Overbetuwe, Paraplubestemmingsplan planologische afwijkingsmogelijkheden

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

De gemeente Overbetuwe heeft in 2017 een kruimelgevallenregeling, de 'Beleidsregel planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Overbetuwe 2017' vastgesteld. In deze beleidsregel zijn diverse categorieën van gevallen opgenomen, waaraan met toepassing van de zogeheten kruimelgevallenprocedure (artikel 4 van bijlage 2 bij het Besluit omgevingsrecht) onder voorwaarden een omgevingsvergunning kan worden verleend. Het voordeel van de kruimelgevallenprocedure is dat hierop de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is.

Na inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is de kruimelgevallenprocedure vervallen. Hierdoor is feitelijk de werking van de beleidsregel in zijn totaliteit vervallen. Een 'vervangende' beleidsnota is nog niet opgesteld. De gemeente heeft de optie verkend om alsnog een beleidsnota op te stellen, waarin de toepassing van de regeling uiteengezet zou worden, waardoor dit als onderdeel van de onderbouwing van de buitenlanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) wel gebruikt kan worden en er een lichtere motivatie mogelijk is. Een andere optie die is overwogen, is om de mogelijkheden uit de beleidsregel binnenplans te maken. Dit zou kunnen door de beleidsregels met een 'paraplubestemmingsplan' nog te borgen, waardoor in het tijdelijk omgevingsplan een binnenplanse omgevingsvergunningplicht ontstaat. De keuze is gevallen op deze laatste optie, omdat deze naar inschatting van de gemeente het meest zorgvuldig is. Het uitgangspunt is een beleidsneutrale vertaling van de huidige beleidsregel door middel van (algemeen geldende) afwijkingsbevoegdheden in het bestemmingsplan. Dit paraplubestemmingsplan voorziet hierin.

1.2 Beschrijving plangebied

Dit bestemmingsplan betreft een overkoepelend paraplubestemmingsplan voor die delen van het plangebied waar op dit moment een bestemmingsplan, wijzigingsplan of uitwerkingsplan van toepassing is. Het plangebied van dit paraplubestemmingsplan beslaat daarmee het grootste deel van de gemeente Overbetuwe. Alleen het gedeelte van het grondgebied waar nog beheersverordeningen gelden is uitgezonderd. Een beheersverordening en bestemmingsplan kunnen namelijk niet naast elkaar gelden. Dit betreft een gebied tussen de kernen van Slijk-Ewijk en Oosterhout in (beheersverordening 'Buitengebied, beheersverordening De Danenberg').

In figuur 1.1 is de begrenzing van het plangebied indicatief weergeven. De exacte begrenzing volgt uit de verbeelding, die juridisch bindend is.

Figuur 1.1: begrenzing plangebied (bron: Ruimteloket)

1.3 Vigerende ruimtelijke plannen

In het plangebied gelden momenteel diverse ruimtelijke plannen. Het gaat om vele tientallen bestemmingsplannen, wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen. Deze plannen zijn onderliggend aan onderhavig paraplubestemmingsplan en blijven na inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan in beginsel nog steeds van toepassing.

1.4 Leeswijzer

Na dit inleidende hoofdstuk, worden in hoofdstuk 2 de achtergronden en opzet van het plan beschreven. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de relatie van het plan met het relevante beleid op verschillende niveaus. De juridische opzet van het plan komt in hoofdstuk 4 aan de orde. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de financiële aspecten en in hoofdstuk 6 wordt ten slotte ingegaan op de procedure, overleg en inspraak in het kader van het paraplubestemmingsplan.

Hoofdstuk 2 Planbeschrijving

2.1 Achtergrond

In het plangebied gelden momenteel, zoals eerder al aangegeven, diverse ruimtelijke plannen. Deze plannen bevatten over het algemeen diverse binnenplanse bevoegdheden om onder voorwaarden van het bestemmingsplan te kunnen afwijken. De aard en het aantal bevoegdheden kunnen per plan verschillen. De 'Beleidsregel planologische afwijkingen gemeente Overbetuwe 2017' biedt aanvullend hierop de mogelijkheid om in gevallen voor bepaalde categorieën van gevallen toch met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure af te kunnen wijken van het bestemmingsplan. De beleidsregel geeft invulling aan de toepassing van de mogelijkheden, die artikel 2.12, eerste lid, sub a.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in combinatie met artikel 4 van Bijlage 2 bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), biedt. Als een bepaald initiatief ook hieraan niet voldoet, zal door middel van de uitgebreide procedure moeten worden afgeweken van het bestemmingsplan (artikel 2.12, eerste lid, sub a.3 van de Wabo), of zal het bestemmingsplan moeten worden herzien.

Per 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet (Ow) in werking. Onder de Ow vervalt de kruimelgevallenprocedure. Hierdoor vervalt feitelijk ook de werking van de beleidsregel in zijn totaliteit. Een 'vervangende' beleidsnota is nog niet opgesteld. De gemeente vindt het wenselijk dat er een actueel en toepasbaar beleid van toepassing blijft om relatief kleinschalige afwijkingen van het planologisch regime te kunnen beoordelen en vergunnen. De gemeente heeft de optie verkend om alsnog een beleidsnota op te stellen, waarin de toepassing van de regeling uiteengezet zou worden. In dat geval zou dit als onderdeel van de onderbouwing van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) gebruikt kunnen worden, waardoor een lichtere motivatie bij het verlenen van een omgevingsvergunning mogelijk is. Een andere optie die is overwogen, is om de mogelijkheden uit de beleidsregel binnenplans te maken. Dit zou kunnen door de beleidsregels te vertalen in een 'paraplubestemmingsplan', waardoor in het tijdelijk omgevingsplan een binnenplanse omgevingsvergunningplicht ontstaat. Het paraplubestemmingsplan moet voor de inwerkingtreding van de Ow in procedure zijn gebracht.

De keuze is gevallen op deze laatste optie, omdat deze naar inschatting van de gemeente het meest zorgvuldig is.

2.2 Opzet en inhoud van het paraplubestemmingsplan

Het uitgangspunt van het bestemmingsplan is een beleidsneutrale vertaling van de huidige beleidsregel door middel van (algemeen geldende) afwijkingsbevoegdheden in het bestemmingsplan. Hierbij is gekozen voor een 'paraplubestemmingsplan'. Dit houdt in dat het bestemmingsplan niet de onderliggende ruimtelijke plannen geheel wijzigt en vervangt, maar dat de onderliggende plannen in principe van toepassing blijven. Het paraplubestemmingsplan betreft een aanvulling op de regels die van toepassing zijn en blijven.

Concreet voorziet het paraplubestemmingsplan in de toevoeging van een aantal binnenplanse afwijkingsmogelijkheden voor categorieën van gevallen, die momenteel zijn opgenomen in het kruimelgevallenbeleid. Alleen die onderdelen van deze plannen, waarover expliciet iets over wordt gezegd in de planregels van onderhavig paraplubestemmingsplan, worden dus aangevuld.

Inhoudelijk uitgangspunt is het geldende kruimelgevallenbeleid. De huidige toepassingsmogelijkheden voor kruimelgevallen worden omgezet naar binnenplanse omgevingsvergunningplichten (afwijkingsbevoegdheden onder het huidige stelsel). De gemeente heeft ervoor gekozen de huidige regeling voor kamerverhuur en huisvesting van seizoensarbeiders niet mee te nemen in dit paraplubestemmingplan. Deze regeling wordt buitenplans gehouden. Verzoeken in dit kader worden, mede in het kader van de woningnood, niet uitgesloten, maar er wordt gekozen een zwaardere motivering toe te passen ten aanzien van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties middels het volgen van de procedure van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA).

Als zowel in het Bor als in dit bestemmingsplan geen begripsomschrijving is gegeven, geldt de omschrijving zoals die is opgenomen in het onderliggende bestemmingsplan dat voor het betreffende gebied is opgenomen.

Voor toekomstige verzoeken, na inwerkingtreding van de Omgevingswet, om af te wijken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, vormt het paraplubestemmingsplan het toetsingskader. Wanneer aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan, moet de omgevingsvergunning in principe worden verleend. Bij de formulering van de gestelde voorwaarden is hiermee rekening gehouden. Er is gekozen voor het gebruik van open normen waar mogelijk, zodat de gemeente een goede afweging per geval kan maken. Wel is op voorhand duidelijk aan welke kaders er wordt getoetst. De gestelde voorwaarden komen zoveel mogelijk overeen met de huidige beleidsregel, maar zijn in het licht van het voorgaande waar nodig aangescherpt of aangevuld.

Hoofdstuk 3 Beleidskader

3.1 Rijksbeleid

Dit paraplubestemmingsplan biedt de mogelijkheid om binnenplans af te wijken van de binnen de gemeente Overbetuwe geldende bestemmingsplannen. Het gaat daarbij om relatief kleinschalige afwijkingen. De afwijkingsmogelijkheden komen voort uit de mogelijkheden die het huidige wettelijke stelsel van de Wabo en het Bor biedt (kruimelgevallenregeling). De nieuwe Omgevingswet laat de invulling van de huidige kruimelgevallenregeling over aan de gemeenten. Met dit paraplubestemmingsplan wordt voor de overgangsperiode onder het tijdelijk deel van het omgevingsplan voorzien in een passende regeling, die voortbouwt op het huidige stelsel en het huidige gemeentelijke beleid. Gezien de aard van het plan zijn hiermee geen nationale belangen in het geding.

3.2 Provinciaal beleid

Gezien de in de voorgaande paragraaf beschreven achtergrond en aard van het plan, zijn er geen provinciale belangen in het geding. Met de provinciale regelgeving, zoals opgenomen in de Omgevingsverordening Gelderland, zal bij de toepassing van de in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheden rekening moeten worden gehouden.

3.3 Gemeentelijk beleid

De gemeente Overbetuwe heeft in 2017 de 'Beleidsregel planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Overbetuwe 2017' vastgesteld. In deze beleidsregel zijn diverse categorieën van gevallen opgenomen, waaraan met toepassing van de zogeheten kruimelgevallenprocedure (artikel 4 van bijlage 2 bij het Besluit omgevingsrecht) onder voorwaarden een omgevingsvergunning kan worden verleend. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is de kruimelgevallenprocedure vervallen. Hierdoor is feitelijk de werking van de beleidsregel in zijn totaliteit vervallen.

Dit paraplubestemmingsplan is opgesteld met het doel om de huidige beleidsregel ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet te kunnen blijven toepassen. De categorieën van gevallen en bijbehorende afwegingskaders zijn in het paraplubestemmingsplan vertaald in afwijkingsbevoegdheden. Hiermee wordt een voortzetting van het huidige beleid beoogd. Voor een uitvoerige toelichting op de keuzes die in de huidige beleidsregel wordt gemaakt en die met het voorliggende paraplubestemmingsplan worden bestendigd, wordt verwezen naar de toelichting bij deze beleidsregel.

Hoofdstuk 4 Juridische planopzet

4.1 Inleiding

Inleiding
Dit hoofdstuk bevat de concrete vertaling van het met dit bestemmingsplan beoogde doel in het juridisch bindende gedeelte van het bestemmingsplan. De verbeelding en regels vormen gezamenlijk het juridisch bindende gedeelte van het bestemmingsplan.

Het bestemmingsplan 'Overbetuwe, Paraplubestemmingsplan planologische afwijkingsmogelijkheden' bestaat uit de volgende onderdelen:

De toelichting
In de toelichting is de ontwikkeling beschreven en verantwoord, aangevuld met een toelichting op de juridische opzet.

De verbeelding
Op de verbeelding is enkel de gebiedsaanduiding 'overige zone - afwijkingsbeleid' opgenomen. Deze gebiedsdekkende aanduiding geldt naast de onderliggende bestemmingen, dubbelbestemmingen en aanduidingen van de huidige ruimtelijke plannen. De geldende bestemmingen etc. worden dus niet vervangen.

De regels
De regels hebben een beperkt toepassingsbereik, namelijk uitsluitend de afwijkingsmogelijkheden die voorheen volgden uit artikel 4 bijlage 2 Bor in samenhang met het gemeentelijke kruimelgevallenbeleid. Deze zijn beleidsneutraal vertaald in afwijkingsbevoegdheden, die aanvullend op het bepaalde in de onderliggende ruimtelijke plannen gelden. De regels zijn zo opgebouwd dat een algemeen afwegingskader is opgenomen, gevolgd door een opsomming van de diverse afwijkingsbevoegdheden, eventueel met aanvullende afwegingskaders.

4.2 De opzet van het plan

Algemeen
Het bestemmingsplan is een juridisch plan dat bindend is voor inwoners en voor de overheid. Het paraplubestemmingsplan ziet op een specifieke regeling, die aanvullend op de onderliggende plannen geldt. Voor het overige blijven de onderliggende bestemmingen, dubbelbestemmingen en aanduidingen onverkort van toepassing.

Algemene regels
Anti-dubbeltelregel
Deze regel is opgenomen om te voorkomen dat, wanneer volgens een bestemmingsplan bepaalde gebouwen en bouwwerken niet meer dan een bepaald deel van een bouwperceel mogen beslaan, het opengebleven terrein nog eens meetelt bij het toestaan van een ander gebouw of bouwwerk, waaraan een soortgelijke eis wordt gesteld.

Overgangs- en slotregels
Overgangsrecht
Het voor alle bestemmingsplannen verplichte overgangsrecht is opgenomen. Bouwwerken welke op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaan (of waarvoor een omgevingsvergunning voor het bouwen is aangevraagd) mogen blijven bestaan, ook al is er strijd met de bebouwingsregels. De overgangsbepaling houdt niet in, dat het bestaand, illegaal opgerichte, bouwwerk legaal wordt, ook brengt het niet met zich mee dat voor een dergelijk bouwwerk alsnog een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen kan worden verleend. Burgemeester en wethouders kunnen in beginsel dus nog gewoon gebruik maken van hun handhavingsbevoegdheid. Het gebruik van de grond en opstallen, dat afwijkt van de regels op het moment van inwerkingtreding van het plan, mag eveneens worden voortgezet.

Slotregel
Dit artikel geeft aan op welke manier de regels kunnen worden aangehaald.

Hoofdstuk 5 Financiële toelichting

Dit paraplubestemmingsplan voorziet niet in een bouwplan als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, Wro. Het is daarom niet nodig om een exploitatieplan op te stellen. Er doet zich dus geen mogelijkheid voor tot kostenverhaal, zoals bedoeld is in afdeling 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening. De kosten voor het opstellen van het plan komen voor rekening van de gemeente.

Met dit bestemmingsplan worden weliswaar bouw- of gebruiksmogelijkheden toegevoegd, maar deze zijn reeds toegestaan op grond van artikel 4 bijlage 2 Bor in samenhang met het kruimelgevallenbeleid van de gemeente Overbetuwe. Ook betreft het geen directe bouw- en gebruiksmogelijkheden. Ten gevolge van het plan ontstaat dan ook geen risico op voor vergoeding in aanmerking komende planschade.

De financiële uitvoerbaarheid is gelet op het voorgaande in voldoende mate aangetoond.

Hoofdstuk 6 Overleg en inspraak

6.1 Inleiding

De procedures voor vaststelling van een bestemmingsplan zijn door de wetgever geregeld. Aangegeven is dat tussen gemeente en verschillende instanties waar nodig overleg over het plan moet worden gevoerd, voordat een ontwerpplan ter visie gelegd kan worden. Bovendien kan het noodzakelijk zijn om belanghebbenden de gelegenheid te bieden om hun visie omtrent het plan te kunnen geven. Dit is afhankelijk van de inspraakverordening van de gemeente. Pas daarna kan de wettelijke procedure met betrekking tot vaststelling van het bestemmingsplan van start gaan.

6.2 Inspraak

De Wro zelf bevat geen bepalingen over inspraak. Dat neemt niet weg dat het de gemeente vrij staat toch inspraak te verlenen op grond van de gemeentelijke inspraakverordening. In relatie daarmee bepaalt artikel 150 van de Gemeentewet onder meer dat in een gemeentelijke inspraakverordening moet worden geregeld op welke wijze personen en rechtspersonen hun mening kenbaar kunnen maken. Voor dit bestemmingsplan vond, gezien de aard van het plan, geen inspraak plaats.

6.3 Overleg

Artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) geeft aan dat het bestuursorgaan, dat belast is met de voorbereiding van een bestemmingsplan, overleg pleegt met de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen. Ook moet overleg worden gepleegd met die diensten van provincie en Rijk, die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of die belast zijn met de behartiging van belangen, welke in het plan in het geding zijn. Gezien de aard van het plan vond in dit geval geen vooroverleg plaats.

6.4 Vaststellingsprocedure

De vaststellingsprocedure van het bestemmingsplan vond plaats volgens artikel 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening. Het bestemmingsplan is in dit kader ter visie gelegd gedurende een periode van zes weken. Gedurende deze periode kon een ieder zijn zienswijzen kenbaar maken tegen het plan. Er zijn geen zienswijzen ingediend.

Het plan is vervolgens op 27 juni 2024 vastgesteld door de gemeenteraad.

6.5 Beroep

Na vaststelling wordt het bestemmingsplan voor de tweede maal gedurende zes weken ter visie gelegd. Gedurende deze periode kunnen belanghebbenden tegen het vaststellingsbesluit beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als geen beroep wordt ingesteld, is het plan na deze beroepstermijn onherroepelijk en treedt het plan in werking.