Structuurvisie Toekomst Afsluitdijk

6.1 Planontwikkeling

Verkenning in twee stappen

De verkenning naar de versterking van de Afsluitdijk en de mogelijke ontwikkeling van het gebied rond de Afsluitdijk heeft in twee stappen plaatsgevonden: een marktverkenning, waarvan de resultaten in het rapport 'Dijk en meer' zijn vastgelegd en een (voortgezette) verkenning door de overheden, die heeft geleid tot de keuze van het voorkeursalternatief in deze structuurvisie.

Van idee naar realisatie - Overzicht van de planontwikkeling project Toekomst Afsluitdijk.

Brede marktverkenning

Bij de periodieke toetsing van de waterkeringen in 2006 is naar voren gekomen dat de Afsluitdijk niet meer voldoet aan de veiligheidseisen. Versterking van de Afsluitdijk is nodig. Het kabinet heeft daarop besloten een verkenning te starten naar de mogelijkheden om de waterveiligheid te verhogen.

Van meet af aan heeft het kabinet de verhoging van de waterveiligheid in een breder perspectief geplaatst door mogelijke combinaties te onderzoeken van de verhoging van de waterveiligheid met duurzame energiewinning, verbetering van transport over water en land, recreatieve ontwikkelingen en ontwikkeling van natuur en/of visserij. Dat is in lijn met de in 2007 uitgebrachte Watervisie 'Nederland veroveren op de toekomst' waarin het kabinet stelt verschillende functies in het waterbeheer te willen combineren om daarmee breed kansen te benutten.

Burgers, bedrijven, decentrale overheden en maatschappelijke organisaties zijn vanaf het begin bij de verkenning betrokken. Vanaf oktober 2007 zijn Rijkswaterstaat, de provincies Fryslân en Noord-Holland samen met andere betrokkenen op zoek gegaan naar gemeenschappelijke ambities voor de toekomst van de Afsluitdijk. Maatschappelijke organisaties, specialisten op diverse vakgebieden en burgers hebben in een vijftal werkateliers een breed scala aan ideeën naar voren gebracht over duurzame energie, innovatieve dijkvormen, natuurontwikkeling, beleving en recreatie. Medio maart 2008 is de fase van ideevorming afgerond. Vervolgens is aan marktpartijen gevraagd om, mede op basis van deze ideeën, een visie op de Toekomst van de Afsluitdijk op te stellen. Dit heeft geleid tot acht integrale visies.

De acht visies zijn beoordeeld op consistentie, technische haalbaarheid van de veiligheidsoplossing, ruimtelijke kwaliteit en innovatiegehalte. In september 2008 heeft de Stuurgroep verkenning Toekomst Afsluitdijk op basis daarvan vier visies uitgekozen. Naast de vier marktvisies zijn er twee overheidsreferenties (Basisalternatief en 2100-Robuust).

Aan de vier betreffende consortia van marktpartijen is gevraagd hun visie verder uit te werken. Rijkswaterstaat heeft daarnaast twee overheidsreferenties opgesteld die uitsluitend zijn gericht op de verbetering van de waterveiligheid. De uitwerking van de vier marktvisies en de twee overheidsreferenties staan beschreven in het rapport 'Dijk en meer' (maart 2009), inclusief een overzicht van kosten en baten (op basis van kengetallen) van de visies. Aan het rapport is het eindadvies van de Adviescommissie Verkenning Toekomst Afsluitdijk toegevoegd. Daarin doet de Adviescommissie aanbevelingen over vervolgonderzoek en de afbakening van het project. Over het vervolgproces beveelt de adviescommissie onder meer aan de alternatieven uit te werken tot een voorkeursbeslissing volgens het spelregelkader van MIRT en conform het advies van de Commissie Elverding. De Adviescommissie vraagt voorts alle partijen optimaal bij het vervolgproces te betrekken en, zo mogelijk, voor één voorkeursalternatief te kiezen.

Visies en referenties - Planalternatieven in de verkenningsfase

Basisalternatief (Ba): overslagbestendige dijk
	Het Basisalternatief is de minst ingrijpende optie om de Afsluitdijk te versterken. De dijk wordt met een verharding van het gehele dijkprofiel tot aan het IJsselmeer overslagbestendig gemaakt, zodat bij zeer uitzonderlijke stormen zeewater over de dijk niet aan de luwe zijde de dijk kunnen aantasten. De stabiliteit van de dijk verbetert door een verflauwing van het binnentalud. Op een beperkte verbreding (5m) in het IJsselmeer komt een nieuw fietspad.
2100-Robuust; (21R): traditionele dijkverhoging
	Deze overheidsreferentie is een schoolvoorbeeld van beproefde dijkversterking. De bestaande hoogte-breedteverhouding en het aanzicht blijven intact door de dijk met 2,5 meter te verhogen en 30 meter breder te maken in het IJsselmeer. Het tracé van de autosnelweg over de dijk wordt ook verplaatst richting IJsselmeer.
Monument in Balans (MiB): betonnen stormschild en ontwikkeling van de Koppen
	De visie Monument in Balans laat de Afsluitdijk intact en concentreert 'gebiedsontwikkeling' in de beide Koppen. Daarvoor worden diverse opties als wenkend perspectief geschetst, zonder dat concrete planelementen zijn opgenomen. Eyecatcher van Monument in Balans is het stormschild op de dijk voor de waterveiligheid. Daarnaast is op de dijk ruimte voor een eiland van innovatie bij Breezanddijk en een duurzaamheidcentrum. In verbetering van de mobiliteit wordt voorzien door vervanging van bruggen / sluizen door naviducten. Een zoet-zoutovergang wordt tot stand gebracht met een brakwaterzone bij Makkum.
Natuurlijk Afsluitdijk (NA): zeewering en natuurdijk
	Typerend voor de visie Natuurlijk Afsluitdijk is de combinatie van concepten voor duurzame energie en natuurontwikkeling in het gebied zuidelijk van de Afsluitdijk. Met een 'natuurdijk' parallel aan de Afsluitdijk in het IJsselmeer ontstaat een brak tussenmeer dat wordt gevoed met brak water uit een blue energy centrale; een valmeer dient voor energieopslag. Daarnaast voorziet een traditionele dijkverhoging (vergelijkbaar met 2100-Robuust) in de waterveiligheid. De visie bevat voorstellen voor naviducten en een duurzaamheidcentrum.
WaddenWerken (WW):kwelders in de Waddenzee
	De visie 'Waddenwerken' voorziet in een zandnok en in kweldervorming met een zoet-zoutovergang in de Waddenzee, als 'building with nature' -concept om de veiligheid van de Afsluitdijk te waarborgen en de natuurlijke kwaliteit van de Waddenzee te verhogen. Ten behoeve van de bereikbaarheid voorziet deze visie in kenmerkende hoge bruggen.
WaterMachine (WM): overslagdijk en binnenmeer
	Watermachine kenmerkt zich door een veiligheidsconcept met een overslagbestendige dijk (vergelijkbaar met het Basisalternatief). Een natuurdam en tussenmeer zorgen voor natuurontwikkeling met een geleidelijke zoet-zoutverbinding. Door het peil in het IJsselmeer 25 cm op te zetten is spuien onder vrij verval langer mogelijk. Een gemaal annex getijdencentrale in het spuicomplex van Kornwerderzand biedt extra afvoercapaciteit als dat nodig is. In de oorspronkelijke marktvisie is de bouw van Extra Spuicapaciteit (ESA) niet opgenomen. De visie is nader geanalyseerd in een versie met en in een versie zonder ESA. Kleinschalige recreatie, zilte teelten en een naviduct maken onderdeel uit van deze visie.

Afbakening en analysestap

De Adviescommissie Verkenning Toekomst Afsluitdijk heeft een nadere afbakening geadviseerd. Op basis van dit advies is besloten om de volgende onderdelen van de oorspronkelijke visies niet nader in de verkenning mee te nemen:

• Grootschalige windmolenparken
• Grootschalige woningbouw
• Open zoet-zoutverbindingen tussen de Waddenzee en het IJsselmeer (beheerste zoet-zoutverbindingen worden wel meegenomen)
• Hoogwaardige openbaar vervoer-verbindingen (wel meegenomen is de onderzoeksvraag in hoeverre voorinvesteringen voor toekomstig hoogwaardig openbaar vervoer zinvol zijn).

Om de visies goed te kunnen analyseren en te vergelijken zijn de effecten van de samengestelde elementen van de visies afzonderlijk in beeld gebracht. Deze werkwijze maakt een gerichte analyse per element mogelijk en zet gelijksoortige planelementen zodanig naast elkaar dat onderlinge vergelijking op een juiste wijze kan plaatsvinden. Een beperking van deze werkwijze is dat de integraliteit en samenhang van de marktvisies buiten beschouwing blijft. In de analyse is rekenschap gegeven van deze beperking door na te gaan waar afzonderlijke planelementen elkaar in hun effecten kunnen versterken, of waar door combinatie van werkzaamheden kosten kunnen worden bespaard. Het bleek overigens maar beperkt mogelijk om dergelijke synergie-effecten aan te tonen.

Het splitsen van de marktvisies in elementen heeft plaatsgevonden door per visie een 'kern' te onderscheiden: dit zijn alle elementen uit de visie gericht op de opgave voor waterveiligheid plus de elementen die daar onlosmakelijk mee verbonden zijn. Daarnaast zijn 'componenten' benoemd, die gericht zijn op naast de waterveiligheid bestaande ambities op het gebied van onder meer natuur, duurzame energie en recreatie. De beide overheidsreferenties zijn volledig als kern beschouwd. Op basis van de effectbeschrijving per kern en component is een beeld gevormd van zowel de oorspronkelijke marktvisies als van de afzonderlijke onderdelen waaruit deze marktvisies zijn samengesteld.

Samenvattend is de definitie van de onderdelen voor de analyse als volgt (zie figuur):

• Integrale visie = oorspronkelijke integrale visie zoals door marktpartijen is ontwikkeld tijdens de Marktverkenning Afsluitdijk 2008. Conform het advies van de adviescommissie zijn enkele planonderdelen uit de visies niet meegenomen in het vervolg van de verkenning.
• Kern = alle onderdelen van de visie met de oplossingen voor waterveiligheid en behoud van de huidige functionaliteit plus de onderdelen die daar onlosmakelijk mee verbonden zijn.
• Component = een integraal onderdeel van de visie dat wel afzonderlijk beoordeelbaar is en waarvan de effecten omwille van vergelijkbaarheid apart in beeld worden gebracht.

Naar de effecten van de kernen en de componenten is onderzoek gedaan in een milieueffectrapportage (Plan-MER), Passende Beoordeling (PB), Kosteneffectiviteitsanalyse (KEA) en tal van deelonderzoeken zoals over natuur, waterveiligheid en duurzame energie.

Afweging alternatieven

De verkenning en de afweging van alternatieven heeft plaatsgevonden volgens de filosofie en aanpak van 'Sneller en Beter'. De verkenningsfase moet daarin een brede verkenning van alternatieven bevatten en uitmonden in een eenduidig besluit. In de brede verkenning is gekozen voor het ontwikkelen van marktvisies. De trechtering heeft geleid tot een afweging van alternatieven in twee stappen.

Uit de onderzoeksinformatie (o.a. Plan-MER, waaronder PB, KEA en analyse technische risico's) bleek dat geen van de vier marktvisies geheel haalbaar en/of uitvoerbaar is. Oorzaken hiervoor zijn:

• Elementen in visies die nu of binnen afzienbare tijd technisch niet realistisch zijn
• Elementen in visies die onvoldoende kosteneffectief zijn
• Elementen in visies die leiden tot grote risico's ten aanzien van de vergunbaarheid op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Natura 2000)
  

Het inzicht dat geen van de marktvisies in de complete versie tot realisatie kan worden gebracht heeft geleid tot een andere benadering. In plaats van de keuze voor één marktvisie is een benadering gevolgd om een voorkeursalternatief samen te stellen uit een van de voorgestelde kernen (waterveiligheid) gecombineerd met componenten (gericht op naast waterveiligheid bestaande ambities) uit de diverse marktvisies. De wijze waarop de milieueffectbeoordeling (Plan-MER) en het onderzoek naar kosten en baten per kern en per component heeft plaatsgevonden maakte deze benadering goed mogelijk. Voor de opgave van de waterveiligheid zijn voor de versterking van het dijklichaam de verhoogde dijk, de overslagbestendige dijk en het stormschild als kansrijke veiligheidsconcepten aangemerkt. Het veiligheidsconcept van de zandnok in de Waddenzee is afgevallen. Dit concept leidt tot grootschalige afname van bestaande natuurwaarden in het Natura 2000 gebied van de Waddenzee. Deze afname verdraagt zich niet met de bescherming op basis van de Natuurbeschermingswet 1998. Daarnaast zal intensief beheer nodig zijn voor de zandnok en zijn nieuwe ingrepen in de Waddenzee beleidsmatig ongewenst. Voor de civieltechnische kunstwerken staan renovatie en nieuwbouw naast elkaar.

Hiernaast bleven voor de invulling van de ambities zes kansrijke componenten over, te weten:

• Pilots voor diverse vormen van duurzame energie
• Een duurzaamheidcentrum, wellicht in een gefaseerde uitvoering
• Een pilot voor zilte teelt
• Een zout-zoet overgang tussen IJsselmeer en Waddenzee (bijv. in de vorm van een brak binnenmeer voor natuur)
• Kleinschalige recreatie en toerisme
• Een naviduct in geval van nieuwbouw van de schutsluis

De overige ambities vielen af omdat deze niet (tijdig) haalbaar en/of uitvoerbaar zijn.

Met de uitkomst van deze eerste trechtering tot drie veiligheidsopties en zes kansrijke componenten is de tweede stap in het trechteringsproces gezet. Het Plan-MER laat tussen de drie veiligheidsopties voor het dijklichaam marginale verschillen zien. De effecten zijn zeer beperkt bij een vergelijking tot de autonome ontwikkeling (veelal score neutraal) en ontlopen elkaar onderling vrijwel niet. Alleen voor het thema waterveiligheid laat de verhoogde dijk een wat betere eindscore zien dan de overslagbestendige dijk en het stormschild. Met deze beperkte verschillen biedt het Plan-MER weinig houvast en onderbouwing voor de keuze van een veiligheidsoptie. De KEA van het Centraal Planbureau gaat dieper in op de kosteneffectiviteit. In de KEA is de kosteneffectiviteit bepaald, waarin de contante waarde van de investeringen tot 2100 met elkaar worden vergeleken door ze terug te rekenen naar kosten 'nu'. De uitkomsten laten zien dat de overslagbestendige dijk de goedkoopste manier is om in 2020 aan de veiligheidseisen te voldoen. De initiële aanlegkosten zijn het laagste en daarmee het directe beslag op de rijksbegroting. De investering die halverwege deze eeuw aanvullend nodig is om aan de veiligheidseisen te blijven voldoen, maakt de totale investering hoger dan van het stormschild en van de dijkverhoging. Het uitstel van de investering leidt echter tot een lage contante waarde. Over de hele periode tot 2100 gerekend is de contante waarde van de dijkverhoging veruit het hoogste en komt de contante waarde van de overslagbestendige dijk iets lager uit dan van het stormschild. De overslagbestendige dijk is daarmee ook de meest kosteneffectieve veiligheidsoplossing.

Verder biedt het concept van de overslagbestendige dijk de meeste flexibiliteit in relatie tot de ontwikkeling van het klimaat en het 'toe kunnen passen van nieuwe technieken (adaptiviteit)'. Naast het relatief lage beslag op de rijksbegroting is dit een onderscheidend voordeel voor de overslagbestendige dijk. Deze beide overwegingen (kosten en adaptiviteit) gelden ook voor renovatie van de civieltechnische kunstwerken in de afweging ten opzichte van nieuwbouw. De overslagbestendige dijk is verder een vernieuwend concept en biedt daarmee kansen voor behoud van de toonaangevende positie van Nederland op het gebied van waterbouw. In de vergelijking met het gehanteerde referentiealternatief (een verhoogde dijk), laat het Plan-MER nog een paar kleine pluspunten zien in de deelscores van de overslagbestendige dijk: het geringe ruimtebeslag, waarmee Natura 2000 gebied van het IJsselmeer wordt ontzien, het wat beperkter materiaalgebruik en de goede mogelijkheden voor het behoud van monumenten. De vervanging van de grasbekleding door een harde bekleding wordt als nadeel van de overslagbestendige dijk beoordeeld voor de beleving (ruimtelijke kwaliteit) en vanwege enig verlies van habitats en leefgebied op de bestaande grasdijk. Deze overwegingen samen hebben geleid tot de bestuurlijke keuze in de structuurvisie om de waterveiligheid te waarborgen met een overslagbestendige dijk, die een groene (vegetatie)uitstraling heeft en met renovatie van de civieltechnische kunstwerken.

De keuze uit de ambities is tot stand gekomen in een dialoog tussen rijk, decentrale overheden en initiatiefnemers voor deze ambities. Het Plan-MER stelt vast dat veel combinaties tussen kernen en componenten mogelijk zijn. Bij de overslagbestendige dijk kunnen in beginsel dan ook alle hiervoor genoemde componenten worden toegepast. De mate waarin de componenten elkaar onderling versterken is beperkt. Voorop staat dat voor elke component afzonderlijk moet worden aangetoond dat deze meerwaarde biedt. Bij de ruimtelijke toedeling binnen het plangebied is vervolgens op basis van de bevindingen in het Plan-MER vastgesteld dat de ruimtelijke kwaliteit en beleving het beste tot hun recht komen bij concentratie van maatregelen op de knooppunten op de dijk. Dit levert onderlinge samenhang op (zoals een duurzaamheidcentrum in de nabijheid van pilots voor duurzame energiewinning en zilte teelten) en door de clustering blijft tevens het huidige unieke ruimtelijke beeld van het dijklichaam behouden. Voor de keuze van de componenten is de bijdrageaan de ontwikkeling van het plangebied beoordeeld en is een analyse gemaakt van de ruimtelijke inpasbaarheid, de bijdrage aan de ruimtelijke kwaliteit van het gebied en van de effecten op de omgeving. Op grond van de beoordeling van de technische, financiële en juridische haalbaarheid zijn keuzes gemaakt voor maatregelen met een voldoende zicht op uitvoering. Als voldoende zicht op uitvoering bestaat én de effecten bestuurlijk zijn afgewogen zijn de maatregelen als beleidskeuze in de structuurvisie opgenomen. Als maatregelen en voorzieningen niet voldoende concreet zijn, zijn ze in deze structuurvisie niet als beleidskeuze opgenomen, maar gerangschikt onder het ontwikkelingsperspectief.

Voor de duurzaamheidsinitiatieven (duurzame energie, zilte teelten en duurzaamheidcentrum) zijn de milieueffecten bepaald. In de vorm van een pilot of eerste stap zijn de effecten beperkt. Pilots voor duurzame energie en zilte teelten en de eerste stap van een duurzaamheidcentrum zijn samengenomen in een beleidskeuze. De uitbouw tot grootschalige toepassing van duurzame energiewinning en een omvangrijk duurzaamheidcentrum zijn geen beleidskeuze, maar ontwikkelingsperspectieven. De ontwikkelingsperspectieven moeten nader worden ingevuld, waarbij ook de effecten op natuur en milieu nader in beeld worden gebracht en afgewogen. De haalbaarheid staat derhalve nog niet vast.

De maatregelen voor natuur zijn op effecten beoordeeld in het Plan-MER en op hun kosteneffectiviteit in de KEA. Aan die tweede beoordeling ligt een berekening van natuurpunten ten grondslag volgens de methodiek van de natuurwaarde-indicator. Uit de beoordeling komt naar voren dat natuurwinst vooral is te bereiken met in afnemende mate kwelders in de Waddenzee, zoet-zoutovergangen en natuurvriendelijke oevers in het IJsselmeer. Aangezien de in de marktvisies voorgestelde kwelders in de Waddenzee vanwege de aantasting van bestaande natuurwaarden en om morfologische redenen niet of nauwelijks haalbaar zijn voorziet de structuurvisie in beleidskeuzen voor de kosteneffectieve maatregelen van zoet-zoutovergangen en natuurvriendelijke oevers. Daarnaast zijn tal van ontwikkelingsperspectieven geformuleerd, waarvan de waarde en haalbaarheid nog moeten worden aangetoond.

Voor recreatie en toerisme is gekozen voor ruimte voor relatief kleinschalige voorzieningen geconcentreerd in de knooppunten, om daarmee de verdichting en verrommeling van het ruimtelijk beeld van de Afsluitdijk te voorkomen en de verstoring op de natuur te beperken. Onderdeel van een marktvisie was een aan het stormschild gekoppeld fietspad met uitzicht op beide zijden van de dijk. Toegevoegd aan de structuurvisie is de verkenning van de mogelijkheden van fietspad(en) met zicht naar beide zijden van de dijk. Een dergelijke voorziening heeft volgens het Plan-MER geen relevante negatieve effecten op ruimtelijke kwaliteit, natuur en duurzaamheid.

Voor mobiliteit ontstaan pas kansen op een naviduct in samenhang met de nieuwbouw van de schutsluizen. Door renovatie van de bestaande sluizen is deze optie vooralsnog niet aan de orde.

Voorkeursbeslissing: gebaseerd op de overslagbestendige dijk

De uitgevoerde onderzoeken leiden tot de conclusie dat de overslagbestendige dijk en renovatie van de kunstwerken de meest geschikte basis vormt voor het voorkeursalternatief van deze Structuurvisie Toekomst Afsluitdijk. Het veiligheidsconcept is – zeker op deze schaal - vernieuwend, kosteneffectief en adaptief. Voor de realisatie van de ambities biedt de structuurvisie ruimte aan de versterking van de natuur, voor duurzaamheidsinitiatieven en de ontwikkeling van recreatie en toerisme. De mate waarin de mogelijkheden worden benut zal blijken bij de planuitwerking door of onder regie van de decentrale overheden. Bij de uitwerking zal recht worden gedaan aan de ruimtelijke en cultuurhistorische kwaliteiten en potenties van het gebied.