Facetplan Delfzijl - Farmsum

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

De gemeente Delfzijl heeft sinds 2003 Detailhandelsbeleid voor heel de gemeente. In de jaren die daarop volgden is dit beleid vertaald in bestemmingsplannen. Het beleid wordt gemonitord middels distributieplanologisch onderzoek en er wordt onder andere uitvoering aan gegeven middels een actieplan voor het centrum (vastgesteld in 2012).

In de loop der jaren zijn er overeenkomstig de verplichtingen uit de Wet ruimtelijke ordening ook alweer bestemmingsplannen geactualiseerd. Daarbij is altijd het doel geweest om het detailhandelsbeleid te continueren. In de afgelopen jaren is echter gebleken dat dit beleid niet altijd helemaal correct vertaald is in de verschillende bestemmingsplannen die de afgelopen jaren weer zijn geactualiseerd.

Bovendien is het noodzakelijk om het detailhandelsbeleid voor Delfzijl, Appingedam en Loppersum, die samen zullen gaan in 2021, nader te beschouwen, te actualiseren en waar nodig beter op elkaar af te stemmen. De herziening van een aantal bestemmingsplannen van Delfzijl kan echter hierop niet wachten vanwege bovengenoemde omissies omdat de detailhandel staat in het noorden en zeker in het centrum van Delfzijl erg onder druk staat.

Om te voorkomen dat er zich ongewenste ontwikkelingen voordoen voor de gehele fysieke leefomgeving van Delfzijl en met name op locaties buiten de aangewezen winkelgebieden, het centrum Vennenplein en wijkcentrum De Wending, heeft de gemeente in 2017 en 2018 een voorbereidingsbesluit genomen voor een zestal locaties. Doel hiervan was zo snel mogelijk de geldende bestemmingsplannen te herzien. Dit facetplan geeft daaraan uitvoering.

Dit facetplan heeft dus als doel om slecht een beperkt facet van het ruimtelijk beleid dat is vastgelegd in de bestemmingsplannen te herzien. Het kan daarom worden beschouwd als een facet-bestemmingsplan. Omdat het beleid en de regeling in meerdere bestemmingsplannen wordt herzien wordt dit ook wel een paraplubestemmingsplan genoemd.

1.2 Detailhandelsbeleid en supermarktvisie

Dit facetplan heeft dus enerzijds tot doel om het detailhandelsbeleid van de gemeente Delfzijl vooralsnog te continueren. Anderzijds is het nodig geacht om vooruitlopend op een toekomstige algehele herziening van het detailhandelsbeleid van de 3 samengaande gemeenten ten aanzien van één van de belangrijkste dragers van de detailhandel in Delfzijl, de supermarkten, nader onderzoek te doen naar de ontwikkelingen van deze branche en een actuele visie hiervoor op te stellen ter voorkoming van achteruitgang van de fysieke leefomgeving tot er algemeen nieuw beleid ten aanzien van detailhandel is vastgesteld.

In de afgelopen periode is dat onderzoek gedaan door Broekhuis Rijs Advisering, in overleg met BügelHajema Adviseurs, en vastgelegd in de Visie supermarkten kern Delfzijl. In hoofdstuk 2 zal hier nader op worden ingegaan.

1.3 Huidige situatie

Op dit moment bieden bestemmingsplannen in de gemeente Delfzijl op verschillende plaatsen ruimte voor detailhandel en in een aantal gevallen ook ruimte om ter plaatse een supermarkt te vestigen. Onder supermarkten wordt in dit geval verstaan:

"een zelfbedieningszaak met een breed assortiment voedingsmiddelen en eventueel aanvullend assortiment."

Er zijn vijf locaties waar supermarkten gevestigd zijn. Dit zijn twee supermarkten aan het Vennenplein (centrum) en twee supermarkten aan De Wending. Verder is er een supermarkt gevestigd aan de Jachtlaan. Deze supermarkten hebben allemaal een bestemming waarin detailhandel is toegestaan.

Geconstateerd is daarnaast dat er zeven locaties zijn binnen drie vigerende bestemmingsplannen waarbinnen de vestiging van een supermarkt niet is uitgesloten. Dit is er één meer dan in het voorbereidingsbesluit was opgenomen. De detailhandelsbestemming op de 7e locatie (Koestraat) was daarbij over het hoofd gezien.

Dit betreft:

• 1. Weg naar den Dam 1 te Delfzijl (Bp Delfzijl - Kern West, vastgesteld 15-12-2011);
• 2. Fivellaan 2 te Delfzijl, 2 (Bp Delfzijl - Kern West, vastgesteld 15-12-2011);
• 3. Zwet 24 en 26 te Delfzijl (Bp Tuikwerd, vastgesteld 8-9-2011);
• 4. Wettersteinstraat 2 en 8 a te Delfzijl (Bp Delfzijl - Wettersteinstraat 2-4, vastgesteld 11-9-2014 - dit betreft een aanpassing van het bestemmingsplan Delfzijl - Kern West);
• 5. Skagerrak 107, 109 en 109a te Delfzijl (Bp Delfzijl - Kern Noord, vastgesteld 19-8-2010);
• 6. Nieuwstad 37a te Farmsum (Bp Farmsum, vastgesteld 15-8-2013);
• 7. Koestraat 56 te Farmsum (Bp Farmsum, vastgesteld 15-8-2013).

De eerste vier locaties hebben een bestemming Bedrijf. De locatie Skagerrak heeft een bestemming Gemengd. De laatste twee locaties hebben een bestemming Detailhandel.

Bij de bestemming Bedrijf (eerste vier locaties) worden bedrijven toegestaan waarbij verwezen wordt naar een Staat van bedrijven de VNG-bedrijvenlijst die in de bijlagen is opgenomen. In deze bedrijvenlijst is ook detailhandel opgenomen). In de bestemmingen Gemengd en Detailhandel.

Hoofdstuk 2 Gemeentelijk beleid

2.1 Visie supermarkten kern Delfzijl

De Visie supermarkten kern Delfzijl is een belangrijke drager voor de herziening van de bestemmingsplannen die met dit facet-bestemmingsplan wordt beoogd. Deze visie wordt niet in dit hoofdstuk herhaald, maar is integraal bijgevoegd bij deze toelichting als Bijlage 1 (en digitaal gekoppeld aan de digitale versie van dit facetplan). Voor een volledige onderbouwing van de juridische maatregelen in dit plan wordt kortheidshalve hiernaar verwezen.

Uit deze visie en het daarin opgenomen onderzoek blijkt dat het voor de aantrekkelijkheid van de bestaande winkelcentra in Delfzijl essentieel is om de supermarktvestigingen op die locaties te behouden. Dit geldt voor zowel het centrum van Delfzijl (Vennenplein) als voor het winkelcentrum De Wending. Uit onderzoek blijkt dat de vestiging van (ten minste twee) supermarkten in dorps- of wijkcentra cruciaal is voor het in stand houden van overig winkelaanbod en het centrum als ontmoetingslocatie. De aanwezigheid van supermarkten zorgt voor grote passantenstromen waarvan overige winkels profiteren. Supermarkten zijn dus trekkers voor het winkelcentrum en om die reden zeer relevant voor het behoud van de aantrekkelijkheid van de bestaande winkelcentra. Ook blijkt uit het verrichtte onderzoek dat er geen ruimte is voor meer supermarkten in Delfzijl en dat er eigenlijk al te veel vestigingen zijn voor een gezonde koopkrachttoevoeging. Dat maakt dat iedere extra supermarkt daarbuiten de positie van supermarkten in het centrum en aan het De Wending verder zal verzwakken. Hetzelfde geldt indien een van de daar gevestigde supermarkten wordt verplaatst naar elders in Delfzijl. In dat geval zal ook de leegstand in het centrum weer toenemen, bij minder bezoekers aan de centrumsupermarkten (Broekhuis Rijs, Aanvullend onderzoek supermarktstructuur Delfzijl, maart 2019).

De gemeente zou daarom enerzijds in moeten zetten op behoud en eventuele versterking en uitbreiding van supermarkten op die plekken en moeten voorkomen dat buiten het centrum en het Vennenplein nieuwe supermarkten gevestigd kunnen worden of dat bestaande supermarktlocaties structureel worden uitgebreid.

De bestaande supermarkt aan de Jachtlaan hoeft in dit kader niet te worden gesaneerd.

Figuur 6 uit de Visie supermarkten in de kern Delfzijl

In de Visie supermarkten in de kern Delfzijl wordt overigens ook verwezen naar het onderzoek 'Winkelleegstand in de drie noordelijke provincies' dat in augustus 2018 is opgeleverd aan deze provincies. Dit onderzoek benadrukt de noodzaak om te sturen op detailhandelsvestigingen binnen de gemeente. Beleid waarmee wordt gestuurd op vestiging van detailhandel levert geen strijd op met de Dienstenrichtlijn (EG 2006/123) indien geen sprake is van discriminatie naar nationaliteit, indien het gevoerde beleid noodzakelijk is om een dwingende reden van algemeen belang en indien de beperking geschikt en evenredig is om het beoogde doel te bereiken. De bescherming van het stedelijk milieu, het voorkomen van leegstand en daarmee het behoud van de leefbaarheid van stads- en winkelcentra wordt aangemerkt als dwingende redenen van algemeen belang die het voeren van planologisch sturingsbeleid rechtvaardigt. De evenredigheid van het beoogde beleid wordt door het verrichte onderzoek gestaafd1.

2.2 Detailhandelsbeleid en uitwerking in bestemmingsplannen

In de inleiding is aangegeven dat de gemeente reeds in 2003 detailhandelsbeleid heeft vastgesteld dat in beginsel nog steeds van toepassing is. Dit detailhandelsbeleid gaat uit van concentratie van detailhandel in het winkelcentrum van Delfzijl.

De noodzaak van het inperken van de mogelijkheid om detailhandel buiten de winkelcentra te vestigen is, naast de in paragraaf 2.1 benoemde leefbaarheids- en leegstandsrisicico's, ook dat supermarkten en reguliere detailhandel vanwege de publieksfunctie een andere ruimtelijke inrichting vraagt. Zo is er bij een supermarkt (en detailhandel) bijvoorbeeld ook een volledig andere parkeerbehoefte dan bij de 'normale' bedrijven.

Doorvertaling in bestemmingsplannen Delfzijl - Kern West en Tuikwerd

De vertaling van het detailhandelsbeleid naar de bestemmingsplannen Delfzijl - Kern West en Tuikwerd lijkt niet altijd even nauwkeurig te zijn gebeurd. Dat blijkt met name uit de bestemming Bedrijf die in enkele bestemmingsplannen is opgenomen. Feit is dat de bestemmingsomschrijving, dan wel de daaraan gekoppelde Staat van bedrijven (bijlage bij de regels) niet goed is overdacht. De Staat van bedrijven wordt normaal gesproken opgesteld aan de hand van de VNG-brochure Bedrijven en milieuzonering. Normaal gesproken wordt daaruit een selectie genomen voor de bestemming Bedrijf of Bedrijventerrein waarbij detailhandel en horeca en veel maatschappelijke functies niet worden opgenomen. Dat blijkt uit andere plannen van Delfzijl (zie bijvoorbeeld het bestemmingsplan Farmsum), maar ook in de rest van Nederland. Het meebestemmen van detailhandel binnen de bestemming Bedrijf hoort dus te zijn afgewogen op basis van beleid van de gemeente. Binnen deze bestemming wordt dan uitsluitend bestaande detailhandel en soms grootschalig volumineuze detailhandel toegestaan.

De bestemming Bedrijf in deze bestemmingsplannen lijkt op het eerste gezicht ook niet gericht op detailhandel. In de Toelichting op de bestemmingsplannen (2010/2011) wordt het Detailhandelsbeleid 2003-2010 van de gemeente kort aangehaald. Daaruit blijkt enerzijds in het algemeen dat het detailhandelsbeleid nog steeds van kracht is en anderzijds specifiek voor de bestemming Bedrijf dat het niet de bedoeling is geweest om detailhandel binnen deze bestemming toe te staan. In de toelichtingen op de bestemmingsplan Delfzijl - Kern West en Tuikwerd staat letterlijk:

"Buiten deze vastgestelde structuur van de aangegeven winkelgebieden zijn geen nieuwe ontwikkelingen van detailhandel toegestaan. Nieuwe ontwikkelingen op het gebied van detailhandel (buiten het aangewezen gebied) zijn dan ook niet toegestaan."

In de regels van de bestemming Bedrijf staat echter dat bedrijven zijn toegestaan die behoren tot categorie 1 en 2 van de Staat van Bedrijven. In deze Staat van Bedrijven staan ook de categorieën detailhandel (SBI-2008: 47-4778), waaronder supermarkten opgesomd. Gezien het bovengenoemde beleid kan dit niet de bedoeling zijn geweest.

Dat de Staat van Bedrijven veel te ruim is gesteld, blijkt ook uit de regeling die bijvoorbeeld in het bestemmingsplan Delfzijl - Kern West is opgenomen. Daarin staat in artikel 3.1 sub e dat logiesverstrekking uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - logies' terwijl in de Staat van Bedrijven wel hotels en pensions zijn opgenomen. Dit lijkt in zekere zin te botsten met het gestelde in sub a van lid 3.1 en de Staat van bedrijven waarin hotels en pensions zijn opgenomen. Uit het gestelde in e zou echter in dit geval kunnen worden afgeleid dat alle vormen van logieverstrekking (dus ook hotels) niet zijn toegestaan als die niet zijn aangeduid.

De conclusie kan zijn dat herziening van de bedrijvenlijst in het algemeen noodzakelijk is. Dit gebeurt echter in het kader van een grootschaliger project en waarschijnlijk bij het opstellen van een omgevingsplan in het kader van de Omgevingswet. Voor nu wordt met dit facetplan in de eerste plaats beoogde leefbaarheid en het functioneren van het centrum van Delfzijl te reguleren.

In hoofdstuk 3 wordt de bijstelling in de regels nader toegelicht.

Hoofdstuk 3 Juridische toelichting

3.1 Algemeen

Uit het voorgaande mag duidelijk zijn geworden dat de noodzaak tot beperking van de nieuwvestiging van supermarkten (alsmede structurele uitbreiding) buiten de twee aangewezen winkelgebieden groot is. Dit betekent dat er, voor zover er buiten deze gebieden op grond van de bestemmingsplannen nog supermarkten zouden kunnen worden gevestigd, deze mogelijkheden met dit facetplan uitgesloten zouden moeten worden.

Voor de bestaande (buurt)supermarkt aan de Jachtlaan te Delfzijl is er reeds een passende bestemming aanwezig.

Zoals in Hoofdstuk 1 is aangegeven, worden met dit facet-bestemmingsplan uitsluitend aanpassingen gedaan in de vigerende regels en op de verbeelding van bestaande bestemmingsplannen. Dit facetplan is dus geen zelfstandig leesbaar plan, maar moet in samenhang met die vigerende plannen worden gelezen. In de toekomst zal dit middels zogenoemde consolidatie (of in een omgevingsplan) worden samengevoegd.

Met het oog daarop is voor dit facetplan een verbeelding opgenomen waarin de in hoofdstuk 1 genoemde 7 locaties zijn opgenomen. Voor deze locaties geldt een aangepaste regeling. De aanpassing is verwoord in de afstemmingsbepaling van Artikel 2 van de regels.

3.2 Aanvullende regels en verbeelding

Met het oog op bovenstaande wordt in artikel 2 aangegeven wat van toepassing blijft en wat er verandert in de geldende bestemmingsplannen.

De vigerende bestemmingsplannen kenden nog geen definitie van supermarkt. De definitie die in Hoofdstuk 1 van deze toelichting is opgenomen wordt toegevoegd in alle onderliggende plannen. De definitie kent geen (minimum) oppervlaktemaatvoering. Dit betekent dat de vestiging van iedere zelfbedieningswinkel met een breed assortiment voedingsmiddelen (dus ook met een klein oppervlak) dus in beginsel wordt uitgesloten op de betreffende locaties.

Voor de 4 locaties met een bestemming Bedrijf is het uitsluitend nodig dat vooralsnog detailhandel (anders dan grootschalig volumineuze detailhandel) wordt uitgesloten. Op grond van de visie supermarkten en het daarin opgenomen onderzoek van de drie noordelijke provincies is immers duidelijk geworden dat los van de supermarkten ook nieuwvestiging van reguliere detailhandel buiten het centrum verstorend kan werken voor het functioneren van het centrum. Omdat het algemeen detailhandelsonderzoek nog niet is afgerond, is een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen waarbij op basis van nader onderzoek eventueel alsnog vergunning kan worden verleend voor bepaalde vormen van detailhandel. De afwegingscriteria zijn hierbij dat wordt aangetoond dat de nieuwvestiging geen nadelige effecten mag hebben op het functioneren van het winkelcentrum van Delfzijl (Vennenplein).

Voor de overige drie locaties (Skagerrak, Nieuwstad en Koestraat) is op grond van de visie supermarkten uitsluitend de functie supermarkt uitgesloten en blijft de mogelijkheid voor andere vormen van detailhandel binnen de bestemmingen Gemengd (Delfzijl - Kern Noord) en Detailhandel (Farmsum) gewoon bestaan.

Hoofdstuk 4 Uitvoerbaarheid

4.1 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Het ontwerpbestemmingsplan heeft van 17 januari 2019 tot en met 27 februari 2019 ter inzage gelegen. Een ieder is in de gelegenheid gesteld zienswijzen naar voren te brengen bij de gemeenteraad tegen het ontwerpbestemmingsplan. Voorts heeft er over het ontwerpplan overleg plaatsgevonden met betrokken overheden: de provincie Groningen, het waterschap Hunze en Aa's, het waterschap Noorderzijlvest en Veiligheidsregio Groningen.

In de genoemde periode is één zienswijze binnengekomen. Deze zienswijze is samengevat en voorzien van een gemeentelijke reactie in Bijlage 3 Reactienota zienswijze. De overlegpartners hebben laten weten geen opmerkingen op het plan te hebben.

4.2 Financieel-economische uitvoerbaarheid

Het plan heeft uitsluitend tot doel om de bestemmingen in overeenstemming te brengen met het vigerend detailhandels- en geactualiseerd supermarktbeleid en heeft niet tot gevolg dat bestaande functies of gebouwen moeten verdwijnen. Voor het plan hoeft geen exploitatieplan te worden opgesteld.

• 1. HvJ EU 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44