Bestemmingsplan Herziening Bestemmingsregels Wonen 2

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding en doel

De gemeenteraad van Groningen heeft op 24 juni 2015 de woonvisie Wonen in Stad vastgesteld. De Woonvisie legt beleidsvoornemens vast voor de komende jaren en heeft tot doel te zorgen voor een woningaanbod in de stad dat aansluit op de vraag, betaalbaar en duurzaam is en zorgt voor evenwicht in de wijken.
Op het gebied van jongerenhuisvesting wil de raad kwalitatief goede woonmogelijkheden bieden, zowel in de bestaande woningvoorraad als in nieuwbouw. Door de grote druk op de particuliere woningvoorraad om te voorzien in jongerenhuisvesting is in een aantal wijken het evenwicht zoek geraakt in het samenleven van jongeren en andere stadjers. Door verschil in leefwijze staat de leefbaarheid in vooral oude wijken onder druk. Dit wordt deels veroorzaakt door te ruime bouw- en gebruiksmogelijkheden in bestemmingsplannen. Vanuit de samenleving is er bij de gemeenteraad op aangedrongen die ruimte in te perken. In de woonvisie is aangekondigd dat dit gaat gebeuren.

In eerste instantie is voor de binnenstad en de omliggende wijken een bestemmingsplan gemaakt dat aan de beleidsdoelstellingen van de woonvisie voldoet; het bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen (HBW). Dit plan is vastgesteld door de raad op 19 april 2017 en in werking getreden op 21 december 2017. Het nu voorliggend bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen 2 (HBW2) legt ook voor de rest van de stad dezelfde regels vast. Tevens worden nog enkele correcties aangebracht in de plannen die met HBW al waren aangepast.

Hiermee wordt voorkomen dat de druk op de jongerenhuisvesting zich gaat verspreiden in het gebied buiten de binnenstad en de schilwijken. Bijkomend voordeel is dat er na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan HBW2 voor de hele gemeente een eenduidig toetsingskader is.

1.2 Begrenzing plangebied

Het plangebied van het bestemmingsplan Herziening Bestemmingsregels Wonen 2 betreft alle onderliggende bestemmingsplannen van het gebied dat in onderstaand overzicht en in het kaartje is weergegeven. De plangebieden waar de woonfunctie niet of nauwelijks voorkomt maken geen deel uit van dit bestemmingplan, zoals bijvoorbeeld de meeste bedrijventerreinen.

Het gaat om de volgende bestemmingsplannen.

nr	naam
430	Vinkhuizen 2007
433	Meerstad – Midden (Slochteren)
448	Waterrand Oosterparkwijk
449	Kempkensberg – Engelse Kamp e.o.
450	Coendersborg
453	Paddepoel, Selwerd en Tuinwijk
454	De Held III
455	De Wijert
456	Woonwagenterrein Hoendiep
457	La Liberté
458	Corpus den Hoorn 2008
467	Korrewegwijk – De Hoogte
468	Pop Dijkemaweg
470	Grote Markt - Oostwand
472	De Held I
473	De Hunze / Van Starkenborgh
481	Poelestraat-achterzijde
482	Hoogkerk-Gravenburg
484	Bedrijventerrein Koningsweg
485	Hoornse Meer, Hoornse Park en Piccardthof
486	Buitengebied
487	Pop Dijkemaweg 38
490	Regiotram – tracédelen I en II (woonblok hoek Eikenlaan)
491	Oosterhoogebrug en Ulgersmaborg
493	Damsterdiep 269 en 275
495	Reitdiep 2012
497	Lewenborg/Ruischerwaard
501	Trefkoel
502	Semmelweisstraat
504	Kranenburg – Stadspark
505	Beijum
512	Friesestraatweg-Hoogeweg
514	Bessemoerpark
517	Westpark
521	Sontweggebied - Damsterdiep
522	Ruskenveen 2012
523	Lintdorpen en Ruischerbrug
529	Paddepoel centrum
530	Kardinge
534	Woningsplitsing
540	Partiële herziening bestemmingsplan Poelestraat-achterzijde
544	Bedrijfsperceel Wolddijk
550	Uitwerkingsplan Reitdiep 2015
553	Halfweg
556	Vishoek, Hoekstraat en Muurstraat
561	Melisseweg
562	Hoogkerk-Zuid 2016
564	Polaris Pleiadenlaan
568	Meerstad-Midden West
569	De Meeuwen-De Brink 2017
581	Friesestraatweg 209
UP001	Uitwerkingsplan Plutolaan
UP006	Uitwerkingsplan Meeroevers vlek 3
UP008	Uitwerkingsplan Groenewei
UP009	Uitwerkingsplan De Zeilen

Verder zijn in het plan opgenomen de bestemmingsplannen die ook al waren opgenomen in HBW.

nr	naam
427	Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt
439	Oud Zuid
459	Bodenterrein - UMCG
467	Korrewegwijk-de Hoogte 2009
471	Helpman
477	Cortinghborg
480	Oosterpoort
489	Oosterparkwijk
503	Schildersbuurt
506	Ebbingekwartier
508	Binnenstad-Oost 2012
513	Hortusbuurt - Noorderplantsoen
526	Binnenstad
527	Europapark 2013
532	Oranjebuurt - Noorderplantsoenbuurt
533	Cortinghborg II

plangebied bestemmingsplan Herziening Bestemmingsregels Wonen 2

Hoofdstuk 2 Jongerenhuisvesting

2.1 Provinciaal beleid

In de Provinciale Omgevingsvisie geeft de provincie aan er voor te willen zorgen dat het aanbod van en de vraag naar woningen zoveel mogelijk op elkaar aansluiten. De provincie maakt daarom woningbouwafspraken in regionaal verband. Hierin staan afspraken over waar, hoeveel en in welke periode woningen mogen worden gebouwd. Met de regio Groningen-Assen zijn regionale afspraken gemaakt voor de periode 2007-2019.
Het bestemmingsplan Herziening Bestemmingsregels Wonen 2 bevat in hoofdzaak regels die de maximale bouwmogelijkheden in de onderliggende woonbestemmingen inperken. Dit bestemmingsplan genereert dus geen extra plancapaciteit bovenop de al bestaande planologische regelingen en is daarmee niet in strijd met de regionale woningbouwafspraken.

2.2 Gemeentelijk beleid

Met de woonvisie Wonen in Stad zetten wij in op goede huisvesting voor jongeren. Wij kiezen voor kwaliteit en willen ook jongeren een plek bieden die voldoet aan hun woonwensen.
Uit onderzoek blijkt dat bijna 60% van de jongeren een verhuiswens heeft. Ze willen groter wonen, betere voorzieningen en meer privacy. Er is dan ook vooral behoefte aan zelfstandige woningen en niet aan onzelfstandige kamers. We zien verder dat de woningmarkt oververhit is en er meer vraag dan aanbod is. We willen daarom de schaarse (gezins)woningen die er zijn behouden voor gezinnen en bijvoorbeeld ouderen. We willen voorkomen dat ze worden omgezet naar kamers, waar in principe vanuit de kwalitatieve vraag van studenten geen behoefte aan is.
We zetten zet daarom enerzijds in op het versnellen van de nieuwbouw voor jongeren om daarmee de gevraagde kwaliteit toe te voegen en anderzijds op het afremmen van de groei op de particuliere kamerverhuurmarkt. Als de kamerverhuur niet wordt afgeremd, gaan ontwikkelaars/verhuurders in de populaire studentenwijken toch proberen hier meer kamerverhuur toe te voegen. Dit zijn al de wijken waar veel kamerverhuur is gesitueerd en waar de balans verstoord is geraakt. De leefbaarheid in deze wijken komt daarmee onder druk te staan. Om deze reden hebben wij eerder de kamerverhuur voor de binnenstad en de schilwijken al aan banden gelegd met het bestemmingsplan Herziening Bestemmingregels Wonen. Ook in de rest van de stad vinden wij het onwenselijk dat schaarse (gezins)woningen worden omgezet naar kamerverhuur. Hiermee willen we voorkomen dat er een 'waterbedeffect' ontstaat en de balans ook in de overige wijken van Groningen verstoord raakt. Dit is de reden waarom met dit bestemmingsplan de kamerverhuur verder aan banden wordt gelegd en we alleen in uiterst bijzondere situaties nog meewerken aan kamerverhuur, via een buitenplanse afwijking.
Naast het aan banden leggen van de groei van kamerverhuur richt het beleid zich op meer kwaliteit in de bestaande voorraad. Dit gebeurt bijvoorbeeld door het toestaan van het omzetten van kamers naar kleine appartementen. Verder worden met corporaties en andere partners de mogelijkheden onderzocht om bestaande, oudere complexen voor jongerenhuisvesting te verbeteren.
Tot slot blijft de gemeente zich inzetten op het bevorderen van het samenleven tussen studenten en andere stadjers. Daarbij horen ook stadjers die wonen in andere woonvormen, zoals bijvoorbeeld beschermd wonen. Een andere, intensievere, vorm van bewoning kan, net als bij kamerverhuur, gevolgen hebben voor de omgeving, niet per definitie, maar in een beperkt aantal gevallen kan er wel een effect zijn. Met het oog daarop willen we initiatieven vooraf kunnen beoordelen. Nieuwe situaties van beschermd wonen worden daarom in dit plan niet meer bij recht toegestaan, maar worden verbonden aan een afwijkingsbevoegdheid.

2.3 Problematiek en aanpak

Alle bewoners in onze stad moeten op een prettige manier kunnen samenleven. Op veel plekken in de stad leven de bewoners goed samen, maar dat is niet overal het geval. Vooral in de populaire wijken en de binnenstad is veel kamerverhuur toegevoegd. Dit gebeurde door bijvoorbeeld woningsplitsing, optoppen en het uitbouwen van bestaande (gezins)woningen. Met het facetbestemmingsplan Woningsplitsing is al ruim voor de vaststelling van de nieuwe Woonvisie het bouwkundig splitsen van woningen tegengegaan. Dit facetbestemmingsplan heeft voor veel wijken geleid tot een afname van het aantal splitsingen. In de populaire wijken blijven kamerverhuurders echter zoeken naar andere mogelijkheden om vormen van kamerverhuur toe te voegen. Vaak bieden de geldende bestemmingsplannen voldoende ruimte om woningen toch om te zetten en wordt die beschikbare ruimte ook volledig benut.
Dit leidt op verschillende plekken tot een verstoring van het evenwicht en tot een terugloop van de woonkwaliteit, zowel voor omwonenden als voor de huurders zelf die vaak niet de kwaliteit krijgen die ze willen. Bovendien leidt dit tot het verdwijnen van toch al schaarse gezinswoningen in deze wijken.
Om hier iets tegen te doen hebben wij in 2017 het bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen vastgesteld. Dit bestemmingsplan beperkt voor de binnenstad en de schilwijken de toevoeging van extra kamers en kleine zelfstandige appartementen. Ook in de huisvestingsverordening hebben wij ervoor gekozen om kamerverhuur alleen nog toe te staan als het om een locatie gaat die zich in het bijzonder leent voor kamerverhuur of voor kleine appartementen en waarbij de omgevingstoets geen overwegend argument voor weigering oplevert. De omgevingstoets kijkt naar aspecten als:

• volkshuisvestelijke aspecten / beleid;
• de meest recente leefbaarheidsmonitor;
• klachten en meldingen (Meldpunt Zorg en Overlast);
• (bouw)technische staat van de woning;
• aantallen onttrokken woningen (15%-norm);
• aantal kleinere appartementen voor specifieke groepen;
• gevolgen op wijk-, straat- en/of blokniveau van een omzetting;
• actuele beeld stadsdeelcoördinator, wijkagenten en eventuele andere wijkorganisaties.
  

Om kwaliteitsverbetering in de kamerverhuur te stimuleren, staan we toe dat onzelfstandig verhuurde kamers zelfstandig kunnen worden. Er worden dan voorzieningen toegevoegd aan een kamer die de woonkwaliteit verhogen. Als regel is gesteld dat het aantal huishoudens in een pand met verhuurde kamers afneemt en dat zo'n kamer een minimale oppervlakte moet hebben van 24 m². Deze maatvoering is in lijn met het Bouwbesluit. Het aangepaste kamerverhuurbeleid is vastgelegd in de huisvestingsverordening en bijbehorende beleidsregels.
Kamerverhuurders zijn echter voortdurend op zoek naar de ruimte in bestemmingsplannen om via die ruimte toch kamers of appartementen toe te voegen in populaire wijken. Veel huurders willen namelijk graag in deze wijken wonen en de verhuurbaarheid is meestal geen probleem. Hierdoor kan kamerverhuur, ondanks het beleid, in deze wijken toch toenemen en komt de leefbaarheid steeds verder onder druk te staan.

Nu het bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen zijn vruchten afwerpt, verplaatst de vraag naar jongerenhuisvesting zich wat meer richting deze wijken. Met het voorliggende bestemmingsplan wordt nu ook de huidige ruimte in geldende bestemmingsplannen, die op grotere afstand van de binnenstad liggen, ingeperkt. Onder andere in de wijken Paddepoel, Vinkhuizen en de Wijert is urgentie ontstaan om de hiervoor geschetste ontwikkelingen tegen te kunnen gaan.

Voor de afwijkingsregel voor beschermd wonen (zie de paragaraaf hiervoor) is een beoordelingskader opgesteld dat enige overeenkomst vertoont met de omgevingstoets voor de huisvestingsverordening. Deze heeft de vorm van een beleidsregel.

Hoofdstuk 3 Het ruimtelijk perspectief

3.1 Analyse

Inleiding
Veel bestemmingsplannen hebben ruimte om bestaande bebouwing uit te breiden. Deze ruimte is geboden om flexibiliteit te bieden aan eigenaren om panden uit te breiden zonder dat daar ingewikkelde procedures voor nodig zijn. De laatste tijd wordt deze ruimte vooral benut om uitbreidingen ten behoeve van jongerenhuisvesting te realiseren, vooral in de binnenstad en de schilwijken. Daarbij wordt vaak de maximaal beschikbare ruimte benut. Veelal gaat deze eenzijdige invulling ten koste van de ruimtelijke kwaliteit en de leefbaarheid van aangrenzende panden. De laatste jaren is deze ontwikkelingen ook waar te nemen in de wijken op grotere afstand van het centrum.
Hieronder wordt uitgelegd hoe deze situatie is ontstaan en vervolgens wordt uitgewerkt op welke manier dit bestemmingsplan beoogt te voorkomen dat deze ruimte eenzijdig voor jongerenhuisvesting wordt gebruikt.

Globale ontstaansgeschiedenis van de stad
Tot ongeveer het einde van de 19e eeuw speelde de stadsontwikkeling zich voornamelijk af binnen de vestingwerken. Deze ontwikkeling kenmerkte zich door een continu en geleidelijk proces van vooral pandsgewijze transformaties, uitbreidingen en functieveranderingen. Individuele grondeigenaren die het zich konden veroorloven bouwden extra ruimte voor een kantoor, magazijn, werkplaats of woonruimte achter, op of aan hun bestaande pand. Alleen 'publieke' instellingen, zoals kerken, overheden, de rechtbank en scholen bouwden grote gebouwen op bijzondere plekken. Het continue transformatieproces vond in eerste instantie plaats langs de belangrijkste invalswegen die meestal noord-zuid door de binnenstad liepen. Geleidelijk intensiveerde de bebouwing langs deze straten en werden de tussengelegen gebieden ingevuld. Binnenterreinen raakten bebouwd en, met name aan de straatkant, werden panden opgetopt en verhoogd. Buiten de vestingwerken ontstond sporadisch bebouwing langs enkele invalswegen naar de stad (Reitdiep, Hereweg, Paddepoelsterweg, Winschoterdiep en Damsterdiep).
Na slechting van de vestingwerken vonden de eerste echte stadsuitbreidingen plaats langs deze invalswegen, ook wel radialen genoemd (onder andere Hereweg, Paterswoldseweg, Damsterdiep, Friesestraatweg, Bedumerweg). Overigens ontwikkelden niet alle invalswegen zich tot de huidige stadsentrees (Paddepoelsterweg, Winschoterdiep). Kenmerkend is dan nog altijd de pandsgewijze individuele ontwikkeling zoals die ook in de binnenstad plaatsvond. Daarnaast werden parallel aan, of haaks op deze structuren nieuwe structuren ontwikkeld en zo ontstonden de eerste schilwijken (Schildersbuurt, Oosterpoort, Herewegbuurt, Badstratenbuurt, Noorderplantsoenbuurt). In deze wijken vond ook voor het eerst projectmatige seriebouw plaats. In volgende fases werden op basis van nauwkeurig opgestelde stedenbouwkundige plannen nieuwe wijken ontwikkeld. De gebieden, maar ook de gebouwde eenheden op zich, werden groter en vaak was er sprake van collectief bezit (eigendom van beleggers en woningcorporaties). De stedelijke ontwikkeling van Groningen nam een schaalsprong. Wijken als de Oosterparkwijk, Korrewegwijk en later Selwerd, Paddepoel, Corpus den Hoorn, Vinkhuizen en De Wijert werden in één keer gepland en fasegewijs ontwikkeld. Er was geen sprake meer van een continu transformatieproces van pandsgewijze ontwikkelingen, maar van grote eenheden in meerdere lagen (portiek-etagewoningen, galerijflats en woontorens). Ook Beijum en Lewenborg zijn hier (weer later) voorbeelden van, zij het met een heel andere invulling (de woonerfgedachte of bloemkoolwijk). Pas eind 20ste eeuw was er weer meer ruimte voor particuliere perceelsgewijze woningbouw (vaak gecombineerd met collectieve ontwikkelingen) en werden 'nieuwe' wijken als Hoornsemeer, De Held / Gravenburg, Reitdiep en Meerstad ontwikkeld.
Ondertussen ging, naast stadsvernieuwing en herstructuring, het continu transformatieproces van pandsgewijze ontwikkeling in de 'oude stad' (schilwijken en binnenstad) gewoon door. Panden werden verhoogd en uitgebreid. Binnenterreinen werden langzaam aan verder verdicht. Daar waar grondeigenaren de 'waarde' zagen van groen, lucht en ruimte in een bouwblok, werd niet gebouwd. Zo zijn er nog steeds karakteristieke open ruimten te vinden in een dicht bebouwde stad.

schilwijken en invalswegen van rond 1900

Sturing van ontwikkelingen met het bestemmingsplan
Lange tijd leefde de gedachte dat het continu transformatieproces het best gefaciliteerd kon worden door ruime mogelijkheden te bieden in bestemmingsplannen. De zogenaamde vloerindex (verhouding tussen bouwhoogte en vloeroppervlakte) zorgde ervoor dat er een acceptabele verhouding ontstond tussen hoogte en diepte van een gebouw. Middels een vrijstellingsbepaling waarbij afgeweken kon worden van de geldende maatvoering dacht het gemeentebestuur te kunnen 'sturen' bij bouwplannen. Zodoende zijn met name in de schilwijken en de binnenstad ruime bouwmogelijkheden geboden die pasten bij een geleidelijk en continu transformatieproces.

In de wijken op grotere afstand van het centrum zijn de bouwmogelijkheden over het algemeen minder ruim. Met de recente bestemmingsplanherzieningen is voor deze wijken een systematiek gekozen die er vooral op is gericht de bestaande situatie te consolideren.

Toename van bouwplannen ten behoeve van jongerenhuisvesting
In bestemmingsplannen werd geen onderscheid gemaakt tussen wonen en (onzelfstandige) kamerverhuur. Een tweetal ontwikkelingen heeft het afgelopen decennium invloed gehad op een sterke toename van de bouw van (on)zelfstandige wooneenheden voor studenten en jongeren in de schilwijken.
Enerzijds zorgde de economische crisis (vanaf 2008) voor het stilvallen van de woningbouwmarkt en het stagneren van de ontwikkeling van grootschalige jongerenhuisvestingscomplexen. Plannen voor grootschalige nieuwbouw die er waren om het groeiende aantal jongeren van woonruimte te voorzien werden niet of pas veel later gebouwd.

Anderzijds is bouwen steeds eenvoudiger en goedkoper geworden door de introductie van lichte bouwtechnieken en moderne materialen. Op moeilijk bereikbare binnenterreinen kan makkelijker worden gebouwd. Door lichtere constructies te gebruiken kan ook hoger worden gebouwd en makkelijker worden opgetopt.
De bestemmingsplanruimte is door ontwikkelende partijen veelal benut om snel, goedkoop en op grote schaal jongerenhuisvesting te realiseren. Dit speelt met name in die gebieden waar juist veel planologische ruimte geboden is om het continu transformatieproces te faciliteren: de schilwijken en de binnenstad. Niet onbelangrijk is dat dit ook nog eens de meest gewilde wijken zijn voor jongeren om te wonen. Ontwikkelende partijen blijven in deze wijken dan ook zoeken naar mogelijkheden om kamerverhuur of vormen van kamerverhuur toe te voegen.

Inmiddels wordt er weer volop gebouwd en ook enkele BouwJong-projecten zijn in voorbereiding. Dit zal de druk op de woningmarkt voor jongerenhuisvesting ten goede komen. Recentelijk is de vraag naar wooneenheden wel wat gestegen door de komst van een groter aantal internationale studenten. Nu de mogelijkheden voor het toevoegen van kamerverhuur in de binnenstad en de schilwijken zijn ingeperkt met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen, is de verwachting daarom reëel dat de problematiek zich zal verplaatsen. Dit is al zichtbaar in Paddepoel, Vinkhuizen en Selwerd en kan zich verder verspreiden.

Verstoorde balans: ruimtelijk relevant
In een woonbuurt kunnen verschillende vormen van bewoning voorkomen die zich, bij overaanwezigheid van één vorm, niet goed met elkaar verdragen. Waar gezinnen en alleenstaande jongeren samen een buurt bevolken, kan door verschillen in leefstijl een aantasting van het woon- en leefmilieu optreden. Jongeren hebben niet de intentie om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Zij hebben slechts de wens om gedurende de studietijd over huisvesting te beschikken en hebben normaliter geen band die het enkel gezamenlijk bewonen van een bepaalde woonruimte te boven gaat. Gelet hierop kan deze vorm van samenwonen niet op één lijn worden gesteld met bewoning van het pand door een gezin. Het woon- en leefklimaat komt onder druk te staan door de verschillende leefstijlen en -ritmes met als resultaat geluidsoverlast. Ook het verantwoordelijkheidsgevoel voor een schone buurt is veelal laag. Een ruimtelijk effect van een oververtegenwoordiging van jongeren in een buurt is toename van parkeerdruk door fietsen en auto's. Dat kan ook voor overlast zorgen en de leefbaarheid aantasten.
Deze ontwikkeling heeft ervoor gezorgd dat er in woonwijken een verstoorde balans is ontstaan of dreigt te ontstaan tussen studenten en andere bewoners. Deze situatie speelde het eerst in de binnenstad en de schilwijken, maar doet zich tegenwoordig ook meer en meer voor in andere delen van de stad.

3.2 Ruimtelijke uitgangspunten

Het is niet de bedoeling van het eerste bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen geweest om het continue transformatieproces, zoals dat al eeuwen plaatsvindt, te laten stoppen. Een stad heeft dynamiek nodig waarbinnen panden en percelen kunnen transformeren, van kleur verschieten en kunnen uitbreiden dan wel opnieuw ingevuld kunnen worden. Juist in de schilwijken en de binnenstad zorgt dit ervoor dat deze wijken hun karakter behouden.
Het is wel de bedoeling om de eenzijdige ontwikkeling van woonmilieus te stoppen. Er werd te eenzijdig ontwikkeld voor alleen studenten / jongeren. Dit ging ten koste van onder andere jonge gezinnen en ouderen, maar ook van andere functies. Dit is de reden dat is ingegrepen in het ruimtelijke systeem door de bij recht geboden planologische ruimte in te perken. Zo kunnen betere keuzes gemaakt worden, passend bij een wijk of straat. Deze sturing vindt plaats door ruimte te bieden via afwijkingsmogelijkheden uit de Wabo waarbij een (publieke) leefbaarheidstoets plaatsvindt.
Zoals in de vorige paragraaf beschreven is de verwachting dat de ontwikkeling van jongerenhuisvesting zich verder over de stad zal verspreiden. Om hier in de toekomst op een verantwoorde manier mee om te kunnen gaan rolt dit nieuwe bestemmingsplan de ruimtelijke systematiek verder uit over de stad.

Uitgangspunten
plangebied
Voor de binnenstad en de schilwijken zijn de woonregels aangepast. Het plangebied van het nu voorliggend bestemmingsplan wordt globaal gevormd door de overige woonwijken (zie ook paragraaf 1.2). Hier is de overlast van een te hoge concentratie jongerenhuisvesting nu nog in mindere mate aanwezig. Maar doordat het meest gewilde deel van de stad 'op slot' zit kan de problematiek zich verder naar buiten verplaatsen.

Omdat bij het maken van het voorliggende plan verbeterde inzichten over de (juridische) regelgeving zijn ontstaan en het gewenst is dezelfde regels voor de hele stad beschikbaar te hebben, zijn de bestemmingsplannen die onder het plan Herziening bestemmingsregels wonen vielen, opnieuw opgenomen in voorliggend plan.

Ook hier gaat het bestemmingsplan nu de functiewijziging naar kamerverhuur tegen, zowel in de woonbestemming als in de mengbestemmingen Centrum en Gemengd.

functionele beperkingen
De in de bestemmingsplannen (moederplannen) opgenomen woonfunctie maakt geen onderscheid tussen verschillende woonvormen. In dit herzieningsplan is dat wel het geval. De toegestane woonfunctie beperkt zich tot het wonen in woningen door één huishouden (met uitzondering van meergeneratiewoningen). Dat sluit nieuwe kamerverhuur uit. Alleen de bestaande legale kamerverhuur wordt positief bestemd. Uitsluitend nieuwe kamerverhuur die na een omgevingstoets wordt goedbevonden, kan via een buitenplanse afwijkingsbevoegdheid worden toegestaan. Wel is het, conform het voornemen uit de woonvisie Wonen in Stad, mogelijk om onzelfstandige kamerverhuur om te zetten in zelfstandige woonruimte met voorzieningen. Dat bevordert de kwaliteit van het aanbod aan kleine wooneenheden.
Dit is dezelfde regeling als in het eerste bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen.

beperken bouwmogelijkheden
In het herzieningsplan voor de binnenstad en de schilwijken is de mogelijkheid om een bouwlaag toe te voegen geschrapt uit de bestemmingsplannen. Het bieden van de bouwmogelijkheden heeft het transformatieproces dat aanvankelijk heel geleidelijk plaats vond doen versnellen. Vooral langs de invalswegen van de stad was dat het geval. De ontwikkelingsgeschiedenis van zo'n invalsweg - nieuwbouw en naoorlogse stadsvernieuwing naast karakteristieke en monumentale panden - was steeds minder goed af te lezen. De geboden bouwhoogte werd systematisch benut ten behoeve van jongerenhuisvesting. Dit is een bedreiging voor de stedenbouwkundige kwaliteit van zo'n straat. Voor de schilwijken is het motief anders. Hier zijn de bouwhoogtes beperkt om het woon- en leefklimaat te beschermen. Er is zo beter geborgd dat er voldoende licht en lucht aanwezig blijft in de veelal dichtbebouwde wijken.

Naast het beperken van de bouwhoogtes gaat de regeling in de schilwijken het bebouwen van binnenterreinen tegen. In de bestemmingsplannen lagen soms nog mogelijkheden ook op binnenterreinen bebouwing te realiseren. Door te regelen dat er geen wooneenheden meer kunnen worden gebouwd is ook hier het woon- en leefklimaat beter beschermd.

In het deel van het plangebied dat nog niet was opgenomen in het bestemmingsplan Herziening Bestemmingsregels Wonen (HBW1), zijn de woonwijken ruimer van opzet. Over het algemeen kennen de onderliggende bestemmingsplannen ook nog eens minder ruime bouwmogelijkheden. Het in beperkte mate toevoegen van bebouwing vormt over het algemeen geen bedreiging voor het woon- en leefklimaat. Het beperken van de bouwmogelijkheden is voor dit bestemmingsplan dan ook niet de insteek. Doordat het bestemmingsplan één huishouden per woning regelt en het toevoegen van kamerverhuur verbiedt, is voldoende geborgd dat het aandeel jongerenhuisvesting niet zal toenemen.

ontwikkelingsmogelijkheden
Zoals gezegd is het niet de bedoeling om alle ontwikkelingen tegen te gaan. Gewenste uitbreidingen en ontwikkelingen kunnen via de mogelijkheden van de Wet ruimtelijke ordening (bestemmingsplanherziening) of de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (projectomgevingsvergunning, kruimelafwijking) alsnog worden toegestaan. Hiervoor moet een leefbaarheidstoets worden gedaan.

Hoofdstuk 4 Planologische maatregelen

Dit facetbestemmingsplan ondersteunt zowel het beleid ten aanzien van jongerenhuisvesting zoals dat in de woonvisie Wonen in Stad is geformuleerd als de in voorgaand hoofdstuk beschreven ruimtelijke en stedenbouwkundige visie.
Door beperkende maatregelen te treffen in de onderliggende bestemmingsplannen wordt de leefbaarheid in de woonwijken beschermd tegen een al te grote aanwezigheid van kamerverhuurpanden en zeer kleine woonunits. Tegelijk kunnen betere keuzes gemaakt worden in de ruimtelijke ontwikkeling van de stad.

Aanpassing regels
In de onderliggende bestemmingsplannen (zie voor overzicht paragraaf 1.2) worden de regels van de bestemmingen Wonen / Woondoeleinden, Centrum(doeleinden) en Gemengd(e doeleinden) aangepast. In enkele gevallen gebeurt dit ook voor de bestemmingen Bedrijf, Maatschappelijk en Dienstverlening omdat in die gevallen ook de woonfunctie is toegestaan. De aanpassingen behelzen:

1. het nog uitsluitend toelaten van zelfstandige woningen bestemd voor duurzame huishoudens (niet zijnde kamerverhuur), met een gebruiksoppervlakte van meer dan 50 m². Deze oppervlakte is nodig voor kwalitatief goede huisvesting en voorkomt de vorming van zeer kleine zelfstandige woningen die vergelijkbaar zijn met kamers in kamerverhuurpanden.

Daar waar onlangs kleinere wooneenheden zijn vergund of waar we als gemeente al in gesprek zijn met ontwikkelende partijen en door ons een positief advies is afgegeven geeft het bestemmingsplan over het algemeen een positieve bestemming. Door middel van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding-2' zijn deze kleinere eenheden vastgelegd voor alleen die locaties waar dit van toepassing is. Daar waar nodig is ook het maximum aantal woningen vastgelegd.

2. het uitsluiten van nieuwe kamerverhuur; dit kan alleen nog worden toegestaan via een buitenplanse afwijkingsbevoegdheid die toegepast kan worden na een positieve omgevingstoets. In bestaande legale kamerverhuurpanden mogen daarnaast de kamers verzelfstandigd worden met als doel een kwalitatieve verbetering van het kameraanbod. De minimale oppervlakte van een zelfstandige kamer moet dan 24 m² zijn en het aantal zelfstandige wooneenheden moet kleiner zijn dan het oorspronkelijke aantal onzelfstandige kamers.

3. beschermd wonen is niet langer bij recht mogelijk (behoudens bestaande situaties), maar kan mogelijk gemaakt worden met een afwijking. Voor de beoordeling is een verwijzing opgenomen naar een door burgemeester en wethouders vast te stellen beleidsregel met een beoordelingskader.

Aanpassing verbeelding
binnenterreinen / achterterreinen
Op grote kavels waar tevens een ruim bouwvlak ligt zou in theorie na splitsing een woning bijgeplaatst kunnen worden. Op enkele locaties in het plangebied is dit het geval. Om net als in het eerste HBW-plan verdichting van de bebouwing te voorkomen is hiervoor een maatregel in het bestemmingsplan getroffen. Op binnenterreinen/achterterreinen waar extra woonbebouwing zou kunnen ontstaan is de 'specifieke bouwaanduiding - 1' op de verbeelding gelegd. Hiermee is zelfstandig wonen op deze binnenterreinen uitgesloten.

Hoofdstuk 5 Juridische toelichting

5.1 Algemeen

Het bestemmingsplan Herziening Bestemmingsregels Wonen 2 is een facetbestemmingsplan dat planregels herziet op één aspect voor de onderliggende 67 geldende bestemmingsplannen. Het is een plan op basis van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Daarmee kunnen met direct recht omgevingsvergunningen worden verleend. Om de nodige flexibiliteit te waarborgen zijn tevens afwijkingsbevoegdheden opgenomen.

Voor de leesbaarheid van het bestemmingsplan zijn de artikel(sub)leden die wijzigen volledig opgenomen in de tekst. De wijzigingen zijn blauw gemarkeerd en de delen die vervallen zijn doorgehaald, zoals hier weergegeven. De raad stelt aan het eind van het bestemmingsplanproces alleen deze gewijzigde delen vast. Daarmee zijn ook alleen de wijzigingen appellabel.

Dit bestemmingsplan is gemaakt conform de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 en het standaardbestemmingsplan van de gemeente Groningen.
Het bestemmingsplan is digitaal gemaakt. De digitale verbeelding is variabel in schaal doordat kan worden in- en uitgezoomd, en bezit een meetfunctie. Het digitale plan is raadpleegbaar via het internet (gemeente.groningen.nl/projecten-en-bestemmingsplannen alsook www.ruimtelijkeplannen.nl). Daar zijn de digitale bestanden ook te downloaden.
De verbeelding is getekend conform de PRABPK 2012 (Praktijkrichtlijn Analoge Bestemmingsplankaart). De verbeelding geeft in samenhang met de regels de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de gronden binnen het plangebied aan.

5.2 Geldende bestemmingsplannen en overige regelingen

In het plangebied gelden momenteel de bestemmingsplannen zoals opgesomd in onderstaande tabel. Deze plannen worden door het voorliggend bestemmingsplan gedeeltelijk gewijzigd. Voor het merendeel van de in dit plan begrepen gronden geldt ook het facetbestemmingsplan Woningsplitsing. Dat plan komt voor die gronden geheel te vervallen.

Het plangebied omvat ook bestemmingsplannen die al vielen onder het eerste bestemmingsplan HBW. De plannen die vallen onder dit plan worden door dit nieuwe plan opnieuw gewijzigd. Dat betekent dat niet dit eerste plan HBW moet worden gewijzigd, maar de daaronder vallende plannen zelf. Het is daarom noodzakelijk om deze 16 plannen weer mee te nemen in dit plan. Ze zijn in onderstaande lijst ondergebracht.

Verder geldt voor het merendeel van de in dit plan begrepen gronden nog het bestemmingsplan Facetherziening Parkeren. Dat blijft onverminderd van kracht.

nr	naam	vastgesteld	onherroepelijk
427	Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt	31-05-2006	09-01-2008
430	Vinkhuizen 2007	20-06-2007	03-09-2007
433	Meerstad – Midden (Slochteren)	20-12-2007	30-7-2008
439	Oud Zuid	27-05-2009	23-06-2010
448	Waterrand Oosterparkwijk	30-09-2009	11-5-2010
449	Kempkensberg – Engelse Kamp e.o.	29-10-2008	03-03-2009
450	Coendersborg	28-10-2009	26-01-2010
453	Paddepoel, Selwerd en Tuinwijk	27-01-2010	23-04-2010
454	De Held III	17-06-2009	29-09-2009
455	De Wijert	27-01-2010	27-04-2010
456	Woonwagenterrein Hoendiep	26-01-2011	22-04-2011
457	La Liberté	28-01-2009	23-04-2009
458	Corpus den Hoorn 2008	17-12-2008	24-03-2009
459	Bodenterrein - UMCG	26-05-2010	03-09-2010
467	Korrewegwijk – De Hoogte	20-10-2010	31-12-2010
468	Pop Dijkemaweg	30-01-2013	29-03-2013
470	Grote Markt - Oostwand	30-11-2011	03-07-2012
471	Helpman	20-10-2010	01-06-2011
472	De Held I	29-09-2010	31-12-2010
473	De Hunze / Van Starkenborgh	20-10-2010	21-01-2011
477	Cortinghborg	30-11-2011	16-03-2012
480	Oosterpoort	29-05-2013	24-12-2013
481	Poelestraat-achterzijde	30-11-2011	03-07-2012
482	Hoogkerk-Gravenburg	18-07-2012	23-01-2013
484	Bedrijventerrein Koningsweg	26-06-2013	14-05-2014
485	Hoornse Meer, Hoornse Park en Piccardthof	28-09-2011	25-07-2012
486	Buitengebied	25-04-2012	24-04-2013
487	Pop Dijkemaweg 38	15-12-2010	05-04-2012
489	Oosterparkwijk	28-03-2012	02-08-2012
490	Regiotram – tracédelen I en II	18-7-2012	30-01-2013
491	Oosterhoogebrug en Ulgersmaborg	21-12-2011	09-01-2013
493	Damsterdiep 269 en 275	28-09-2011	21-11-2012
495	Reitdiep 2012	18-07-2012	11-07-2013
497	Lewenborg/Ruischerwaard	28-03-2012	30-01-2013
501	Trefkoel	28-09-2011	25-11-2011
502	Semmelweisstraat	25-01-2012	30-03-2012
503	Schildersbuurt	19-12-2012	22-02-2013
504	Kranenburg – Stadspark	26-06-2013	24-04-2014
505	Beijum	26-06-2013	04-10-2013
506	Ebbingekwartier	25-01-2012	30-03-2012
508	Binnenstad-Oost 2012	24-03-2013	19-09-2013
512	Friesestraatweg-Hoogeweg	30-01-2013	05-04-2013
513	Hortusbuurt - Noorderplantsoen	26-03-2013	17-07-2014
514	Bessemoerpark	19-12-2012	22-02-2013
517	Westpark	29-05-2013	26-07-2013
521	Sontweggebied - Damsterdiep	26-06-2013	19-07-2014
522	Ruskenveen 2012	26-06-2013	04-10-2013
523	Lintdorpen en Ruischerbrug	26-06-2013	04-10-2013
526	Binnenstad	08-06-2016	05-10-2016
527	Europapark 2013	25-09-2013	29-11-2013
529	Paddepoel centrum	26-06-2013	04-10-2013
530	Kardinge	26-10-2016	25-02-2017
532	Oranjebuurt - Noorderplantsoenbuurt	17-12-2014	27-01-2016
533	Cortinghborg II	23-04-2014	04-07-2014
534	Woningsplitsing	23-04-2014	03-06-2015
540	Partiële herziening bestemmingsplan Poelestraat-achterzijde	29-10-2014	09-01-2015
544	Bedrijfsperceel Wolddijk	18-3-2015	15-05-2015
550	Uitwerkingsplan Reitdiep 2015	15-12-2015	3-3-2016
553	Halfweg	28-06-2017	07-09-2017
556	Vishoek, Hoekstraat en Muurstraat	08-06-2016	19-04-2017
561	Melisseweg	26-10-2016	15-12-2016
562	Hoogkerk-Zuid 2016	29-3- 2017	22-06-2017
564	Polaris Pleiadenlaan	25-1-2017	23-03-2017
568	Meerstad-Midden West	31-01-2018	29-03-2018
569	De Meeuwen-De Brink 2017	28-06-2017	08-08-2018
581	Friesestraatweg 209	28-03-2018	24-05-2018
UP001	Uitwerkingsplan Plutolaan	15-03-2011	06-05-2011
UP006	Meeroevers Vlek 3 het Eiland	20-09-2018	01-11-2018
UP008	Uitwerkingsplan De Zeilen	21-05-2019	18-07-2019
UP009	Uitwerkingsplan Groenewei	21-05-2019	18-07-2019

5.3 Toelichting op de artikelen

5.3.1 Artikelsgewijze toelichting

Inleidende regels
Artikel 1 Begrippen
Dit artikel bevat de in het plan gebruikte begrippen en hun definitie. Hieronder een korte toelichting op enkele van die begrippen.

bestaand
Als er nieuwe of strengere regels worden ingevoerd, kan het zijn dat bestaande situaties niet meer aan de nieuwe regels voldoen. Zonder verdere maatregelen zouden die situaties dan onder het overgangsrecht vallen. Dat is niet altijd wenselijk. In zo'n geval creëren we voor bestaande situaties een uitzondering op de nieuwe regel. Daarbij gebruiken we het begrip bestaand.

Er zijn twee peildata om vast te stellen of een situatie bestaand is.

• Voor het bouwen is de peildatum de vaststelling van het bestemmingsplan. Vanaf dat moment geldt er immers een aanhoudingsplicht, waardoor in beginsel geen vergunningen meer worden verleend voor situaties die kort daarna in strijd zouden komen met de nieuwe of strengere regel.
• Voor het gebruik is de peildatum de inwerkingtreding van het bestemmingsplan.

Een bouwwerk is legaal als het op het tijdstip van vaststelling van het bestemmingsplan:
a. aanwezig is,
b. in uitvoering is of
c. gebouwd kan worden;
in alle drie de gevallen moeten de benodigde omgevingsvergunningen voor het bouwen verleend zijn, anders kan er geen sprake zijn van een legale situatie.

bestaande legale kamerverhuur
Vanwege afwijkende peildata, c.q. aanvullende voorwaarden zijn aparte begripsbepalingen opgenomen voor bestaande legale kamerverhuur. Deze definitie gaat uit van bestaande legale situaties. De woning c.q. de bewoningssituatie moesten zijn toegestaan onder de bepalingen van onder meer de Huisvestingsverordening (onttrekkingsvergunning) en het voorgaande bestemmingsplan. Waren zij niet toegestaan, dan wordt de situatie niet aangemerkt als bestaand.

Bestaand wordt gerekend naar het aantal bewoners en het aantal verhuurde eenheden op de peildatum. Het gebruik mag niet intensiveren. Dat betekent dat het aantal bewoners en het aantal verhuurde eenheden niet mag toenemen. Waar nu aan één persoon wordt verhuurd, wordt verhuur aan twee personen niet gerekend als bestaande situatie. Hetzelfde geldt als nu twee of meer vertrekken aan één persoon worden verhuurd, bijvoorbeeld als woonkamer en slaapkamer. Het apart verhuren van deze vertrekken aan twee verschillende personen valt niet onder bestaand gebruik.

bestaand beschermd wonen
Bestaand beschermd wonen wordt uiteraard toegestaan. Het gaat dan om daadwerkelijk gebruik. Dit omdat voorheen beschermd wonen bij recht mogelijk was en daarvoor dus geen vergunning nodig was. De peildatum voor bestaand beschermd wonen is de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan.

huishouden
Het begrip huishouden komt in dit bestemmingsplan voor, maar ook in de Huisvestingswet en de daarop gebaseerde Huisvestingsverordening. Hoewel daarin geen definities voor het begrip 'huishouden' zijn opgenomen, is in de loop der tijd veel jurisprudentie ontstaan over het begrip. In de definitiebepaling voor 'huishouden' in dit plan hebben wij daarbij aansluiting gezocht.

Een huishouden kan uit één persoon bestaan die zijn eigen huishouding voert, maar ook uit meerdere samenwonende personen die gezamenlijk voor onbepaalde tijd een huishouding voeren. De personen hebben een onderlinge band die meer omvat dan alleen de wens om in een bepaalde woonruimte te wonen.

Bewoning in de vorm van kamerverhuur valt niet onder het begrip huishouden. Bij kamerverhuur wordt de vorm van samenwonen veelal bepaald door de wens om voor een bepaalde periode onderdak te vinden in een bepaalde woonruimte, bijvoorbeeld tijdens de studieperiode. De samenstelling van de groep verandert doorgaans frequent door vertrek van bewoners, waarbij nieuwe bewoners de opengevallen plekken invullen. Ook al mogen kamerhuurders soms hun eigen huisgenoten kiezen of voordragen, dat maakt hen nog niet tot een huishouden.

Anders dan kamerbewoners bewegen huishoudens zich doorgaans als groep van de ene naar de andere woonruimte. Veranderingen in de groepssamenstelling doen zich bij hen vooral voor door geboorte, overlijden, relatievorming, relatiebreuk of kinderen die uit huis gaan.

Ook als kamerbewoners geregeld samen eten, schoonmaken of activiteiten ontplooien, maakt dat nog niet dat zij daarmee ook een huishouden vormen.

Zelfstandige woning en onzelfstandige woning
De woning bestaat uit de ruimten die een huishouden voor zichzelf ter beschikking heeft. Gedeelde voorzieningen zoals bijvoorbeeld een gezamenlijke keuken, toilet of badkamer, behoren niet tot de woning, die zijn immers niet bedoeld voor één afzonderlijk huishouden.

Het ontbreken van dergelijke voorzieningen in de woning zelf maakt dat de woning niet als zelfstandige woning wordt aangemerkt, maar als onzelfstandige woning. Dit sluit aan bij de definities uit het Burgerlijke Wetboek, boek 7, artikel 234 en de Huisvestingsverordening. In de Huisvestingsverordening staan de wezenlijke voorzieningen opgesomd: keukenvoorzieningen, wc en douche of bad. Een slaapgelegenheid hoeft zich niet per definitie in een apart vertrek te bevinden, maar mag zich ook in het hoofdwoonvertrek bevinden.

Als een woning geen eigen afsluitbare toegang heeft, is de woning ook geen zelfstandige woning.

Afzonderlijke woning
De gebruiksregels van veel bestemmingsplannen bepalen dat het gebruik van aangebouwde bijbehorende bouwwerken voor zelfstandige bewoning niet is toegestaan. Hiermee word beoogd geen nieuwe afzonderlijke woningen in aangebouwde objecten te laten ontstaan. Bewoning van een bijbehorend bouwwerk dient altijd onderdeel te zijn van de woning die in hoofdzaak in het hoofdgebouw is gevestigd.

Omdat de term 'zelfstandige woning' in dit plan ook in een andere betekenis wordt gebruikt, is de gebruiksregel aangepast. Het verbod is nu geformuleerd voor het gebruik van aangebouwde bijbehorende bouwwerken als afzonderlijke woning.

beschermd wonen
Was voorheen 'begeleid wonen' het in bestemmingsplannen gangbare begrip, in dit plan wordt het begrip 'beschermd wonen' gebezigd. Daarmee is aangesloten aan de definiëring van dit begrip in de Wet maatschappelijke ondersteuning. Het gaat daarbij om vormen van wonen voor mensen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Beschermd wonen vindt altijd plaats in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende toezicht en begeleiding. Aan 'begeleid wonen' wordt in het dagelijks spraakgebruik vaak dezelfde betekenis gegeven. Maar in het betreffende vakgebied behelst begeleid wonen ambulante begeleiding in de eigen woonomgeving, en niet in een instelling. Men kan dan dus zelfstandig wonen en op afroep of afspraak hulp van buiten krijgen. Begeleid wonen valt in dit bestemmingsplan dus feitelijk onder wonen in een zelfstandige woning en is bij recht toegestaan.

Waar de zorgcomponent de overhand krijgt, is er overigens geen sprake meer van wonen, maar van zorg. Het verblijf past dan niet meer binnen de scope van de bestemming wonen. Hierover is uitgebreide, zij het casuïstische jurisprudentie. De bijpassende bestemming is de maatschappelijke bestemming.

Artikel 2 Toepassingsgebied
Dit artikel legt vast welke bestemmingsplannen onder de werking van dit facetbestemmingsplan vallen. Omdat de regels van het facetplan ook een verbod op bouwkundig splitsen van woningen inhouden, kan het bestemmingsplan Woningsplitsing ter plaatse van het plangebied vervallen bij inwerkingtreding van het facetplan.

Artikel 3 Relatie met de geldende bestemmingsplannen
Dit artikel legt vast dat de bestemmingsplannen die onder dit facetplan vallen, van kracht blijven voor zover ze niet worden gewijzigd door dit plan. Dat geldt zowel voor de regels als voor de verbeeldingen. Toegevoegd is een verduidelijking van de betekenis van de nieuwe bouwvlakken op de verbeelding. Deze vervangen de gehele bouwvlakken in de onderliggende bestemmingsplannen. Er zou verwarring kunnen ontstaan over de status van resterende bouwvlakruimte als een nieuw bouwvlak kleiner is dan het oude. Die resterende ruimte vervalt met deze verduidelijking.

Artikel 4.1 Verwijzing naar beleidsregels voor kamerverhuur en woningvorming
Op grond van artikel 3.1.2 tweede lid onder a van het Besluit ruimtelijke ordening is het mogelijk om in een bestemmingsplan te verwijzen naar beleidsregels. Daarmee kan een zekere mate van flexibiliteit worden ingebouwd in een bestemmingsplan: beleidswijzigingen die worden aangebracht in beleidsregels werken dan door in het bestemmingsplan, zonder dat het bestemmingsplan moet worden gewijzigd.
Ten aanzien van onttrekkings- en woningvormingsvergunningen hebben burgemeester en wethouders beleidsregels vastgesteld in juli 2015 en herzien in 2017. Deze bevatten onder andere de omgevingstoets die eerder in deze toelichting is genoemd, en die wordt toegepast bij het toetsen van aanvragen om (binnenplanse) afwijking van het bestemmingsplan voor het realiseren van kamerverhuurpanden en zelfstandige kamers. Met artikel 4 wordt de koppeling gelegd met deze beleidsregels. Bij eventuele aanpassing van de beleidsregels verwijst dit artikel naar die aangepaste beleidsregels.

Artikel 4.2 Verwijzing naar beleidsregels voor beschermd wonen
Voor kamerverhuur en woningvorming (zie hierboven) had de gemeente Groningen al langer beleidsregels. Voor het wegen van de eventuele ruimtelijke gevolgen van beschermd wonen waren er nog geen beleidsregels, omdat beschermd wonen nog niet onder een afwijkingsstelsel viel. Nu dat wel het geval zal zijn, ligt het voor de hand daarvoor alsnog beleidsregels te maken.

Er zijn nu beleidsregels opgesteld die enigszins vergelijkbaar zijn met de omgevingstoets voor kamerverhuur. Er is niet gekozen voor een verwijzing naar die beleidsregels, omdat daar een zware volkshuisvestingscomponent in zit, die bij beschermd wonen niet aan de orde is.

Bestemmingsregels
Artikel 5 tot en met 74 Aanpassing bestemmingsregels
In deze artikelen zijn de wijzigingen in de regels van de betrokken bestemmingsplannen ondergebracht. Het betreft wijzigingen in de bestemmingen waarin de woonfunctie is toegestaan: de bestemmingen Centrum(doeleinden), Gemengd(e doeleinden) en Wonen / Woondoeleinden, en incidenteel Dienstverlening, Bedrijf en Maatschappelijk.

'wonen' wordt 'zelfstandige woningen'
Door in de bestemmingsomschrijvingen de functie 'wonen' te vervangen door 'zelfstandige woningen', en een woning te definiëren als 'een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden', wordt bereikt dat alleen duurzame vormen van huishoudens zijn toegestaan. Een huishouden wordt namelijk gedefinieerd als 'persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; daaronder niet begrepen kamerverhuur'.

minimale oppervlakte van een woning
De oppervlaktemaat voor de gebruiksoppervlakte van een woning is vastgelegd op meer dan 50 m². Daarmee wordt voorkomen dat zeer kleine zelfstandige woningen worden gecreëerd die vergelijkbaar zijn met onzelfstandige kamers in een kamerverhuurpand. Wel is de vorming van meergeneratiewoningen bij recht toegestaan.

In voorkomende gevallen (als een perceel van geringe oorspronkelijke omvang is en op één bouwlaag geen 50 m² past) kan bij afwijking een gebruiksoppervlakte van minimaal 40 m² worden toegestaan. Van deze afwijkingsbevoegdheid zal slechts bij uitzondering gebruik worden gemaakt, namelijk in de gevallen waarin een bestaand casco niet groot genoeg is om een zelfstandige woning van meer dan 50 m² gebruiksoppervlak te vormen. Ook zijn situaties denkbaar dat ten behoeve van het behoud van de monumentale waarde van (onderdelen) van een pand gewenst is een gebruiksoppervlakte van maximaal 50 m² toe te staan.

Ook situaties waar onlangs nog een vergunning voor kleinere woningen is verleend of waarvoor projecten in de pijplijn zitten, zijn nu geregeld. De betreffende locaties zijn van de 'specifieke bouwaanduiding-2' voorzien. Aan sommige locaties is de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' toegevoegd. Hiermee is het aantal woningen dat maximaal 50 m² is vastgelegd, conform de afspraken die met ontwikkelende partijen zijn gemaakt.

Verder is een uitzondering mogelijk waar onzelfstandige woningen worden omgezet in zelfstandige woningen. Daarbij moeten dan wel alle onzelfstandige woningen in het gebouw worden opgeheven. Bovendien moet het aantal woningen in het gebouw per saldo afnemen. In dat scenario wordt een minimum gebruiksoppervlakte gehanteerd van 24 m².

bouwen beneden peil
In de regels, in de bestemmingsomschrijving bij de functie woningen, is eveneens opgenomen dat de gebruiksoppervlakte van een woning zich in ieder geval voor de helft op of boven peil moet bevinden. Dit om te voorkomen dat souterrains en/of halfverdiepte bouwlagen worden gebruikt om een extra bouwlaag voor het toevoegen van woningen te creëren. Er is een uitzondering voor situaties waar de bestaande gebruiksoppervlakte zich al beneden peil bevindt.

bestaande legale kamerverhuur
Bestaande legale kamerverhuur wordt uiteraard wel toegestaan. Als peildatum voor 'bestaand' geldt het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Zowel het aantal kamers als het aantal huurders/bewoners mag ten opzichte van deze peildatum niet toenemen.

bestaand beschermd wonen
Bestaand beschermd wonen wordt uiteraard toegestaan. De peildatum voor bestaand gebruik is de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan.

omzetting kamerverhuur in kleine zelfstandige woningen
In de bestemmingsomschrijving van de bestemmingsplannen is tevens opgenomen dat onzelfstandige kamerverhuurpanden mogen worden omgezet in zelfstandige woningen, mits de minimum oppervlakte van de nieuwe woningen 24 m² bedraagt en het aantal huishoudens en woningen in het pand afneemt. Om een goede woonkwaliteit te waarborgen, wordt voorgeschreven dat minimaal 24 m2 van de nieuwe woning zich op één bouwlaag bevindt; dit voorkomt versnippering van de oppervlakte over meerdere bouwlagen.

bouwregels
In de bouwregels is het splitsingsverbod opgenomen. Dit verbod is overgenomen uit het bestemmingsplan Woningsplitsing en ziet erop dat woningen niet gesplitst kunnen worden in kleine eenheden. Daarmee worden gangbare gezinswoningen beschermd tegen opdeling. In tegenstelling tot wat in het bestemmingsplan Woningsplitsing is geregeld, beperkt het verbod zich niet alleen tot bestaande woningen. Ook woningen die volgens het bestemmingsplan nog kunnen worden gerealiseerd na de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan (de peildatum voor bestaand) mogen niet worden gesplitst. Er is een afwijkingsmogelijkheid opgenomen die splitsing kan toestaan. Daarmee kan splitsing worden toegelaten voor het realiseren van meergeneratiewoningen en voor splitsing in eenheden groter dan 50 m². Dat is de maat die in de bestemmingsomschrijvingen is opgenomen voor woningen. Voorwaarde is wel dat de oorspronkelijke woning minimaal 140 m² groot is. Op die manier worden de goedkopere gezinswoningen, die veelal kleiner zijn dan 140 m², beschermd tegen splitsing.

gebruiksregels
De gebruiksregels zijn overeenkomstig bovenstaande aangepast: gebruik voor nieuwe kamerverhuur, beschermd wonen of bewoning anders dan door één huishouden is niet meer toegestaan en wordt als 'strijdig gebruik' aangemerkt. Op enkele binnen- en achterterreinen waar zelfstandige bewoning niet was uitgesloten, is het realiseren van zelfstandige woningen of kamerverhuur aan banden gelegd door middel van een 'specifieke bouwaanduiding-1'.

Nieuwe kamerverhuur kan uitsluitend via een buitenplanse afwijking van de gebruiksregels worden mogelijk gemaakt. Ook hierbij hanteren we de omgevingstoets. Deze omgevingstoets is vervat in beleidsregels met betrekking tot onttrekkingsvergunningen en woningvorming die zijn opgesteld ter uitvoering van de gemeentelijke huisvestingsverordening.

Het plan verbindt beschermd wonen aan een afwijking. Nieuw beschermd wonen wordt mogelijk gemaakt met een binnenplanse afwijking van de gebruiksregels. Het doel van het afwijkingsstelsel is om te kunnen beoordelen of zich effecten op de omgeving voordoen. Net als kamerverhuur kan beschermd wonen in sommige gevallen invloed hebben op de omgeving. Ook voor deze toets zijn beleidsregels opgesteld. Artikel 4 verwijst daarnaar.

Artikel 75 Overgangsrecht
Dit artikel regelt het overgangsrecht. De redactie is conform de artikelen 3.2.1 en 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening.

Artikel 76 Slotregel
Dit artikel bevat de zogenaamde slotregel, die bedoeld is voor een eenduidige vastlegging van de naam van het bestemmingsplan.