap. Wel mogen onder voorwaarden koekoeken worden aangebracht voor daglichttoetreding en ventilatie. Het ophogen van het peil ten behoeve van de aanleg van de kelder is niet toegestaan.

Voor het bouwen van een niet-functioneel ondergeschikte kelder is een grondwateronderzoek noodzakelijk om aan te kunnen tonen dat het ondergronds bouwen geen ongewenste invloed heeft op de grondwaterhuishouding en de grondwaterstromen. Deze regel geldt ongeacht de vigerende milieuzone (zoals opgenomen in de moederplannen uit artikel 2). (Zie ook onder: De van toepassing zijnde regels.)

Tot slot mag de kelder niet de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied en de met het plan beoogde stedenbouwkundige en landschappelijke kwaliteit onevenredig aantasten. Ook mag de nieuwe situatie niet leiden tot een onevenredige aantasting van de verkeerssituatie/veiligheid, het straat- en bebouwingsbeeld, natuur en landschap en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en functies.

Diepte kelder

Een functioneel ondergeschikte kelder mag maximaal 2,5 m beneden peil worden gebouwd. Een niet-functioneel ondergeschikte kelder mag maximaal 3,5 m beneden peil worden gebouwd.

De van toepassing zijnde regels

Omdat alle huidige bestemmingsplannen voor het overige van toepassing blijven, houdt dit in dat ook de regels gesteld voor milieuzones als grondwaterbeschermingsgebied en waarden als archeologie nog steeds in acht moeten worden genomen bij het bouwen van een kelder. Alle overige bestemmings-, bouw- en gebruiksregels blijven gelden, inclusief de vigerende aanduidingen en zones. Het is dus mogelijk dat nader onderzoek noodzakelijk is voor zowel ondergeschikte als niet-ondergeschikte kelders.

4 INSPRAAK EN OVERLEG

4.1 Inspraak en overleg ex artikel 3.1.1 Besluit ruimtelijke ordening

Omdat de ontwikkeling die dit bestemmingsplan mogelijk maakt slechts een beperkte invloed op de omgeving heeft, heeft de gemeente geen gelegenheid geboden om een inspraakreactie op het bestemmingsplan in te dienen.

Om dezelfde reden is geen overleg gepleegd met de provincie of het waterschap.