Structuurvisie tevens woonvisie Zwartewaterland 2013

2.2 Provinciaal

In 2009 heeft de provincie Overijssel de Omgevingsvisie vastgesteld. Het is de ontwikkelingsvisie voor de fysieke leefomgeving van de provincie Overijssel voor de komende tientallen jaren. Leidende thema's voor alle beleidskeuzen binnen deze visie zijn ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid.

De bestuursfilosofie van de provincie Overijssel is gebaseerd op drie principes:

• vitale coalities
• bestuurlijke partners ruimte bieden op eigen gezag te handelen
• eenvoudige en heldere regels

Het sturingsmodel voor ontwikkelingen is - los van thematische beleidskeuzes - als volgt opgesteld:

OF zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik.

WAAR ontwikkelingsperspectief.

HOE gebiedskenmerken.

In aantal Ontwikkelingsperspectieven schetst de provincie welke ontwikkelingen zij van provinciaal belang acht. Uiteraard zijn deze niet los te zien van lokale en rijksambities.

In de perspectieven zijn zowel de beleids- als de kwaliteitsambities verwoord. De kwaliteitsambities : "Zichtbaar en beleefbaar mooi landschap" en "Sterke ruimtelijke identiteiten als merken voor Overijssel" zijn voor alle ontwikkelingsperspectieven belangrijk. Anderen zijn geografisch nader bepaald in de onderstaande kaart. De ontwikkelingsperspectieven geven in grote lijnen richting aan gemeentelijke plannen.

Voor deze Structuurvisie zijn de volgende bepalingen uit de Omgevingsverordening van belang:

2.2.1 Kwaliteitsambities

2.2.1.1 Principe van concentratie

Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in woningbouw, aanleg van bedrijventerreinen en het realiseren van stedelijke voorzieningen met bijbehorende infrastructuur en groenvoorzieningen om te voldoen aan de lokale behoefte en de behoefte van bijzondere doelgroepen.

2.2.1.2 SER ladder

Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in stedelijke ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden op de groene omgeving leggen wanneer aannemelijk is gemaakt dat:

• er voor deze opgave in redelijkheid geen ruimte beschikbaar is of niet geschikt te maken is binnen bestaand bebouwd gebied en dat;
• de mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik binnen bestaand bebouwd gebied optimaal zijn benut.

2.2.1.3 Ruimtelijke kwaliteit

In bestemmingsplannen dient te worden onderbouwd dat de nieuwe ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt bijdragen aan het versterken van de ruimtelijke kwaliteit conform de geldende gebiedskenmerken, zoals beschreven in de catalogus Gebiedskenmerken, waarin de waarden in de 4 lagen natuurlijke laag, laag van het agrarisch cultuurlandschap, de stedelijke laag en de lust- en leisurelaag de kwaliteit zijn weergegeven

Ruimtelijke kwaliteit is geen fysieke eigenschap der dingen. Het ontstaat in de beleving van mensen. Het is dan ook het resultaat van bedoeld en onbedoeld menselijk handelen en natuurlijke processen. Ruimtelijke kwaliteit is “datgene wat ruimte geschikt maakt en houdt voor wat voor mensen belangrijk is” of duurzamer gesteld: “…wat voor mens, plant en dier belangrijk is”.

2.2.1.4 Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving

Wanneer het principe van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik en de SER ladder zijn toegepast (geen onnodig ruimtebeslag op de groene omgeving) maar er om sociaal-economische en/of maatschappelijke redenen toch aanleiding is een uitzondering te maken op de algemene regel “inbreiding gaat voor uitbreiding” dan is dat mogelijk mits het verlies van ecologische en landschappelijk kapitaal in voldoende mate wordt gecompenseerd.

Voor Zwartewaterland zijn voor de groene omgeving de perspectieven “buitengebied accent productie (polders Mastenbroek, de Pieper, Oostermaat en het gebied rond Holtener en Gennigerbroek) en “buitengebied accent veelzijdige gebruiksruimte” (de Velde. Zwartewaterklooster) en “realisatie groene en blauwe hoofdstructuur” ( Zwarte Meer, Uiterwaarden Zwartewater en Vecht, Wieden) relevant. In alle perspectieven wil de provincie behoud en versterking van het landschap en het realiseren van de groen-blauwe hoofdstructuur samen laten gaan met ontwikkelingsmogelijkheden voor de landbouw en andere economische dragers. Voor de stedelijke omgeving is in Zwartewaterland het perspectief “dorpen en kernen als veelzijdige leefmilieu's” van belang. Hier is het de uitdaging economische centra bereikbaar te houden en door herstructurering de kwaliteit van woonomgevingen en bedrijfslocaties te vergroten.

 

2.2.1.5 Ecologische hoofdstructuur (EHS)

Omdat veel gemeenten in Overijssel dicht bij natuurgebieden zijn gelegen, is het uitgangspunt genomen door de provincie Overijssel in de omgevingsvisie dat er verbondenheid moet zijn tussen kernen en natuur door de dorpen en steden als poorten naar de natuur te ontwikkelen.

De EHS wordt daarbij gezien als een integrale opgave: het gaat niet alleen om het bevorderen van de biodiversiteit, maar ook om de ruimtelijke continuïteit, de belevingskwaliteit en de beleefbaarheid van de natuur. Dit maakt de natuur alleen maar sterker: het stimuleren van continuïteit en formaat sluit aan bij het uitgangspunt om natuurlijke processen (erosie, sedimentatie door wind en water) weer vrij spel te geven. Zo biedt integratie van de natuuropgave in een bredere gebiedsopgave de gelegenheid om de natuur een duidelijk gezicht te geven. De kwaliteit van de randen van de natuurgebieden, de uitstraling van de natuurgebieden en het besef van massa en robuustheid van de natuurgebieden kunnen hierdoor worden vergroot.

Realisatie van de EHS - inclusief ecologische en robuuste verbindingszones – wordt in de omgevingsvisie als een belangrijk instrument voor het behoud van de biodiversiteit gezien, omdat daarmee een (inter)nationaal vitaal en samenhangend stelsel van natuurgebieden tot stand wordt gebracht. De ambitie van de provincie Overijssel was ten tijde van het opstellen van de Omgevingsvisie om de EHS in 2018 gerealiseerd te hebben.

Realisatie van de EHS geschiedt op basis van vrijwilligheid en zonder beperkend effect op naastliggende gebieden. Voor het aankopen en inrichten van de robuuste verbindingszones wordt aangesloten bij de planning van het Rijk.

Binnen de grenzen van de EHS worden maatregelen genomen voor vereiste watercondities. Zolang gronden niet verworven zijn, blijft agrarisch gebruik mogelijk binnen gebiedskenmerken.

2.2.2 Beleidsambities

2.2.2.1 Wonen

Nieuwe woningbouwlocaties: voorzover de nieuwe woonlocatie naar aard, omvang en locatie in overeenstemming is met de woonvisie waarover overeenstemming is bereikt met buurgemeenten en met GS van Overijssel.

Begripsomschrijving woonvisie: gemeentelijk beleidsdocument waarin staat hoe het woningbouwprogramma binnen de gemeente zal worden ingevuld en dat tot stand komt in onderlinge afstemming met buurgemeenten.

Met de vaststelling van de omgevingsvisie is bepaald dat gemeenten onderling de woonvisies op elkaar afstemmen. Dit dient te gebeuren met de aangrenzende gemeenten. Momenteel gaat het nog om het afstemmen van de woonvisies. De verwachting is dat de ook ten aanzien van de woningbouwprogramma's afstemming met de aangrenzende gemeenten gezocht gaat worden. Dit om de onderlinge concurrentie op het terrein van woningbouw tegen te gaan. Met de vaststelling van de omgevingsvisie is bepaald dat met name de steden in Overijssel mogen groeien en dat de overige gemeenten bouwen voor de lokale behoefte.

De komende decennia neemt volgens de provincie Overijssel de uitbreidingsbehoefte van de woningvoorraad af. Dit betekent volgens de provincie niet dat er geen nieuwbouw meer nodig is, maar steeds vaker zal het gaan om vervangende nieuwbouw. In andere woorden: om kwaliteitsverbetering in plaats van kwantitatieve toevoeging. Een belangrijk kwaliteitskenmerk is de toe- en doorgankelijkheid van de woning. Door de vergrijzing is dit voor steeds meer mensen van belang. Er is in Overijssel geen gevaar voor grootschalige leegstand en ook prijsdalingen als gevolg van de demografische ontwikkelingen zijn niet te verwachten. De provincie vraagt aandacht voor het feit dat er in bepaalde gebieden sprake is van een overcapaciteit aan plannen. Bijstellen van plannen kan financiële consequenties hebben die via een ander traject nader kunnen worden uitgediept. Waar voor wonen geldt dat een omslag moet worden gemaakt van kwantitatief naar kwalitatief, geldt voor de ruimtelijke ordening dat deels een slag van een 'toelatingsplanologie' naar een 'ontwikkelingsplanologie' moet worden gemaakt in combinatie met goede monitoring van de bevolkingsontwikkeling en woningbouw.

Krimp provinciaal

De provincie Overijssel heeft een verkenning gedaan naar de gevolgen van de demografische veranderingen in Overijssel. De provincie heeft met behulp van de volgende thema' s de materie besproken:

• a. Demografische veranderingen
  Overijssel staat aan het begin van een periode met demografische veranderingen. Door de intredende vergrijzing neemt het aantal en aandeel ouderen sterk toe. Ook zal de bevolkingsgroei langzaam afnemen en vanaf 2035 mogelijk omslaan in een daling. Dit alles parallel aan de landelijke trend. In het oosten zullen de ontwikkelingen enigszins versneld optreden. Met name in Twente zijn nu de eerste tekenen van de demografische omslag al zichtbaar (een afnemende beroepsbevolking, negatieve migratiesaldi etc.).
  Binnen de regio's komt de grootste bevolkingsgroei naar verwachting terecht in de steden, terwijl deze op het platteland beperkt is. De regio Twente vormt mogelijk een uitzondering op deze regel.
• b. Leven
  De toename van het aantal ouderen zorgt voor een toenemend beroep op de zorg(gerelateerde) voorzieningen. De ouderen van de toekomst wonen minder vaak geclusterd in bepaalde complexen, maar steeds meer verspreid over de gemeenten, kernen en buurten. Dit maakt dat het van belang is een sluitend netwerk aan zorgvoorzieningen en diensten uit te rollen over de gehele provincie. Voor andere voorzieningen geldt dat er naast demografie andere belangrijke(re) invloedsferen zijn. Mogelijk wint de aan of afwezigheid van voorzieningen aan belang bij demografische patronen van vestiging en vertrek. Vooral kleine kernen zouden door de afwezigheid van voorzieningen onaantrekkelijk kunnen worden voor bepaalde groepen. Met name in de landelijke gemeenten is dit een belangrijk aandachtspunt. De mobiliteit blijft toenemen, ook onder ouderen. Maar voor die groep die minder mobiel is, is de bereikbaarheid van essentiële voorzieningen een belangrijk aandachtspunt.
• c. Werken
  De komende decennia neemt de potentiële beroepsbevolking sterk in aantal af. Hoe deze afname de economie exact zal gaan beïnvloeden is niet te zeggen, want daarbij spelen ook andere krachten een rol zoals de arbeidsproductiviteit en de technologische ontwikkelingen. De afname van de beroepsbevolking (en de vergrijzing daarbinnen) is echter dusdanig, dat er hoe dan ook een wezenlijke invloed vanuit zal gaan. Enkele zaken waarbij dit evident is, zijn:(a) het zal enorm lastig worden de toenemende vraag naar specifieke arbeidskrachten, vooral in de cure en care-sectoren, te stillen en (b) de vergrijzing van het personeelsbestand in specifieke sectoren als het onderwijs en de gezondheidszorg zorgt voor een uitstroom die moeilijk te compenseren is. Op dit soort thema's zal onder meer door arbeidsmarktbeleid een antwoord moeten worden gevonden.

2.2.2.2 Verkeer

Landelijk wordt gesteld dat mobiliteit een noodzakelijke voorwaarde is voor economische groei en sociale ontwikkeling in Nederland. Een goed functionerend systeem voor personen- en goederenvervoer en een betrouwbare bereikbaarheid zijn essentieel om de economie en de internationale concurrentiepositie van Nederland te versterken. Het kabinet wil daarom de groei van mobiliteit, binnen de (inter)nationale wettelijke kaders van veiligheid en leefkwaliteit, geen beperkingen opleggen en de bereikbaarheid verbeteren. De betrouwbaarheid, snelheid en veiligheid van een reis moeten toenemen. Dit kan alleen door extra samenhang tussen economie, ruimte en verkeer en vervoer.

De Omgevingsvisie heeft de status van Provinciaal verkeers- en vervoersplan conform de Planwet verkeer en vervoer. In de Omgevingsvisie vertaalt de provincie het landelijk beleid in de doelstelling: Een vlotte en veilige reis over weg, water, spoor en per fiets van en naar stedelijke netwerken en streekcentra binnen en buiten Overijssel.

Goede bereikbaarheid voor het autoverkeer van en naar stedelijke netwerken en streekcentra

De provincie maakt onderscheid in wegen die deel uitmaken van de hoofdinfrastructuur en wegen die buiten de hoofdinfrastructuur vallen. Op de hoofdinfrastructuur is doorstroming het belangrijkste item. Buiten de hoofdinfrastructuur prevaleren kernwaarden zoals rust, schone lucht, leefbaarheid en gebiedskenmerken boven optimale doorstroming. De provincie heeft in Zwartewaterland geen wegen aangewezen die onderdeel uitmaken van de hoofdinfrastructuur.

Vergroten van kwaliteit en aandeel openbaar vervoer

De busroute Emmeloord - Zwartsluis - Hasselt - Zwolle maakt deel uit van het kernnet openbaar vervoer. Hierop worden onder andere eisen gesteld aan het aantal bussen per uur. De routing loopt geheel over provinciale wegen.

Vergroten van kwaliteit en aandeel fietsverkeer

Stimuleren van het fietsgebruik vindt vooral plaats op de kansrijke relaties. De inzet is een samenhangend netwerk van fietspaden. Kansrijk is de verbinding tussen Hasselt en Zwolle, enerzijds als fietsroute en anderzijds wat betreft de aansluiting van fiets op openbaar vervoer. Ook op de relatie Hasselt - Genemuiden is het potentieel fietsers groot.

Versterken van kwaliteit en aandeel goederenvervoer over water en spoor, faciliteren over de weg

Een kwaliteitsnetwerk goederenvervoer dat voor wegen tussen de hoofdinfrastructuur en de (regionale) bedrijventerreinen de kwaliteit levert van doorstroming, veiligheid en comfort, bijvoorbeeld qua kruispuntvormen en doelgroepenstroken. Op wegen buiten dit kwaliteitsnetwerk krijgen andere functies prioriteit. De vaarweg IJsselmeer - Meppel (via Genemuiden en Zwartsluis) is benoemd als hoofdvaarweg. De inzet is ontwikkeling van watergebonden bedrijvigheid langs deze vaarroute en het verbeteren van de betrouwbaarheid van de vaarweg.

De trend is dat tot 2040 de mobiliteit zal blijven toenemen. Het goederenvervoer groeit daarbij sneller dan het personenvervoer. De groei zal met name op de hoofdtransportassen liggen. De auto blijft onverminderd aan kop als het gaat om het aandeel in de verplaatsingskilometers, toch is er ook vraag naar andere vervoersmodaliteiten. Vervoer over water zal ook een steeds sterkere positie innemen.

2.2.2.3 Bedrijvigheid

In de Omgevingsvisie is het programma 'Vitale bedrijventerreinen' opgenomen. De provincie ambieert vitale werklocaties die aansluiten op de vraag van ondernemers. Het beleid zet op hoofdlijnen in op de volgende aspecten welke ook (gedeeltelijk) terug komen in de omgevingsverordening:

• Het primair bedienen van de regionale markt voor bedrijven vanuit stedelijke netwerken;
• Buiten stedelijke netwerken onder voorwaarden ruimte bieden voor de eigen groei van lokaalgewortelde bedrijven;
• Bijzondere positie voor streekcentra;
• Toepassen van de SER ladder;
• Inzetten op herstructurering omwille van zuinig ruimtegebruik en beschikbaarheid van gevarieerde bedrijfslocaties;
• Bovenlokale/regionale afstemming werklocaties;
• Specialisatie en clustering vooral van kennisintensieve maakindustrie.

Genemuiden bedrijvigheid

2.2.2.4 Nationaal Landschap IJsseldelta

De Omgevingsverordening behandelt ook de Nationale Landschappen Noord-Oost Twente en IJsseldelta. Zwartewaterland is voor een groot deel gelegen in het Nationaal Landschap Ijsseldelta. Eerder was met name de polder Mastenbroek al aangemerkt als Belvedèregebied vanwege haar bijzondere kenmerken. In de Omgevingsvisie zijn de kernkwaliteiten van het Nationaal landschap opgenomen en is vastgesteld dat de kwaliteit van het landschap in belangrijke mate bepalend is voor de ontwikkeling van het gebied. Gedeputeerde Staten hebben in 2006 voor het Nationale Landschap de begrenzing vastgesteld en een ontwikkelingsperspectief met bijhorend uitvoeringsprogramma. Inmiddels heeft er in 2009 een herijking plaatsgevonden van het ontwikkelingsperspectief.

Voor het Nationaal Landschap IJsseldelta staan de volgende kernkwaliteiten opgenomen in de Omgevingsverordening:

• a. grote mate van openheid
• b. de historische, rationele, geometrische verkaveling van de polder Mastenbroek
• c. het reliëf in de vorm van huisterpen en kreekruggen
• d. de kleinschaligheid en openheid van het rivierenlandschap

Nieuwe ontwikkelingen in het Nationaal Landschap zijn alleen mogelijk als die bijdragen aan het behoud of de ontwikkeling van de kernkwaliteiten.

2.2.2.5 Water

Voor de toekomst moet rekening gehouden worden met de plaats van het water in de gemeente. Ook de provincie regelt het een en ander in zijn verordening. Zo staat er ten aanzien van watergebiedreservering dat er binnen de gemeente dijkringen zijn (hele gemeente m.u.v. Zwartewater en polders Genemuiden). Ontwikkelingen zijn mogelijk als de veiligheid op langere termijn zijn gewaarborgd. De Deltacommissie heeft aangegeven dat de veiligheidsniveaus van alle dijkringen met een factor 10 verbeterd moet worden en dat daartoe de normen uiterlijk 2013 moeten worden vastgesteld (Aanbeveling 1, Deltacommissie).

Essentiele watergangen hebben een beschermingszone.

Daarnaast meldt de Omgevingsverordening de verplichting om een regionaal Waterplan te maken, waarin hoofdlijnen van het waterbeleid worden aangegeven.

De Omgevingsvisie zegt met betrekking tot het Zwarte Water: “Aan het Zwarte Water staan wij samen met onze partners voor heldere keuzes, waarmee we zowel de ontwikkelingsdynamiek van Zwolle, Hasselt en Genemuiden ondersteunen als het open landschap van de rivier en het omliggende gebied beschermen".

2.2.2.6 Milieu en duurzaamheid

Het provinciaal milieubeleidsplan, dat onderdeel uitmaakt van de Omgevingsvisie, is geformuleerd rondom vier hoofdpunten:

• Het ontkoppelen van de economische groei met een verdere toename van de milieubelasting. Het beleid moet worden gericht op onderdelen waarvoor de taakstellingen niet zijn gehaald. De nadruk ligt op het verder beperken van uitstoot van schadelijke stoffen door het verkeer, vermindering van gebruik van grondstoffen en stimuleren van hergebruik en het beperken van geluidsoverlast.
• Het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving. De gevolgen van verkeershinder en bodemverontreiniging vormen hier belangrijke aandachtspunten.
• Verduurzaming van landbouw, recreatie en toerisme. De problemen rondom nitraatuitspoeling, ammoniakuitstoot en fosfaatverzadiging zijn hier het meest urgent.
• De bescherming van kwetsbare gebieden. Hier is met name aandacht nodig voor milieu-invloeden uit de directe omgeving, zoals ammoniakdepositie op natuurgebieden, nitraatuitspoeling naar grondwaterbeschermingsgebieden en de uitbreiding van steden en infrastructuur.

Ondergrond

Er is sprake van een toenemende drukte in de ondergrond door een toename van KWO, transportleidingen en ondergrondse opslag. Overijssel kent momenteel geen eenduidig afwegingskader voor de rol van ondergrond in de ruimtelijke planvorming. Er is behoefte aan een duidelijk overzicht van de beperkingen (en kansen) die de ondergrond stelt aan het realiseren van ondergrondse en bovengrondse functies. Binnen afzienbare tijd wordt er een afwegingskader opgesteld, nadat de huidige situatie in kaart wordt gebracht. De gemeente heeft daarin niet het initiatief.

(Duurzame) energie

De provincie wil in 2020 een reductie van de jaarlijkse CO2-uitstoot realiseren van 30% ten opzichte van 1990. Deels zal dit plaatsvinden via duurzame opwekking (biomassa, wind, zon en rest- en omgevingswarmte). Aangenomen wordt dat in het stedelijk gebied en bij stedelijke uitbreidingen serieus aandacht wordt besteed aan duurzame energievoorziening (bijvoorbeeld bij Hengelo, Zwolle en Kampen). Voor wind zal ruimte moeten worden gevonden in de groene ruimte binnen de provinciegrenzen (80 MW). Ook het aandeel duurzame energie opgewekt door mestvergistingslocaties (nabij veehouderijen en intensieve veeteelt) wil de provincie vergroten. Gedacht wordt aan ca. 100 locaties. Het is nog onduidelijk hoe het beleid op dit gebied zal worden ingevuld.

Windenergie

De provincie Overijssel heeft met het Rijk afgesproken dat er in 2020 tenminste 80 MW voor Overijssel wordt gerealiseerd. De provincie onderscheidt voor windenergie kansrijke gebieden, uitgesloten gebieden en overige gebieden (zie kaart Windenergie).

• De kansrijke zoekgebieden: ten noorden van de Vecht, tussen Staphorst-Zwolle en Hardenberg (kaart Beleidsvisie Noordoost-Overijssel). In deze gebieden maken wij prestatieafspraken met gemeenten voor de (boven)lokale ontwikkeling van windenergie. Andere geschikte plekken kunnen zijn: grotere bedrijventerreinen (groter dan 40 ha) en langs infrastructuur.
• De uitsluitingsgebieden zijn de groen-blauwe hoofdstructuur waaronder de EHS, de Nationale Parken en de Nationale Landschappen.
• In overige gebieden zijn initiatieven die qua ontwikkeling rekening houden met gebiedskenmerken ter plekke mogelijk onder de voorwaarden genoemd in de Omgevingsverordening.

Ecologie

Volgens de omgevingsvisie bevindt de ecologische hoofdstructuur zich in de gemeente Zwartewaterland globaal in de gebieden die als Natura 2000 gebied zijn aangewezen. Het bestemmingsplan moet strekken tot herstel, behoud en duurzame ontwikkeling van deze gebieden.

De bepalingen omtrent het reconstructiegebied zijn in de gemeente Zwartewaterland niet van toepassing.

2.2.2.7 Recreatie

Ten aanzien van verblijfsrecreatie vermeldt de omgevingsverordening:

Recreatiewoningen en -verblijven mogen alleen worden gebouwd als er een bedrijfsmatige exploitatie is. Permanente bewoning is alleen toegestaan als er een persoonsgebonden gedoogbeschikking is afgegeven. Er bestaat een mogelijkheid om die woningen ook positief te bestemmen als ze voor 31 oktober 2003 permanent bewoond werden en wordt voldaan aan relevante milieuwet- en regelgeving. (2.12.4, lid 2).