Structuurvisie Toekomst Afsluitdijk

6.3 Inhoudelijke onderbouwing en effecten

Uitgevoerd onderzoek

Voor de inhoudelijke beoordeling op effecten zijn van de diverse marktvisies en planalternatieven in samenspraak met de marktpartijen op een uniforme manier beschreven in kernen en componenten. Vervolgens is een Plan-MER, waaronder een Passende Beoordeling, ter hand genomen en is een kosteneffectiviteitanalyse (KEA) uitgevoerd. Voor het onderdeel natuur is gebruik gemaakt van een onderzoek naar de natuurwaarde met de methode van de Natuurwaardenindicator van het Planbureau voor de Leefomgeving. Daarnaast zijn tal van andere onderzoeken uitgevoerd (zie bijgevoegde literatuurlijst in Bijlage 1).

Voor de thema's natuur en duurzame energie zijn expertbijeenkomsten georganiseerd. Het College van Rijksadviseurs heeft een review uitgebracht over de beoordeling van ruimtelijke kwaliteit en het Planbureau voor de Leefomgeving over de natuurwaardenindicator. Parallel aan het Plan-MER en de KEA zijn van wetenschappelijke en maatschappelijke instellingen adviezen verkregen over veiligheidsconcepten en morfologie, zoutoverslag, duurzame energie, ruimtelijke kwaliteit en de Waddenzee. In een robuustheidstoets heeft het Deltaprogramma IJsselmeergebied vastgesteld dat de gekozen veiligheidsoplossing toekomstbestendig is in relatie tot besluiten die tot stand moeten komen in het kader van het Deltaprogramma IJsselmeer en Waddenzee.

Plan-MER, KEA en Passende Beoordeling zijn medio 2010 opgezet met als input de vier marktvisies, de beide overheidsreferenties en de toen aanwezige kennis over omgevingsfactoren (gebiedseigenschappen, beleid en lopende projecten). Een eerste stap op weg naar de Passende Beoordeling is gezet in de vorm van een risicobeoordeling Natura 2000, met per kern en component een inschatting van de kans op significante effecten op Natura 2000 doelstellingen. Met de resultaten van het uitgevoerde onderzoek is eind 2010 onderbouwd dat geen van de marktvisies in het geheel uitvoerbaar is en dat een beperkt aantal veiligheidsconcepten en componenten uit de marktvisies kansrijk zijn voor opname in een voorkeursalternatief.

De informatie uit het Plan-MER en de KEA zijn vervolgens benut om de samenstelling van het voorkeursalternatief te onderbouwen, waarbij rekenschap is gegeven van recente veranderingen in de omgeving. Het Plan-MER is daartoe op onderdelen geactualiseerd.

De resultaten van de effectbeoordelingen gericht op het voorkeursalternatief zijn hierna in hoofdlijn beschreven. Meer gedetailleerde beschrijvingen staan in genoemde onderzoeksrapporten.

Bevindingen Plan-MER

Het Plan-MER heeft als doel het milieubelang een volwaardige plek in de besluitvorming te geven. Voor deze structuurvisie geldt een verplichting voor het rijk om een Plan-MER op te stellen. Het Plan-MER bevat een analyse van de afzonderlijke kernen en componenten uit alle vier marktvisies en de beide kernen van de overheidsreferenties. Het voorkeursalternatief bevat een samenstel van de overslagbestendige dijk en de componenten, zoals hiervoor zijn omschreven. De beleidskeuzen die samen het voorkeursalternatief (VKA) vormen, zijn in het Plan-MER voorzien van een effectbeoordeling op de onderstaande aspecten ruimtelijke kwaliteit tot economie en ruimte.

In de tabel is een vergelijking gemaakt van het voorkeursalternatief met de autonome ontwikkeling, de ontwikkeling zoals die zou plaatsvinden zonder de ingrepen voor de opgave van de waterveiligheid en de ambities, zoals opgenomen in deze structuurvisie. De autonome ontwikkeling is de meest gebruikelijke vergelijkingsbasis voor het beschrijven van planeffecten. Daarnaast is de vergelijking weergegeven ten opzichte van de effecten van een traditionele dijkverhoging. Deze vergelijking heeft in het hele Plan-MER de nadruk. Daarbij is de redenering gevolgd dat het achterwege blijven van een ingreep aan de Afsluitdijk geen reële optie is, omdat moet worden voldaan aan de normstelling voor waterveiligheid. Ook is uniformiteit met de uitgangspunten van de KEA nagestreefd, waarin eveneens de traditionele dijkverhoging als vergelijkingsbasis dient.

Het Plan-MER beschrijft de effecten van de kernen en componenten op de omgeving. De beschrijving strekt zich uit tot verschillende aspecten (zie tekstkader). Het Plan-MER geeft geen onderlinge weging van de verschillende onderzochte aspecten.

Reikwijdte van het Plan-MER

In het Plan-MER zijn de effecten onderzocht voor een groot aantal aspecten die in het plangebied van belang kunnen zijn te weten voor ruimtelijke kwaliteit, natuur, waterhuishouding & -kwaliteit, waterveiligheid, bodem & morfologie, duurzaamheid (energie en materialen), archeologie, woon- & leefmilieu en voor economie & ruimte.

Met dit inzicht over de effecten op de omgeving en met de resultaten van de PB, KEA en andere onderzoeken en consultaties is de bestuurlijke keuze van het voorkeursalternatief tot stand gekomen. Het Plan-MER bevat ook van dit integrale voorkeursalternatief de effecten op de omgeving. In zeer gecomprimeerde vorm is deze informatie in de tabel uitgedrukt in 'plussen en minnen'. De tabel laat zien dat de structuurvisie niet leidt tot ingrijpende effecten op de omgeving, noch in positieve noch in negatieve zin. Dit geldt overigens ook voor de meeste andere onderzochte kernen en componenten, die niet in het voorkeursalternatief zijn opgenomen. De enkele planonderdelen waarvoor het Plan-MER wel grote positieve effecten op natuur en/of duurzaamheid laat zien betreffen voorstellen die zijn afgevallen om redenen van hoge kosten, lage kosteneffectiviteit en/of onvoldoende technische of juridische haalbaarheid.

De uitkomsten zijn onder de tabel kort toegelicht. Het bij deze structuurvisie gevoegde Plan-MER gaat uitvoerig in op de totstandkoming van de beoordeling.

Plan-MER - Aspectbeoordeling ten opzichte van autonome ontwikkeling (AO) en ten opzichte van 21 Robuust (21R).

Aspectbeoordeling	AO	VKA		21R tov AO	VKA tov 21R
Ruimtelijke kwaliteit	0	0		0/--	0/+
Natuur	0	0/+		0	0/+
Waterhuishouding en -kwaliteit	0	0		0	0
Waterveiligheid	0	0/+		+	0/--
Bodem en morfologie	0	0		0	0
Duurzaamheid	0	0/--		--	0/+
Archeologie	0	0		0	0
Woon- en leefmilieu	0	0		0	0/--
Economie en ruimte	0	0		0	0

Bij de vergelijking met de autonome ontwikkeling blijkt dat het voorkeursalternatief vooral(beperkt) positief scoort op de aspecten waterveiligheid en natuur. De positieve score voor waterveiligheid is gebaseerd op het zowel aanpasbaar als robuust zijn van het voorkeursalternatief. De positieve score voor natuur is vooral toe te schrijven aan de effecten van de vispassages.

De licht negatieve score voor ruimtelijke kwaliteit is vooral terug te leiden op de 'grijze' uitstraling van de verharding van de overslagbestendige dijk. Het effect is te mitigeren met een groene invulling van de dijk. Daarmee verandert de aspectbeoordeling naar neutraal. De licht negatieve score voor het aspect duurzaamheid is toe te schrijven aan de materiaalbehoefte van het voornemen. Overigens is deze materiaalbehoefte klein in verhouding met die van de meeste andere in het Plan-MER geanalyseerde alternatieven.

Door maatregelen te treffen voor een groene (vegetatie)uitstraling van de overslagbestendige dijk is het totaaleffect van het voorkeursalternatief op de ruimtelijke kwaliteit neutraal beoordeeld. Ook voor de aspectbeoordeling woon- en leefmilieu scoort het voorkeursalternatief neutraal. De activiteiten die op de dijk zullen plaatsvinden hebben een heel beperkt negatief effect voor geluid. Aangezien er rondom de Afsluitdijk slechts een beperkt aantal gevoelige bestemmingen te vinden zijn, is het effect neutraal beoordeeld. Voor economie en ruimte is de totaalscore neutraal, wel bieden de mogelijkheden voor recreatie een positieve impuls. Ook voor de overige aspecten is de resulterende beoordeling neutraal.

Bevindingen Passende Beoordeling

De Passende Beoordeling is een zelfstandig leesbare bijlage bij het Plan-MER. Het abstractieniveau van de Passende Beoordeling correspondeert met die van het Plan-MER en de Structuurvisie. In de Passende Beoordeling is aangegeven welke gevolgen de voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen, die in deze structuurvisie onder het voorkeursalternatief zijn beschreven, kunnen hebben voor Natura 2000, met name de Natura 2000-gebieden IJsselmeer en Waddenzee. De in de structuurvisie beschreven ontwikkelingen zijn voor het grootste deel strategisch van aard. De Passende Beoordeling is daarom vooral een verkenning van de kans (het risico) dat voorgenomen ontwikkelingen binnen de randvoorwaarden van de Natuurbeschermingswet (niet) uitvoerbaar zijn.

Passende Beoordeling in twee stappen
De Passende Beoordeling is in twee stappen uitgevoerd:
-	Stap 1: Risicobeoordeling Natura 2000 van de afzonderlijke kernen en componenten uit alle vier de marktvisies en de beide kernen van de overheidsreferenties.
-	Stap 2: Door de beleidskeuzen naast de instandhoudingdoelstellingen Natura 2000 te leggen is een (gemotiveerd) deskundigenoordeel gegeven over de kans op aantasting van natuurlijke kenmerken van de Natura 2000 gebieden. In een stoplichtoverzicht (rood, oranje, groen; waarbij oranje aangeeft dat er weliswaar risico's zijn, maar dat die naar verwachting goed te beheersen/oplosbaar zijn), is aangegeven of mogelijk significant negatieve gevolgen voor instandhoudingdoelstellingen zijn te verwachten en in welke mate deze redelijkerwijs mitigeerbaar zijn.

Een risicobeoordeling (stap 1) van alle onderdelen van de marktvisies heeft een belangrijke rol gespeeld in het trechterproces om te komen tot het voorkeursalternatief. Mede als gevolg daarvan is voor geen van de onderdelen van het voorkeursalternatief een groot risico vanuit Natura 2000 aan de orde. Wel is voor veel onderdelen 'oranje' gescoord, een naar verwachting goed te beheersen en oplosbaar risico. Daarbij gaat het in de meeste gevallen om relatief eenvoudig te mitigeren effecten, die samenhangen met de uitvoeringsperiode- en/of duur (aanlegfase).

Voor de overslagbestendige dijk geldt het volgende. Er treden met zekerheid negatieve effecten op gerelateerd aan permanent ruimtebeslag Natura 2000 gebied IJsselmeer (leefgebied H1163 Rivierdonderpad). Als het onderwatertalud van de nieuwe dijk echter vergelijkbaar is met de huidige zal de draagkracht van het Natura 2000 gebied als leefgebied voor de soort binnen een termijn van vijf tot tien jaar niet significant afnemen, waardoor de instandhoudingsdoelstelling niet in het geding is.

Voor een aantal onderdelen zal de verdere planuitwerking grote zorgvuldigheid vergen om te voorkomen dat aantasting van natuurlijke kenmerken van een of beide Natura 2000 gebieden optreedt. Dit geldt vooral voor het combineren van waterveiligheidsmaatregelen met maatregelen voor verkeersdoorstroming, een (opgeschaalde) opstelling voor Blue Energy (in verband met permanente verstoring) en beheerste zoet-zout overgangen.

Op grond van de passende beoordeling wordt geoordeeld dat de uitvoering van het voorkeursalternatief binnen de randvoorwaarden van de Natuurbeschermingswet mogelijk is.

Bevindingen KEA

Op basis van de uitgevoerde kosteneffeciviteitsanalyse (KEA) kan worden geconcludeerd dat de besluitvorming zich het beste kan richten op een zo goed mogelijke samenstelling van elementen uit de zes projectalternatieven (niet één kiezen). Deze elementen betreffen keuzes voor het dijklichaam, de kunstwerken (schutsluizen en spuisluizen) en de ambities.

Kosteneffectiviteitsanalyse

De KEA, opgesteld door het Centraal Planbureau, beschrijft de effecten (in termen van baten en kosten, voor- en nadelen) van de zogeheten kernen voor waterveiligheid van de projectalternatieven. De projectalternatieven worden onderling vergeleken op hun effecten. Omdat de veiligheidsnorm uitgangspunt is voor het ontwerp van de projectalternatieven, wordt gesproken van een kosteneffectiviteitsanalyse (KEA) in plaats van een kosten-batenanalyse (KBA). Er is geen nulalternatief in de zin van 'niets doen' zoals in een KBA gebruikelijk is. Voor de ambities kan wel een nulalternatief worden gedefinieerd; daarvoor is dan ook een KBA opgesteld. Deze analyse is uitgevoerd door Decisio, als input voor de KEA. Een daarvoor ingestelde commissie van deskundigen heeft de KEA beoordeeld. De commissie prijst de inzet van het Centraal Planbureau bij de uitvoering van de KEA en de volledigheid van de analyse en rapportage. De commissie is van mening dat het onderzoek op een wetenschappelijk verantwoorde manier is uitgevoerd. In aanvulling daarop heeft de commissie een aantal aandachtspunten geformuleerd voor de beleidsopgaven.

De meest kosteneffectieve manier om het dijklichaam in 2020 aan de huidige eisen te laten voldoen is de dijk overslagbestendig maken. De kosten zijn, in contant gemaakte bedragen, het laagst van alle veiligheidsconcepten, ook als daarbij de nieuwe investeringen worden betrokken die halverwege deze eeuw nodig zijn om het dijklichaam tot 2100 aan de veiligheidseisen te laten voldoen. De meest kosteneffectieve manier om dat in één keer tot 2100 te doen is met het stormschild.. Een stapsgewijze aanpak met een overslagbestendige dijk en renovatie van kunstwerken biedt meer flexibiliteit voor toekomstige onzekerheden (zoals zeespiegelstijging), maar ook iets minder (over)veiligheid (een onveiligheid die hoger ligt dan de vereiste 1:10.000). Beide effecten bedragen enkele tientallen miljoenen euro's en vallen dus globaal tegen elkaar weg. Het extra zoute water dat in het IJsselmeer terecht kan komen bij een overslagbestendige dijk lijkt een verwaarloosbaar (welvaarts)effect te hebben. De investeringen in de spuisluizen vormen de grootste kostenpost. Het CPB constateert dat met pompen wellicht belangrijke besparingen zijn te realiseren, en dat de afweging over de investeringen in waterbeheer (spuien/pompen) idealiter zouden moeten worden uitgesteld tot meer duidelijkheid bestaat over het lange termijn peilbeheer IJsselmeer. Deze afweging over het toekomstige waterbeheer behoeft nader onderzoek en valt, zoals in paragraaf 2.6 is vermeld niet onder deze structuurvisie. Voor de schutsluizen is renoveren het meest kosteneffectief en het meest flexibel. Indien gekozen wordt voor nieuwbouw dan is de realisatie van een naviduct te overwegen.

De belangrijkste conclusies in de KEA voor de ambities
Duurzame energie:
-	Een pilot op de Afsluitdijk voor blue energy lijkt logisch. Een grootschalige blue energy centrale lijkt mogelijk rendabel vanaf 2030, maar is technisch niet haalbaar in 2020.
-	Stromingsenergie kost meer dan het oplevert. Datzelfde geldt voor getijenergie en zonnecellen op de Afsluitdijk.
Duurzaamheidcentrum
-	Een duurzaamheidcentrum op de Afsluitdijk is lastig te exploiteren.
Natuur:
-	Vispassages zijn de meest kosteneffectieve manier om de natuur te verbeteren.
Overige ambities:
-	De ideeën voor viskweek, zilte teelt en recreatieve voorzieningen zijn te beperkt uitgewerkt om hiervoor de effecten te kunnen benoemen.
Mobiliteit:
-	Indien besloten wordt nieuwe schutsluizen aan te leggen, valt te overwegen in plaats daarvan tegen beperkte meerkosten een naviduct te bouwen, zodat wegverkeer en scheepvaart elkaar ongehinderd kunnen passeren.