| Plan: | Buitengebied Voorschoten (2010) |
|---|---|
| Status: | voorontwerp |
| Plantype: | bestemmingsplan |
| IMRO-idn: | NL.IMRO.0626.2010Buitengebied-BP10 |
De concretisering van ruimtelijk beleid eindigt niet op het moment van verkrijgen van rechtskracht van het bestemmingsplan. Integendeel, de uitvoering van het plan is evenzeer integraal onderdeel van het beleids- en planproces en maakt derhalve deel uit van de planhorizon. Eén van de belangrijkste elementen van de uitvoeringsfase is de handhaving van de in het plan opgenomen regels door de verantwoordelijke overheid en de naleving daarvan door de betrokken burgers, bedrijven, etc.
Handhaving van regels - ook en niet in de laatste plaats regels uit het bestemmingsplan - is door een aantal ingrijpende gebeurtenissen (de cafébrand in Volendam, de vuurwerkramp in Enschede, het parkeerdek in Tiel en de Schipholbrand) weer volop in de aandacht komen te staan. Voor een goed handhaafbaar bestemmingsplan moet aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan:
Zowel voor de verantwoordelijke overheid als de voor de partijen in het plangebied is van belang dat het plan zo helder mogelijk is in zijn bedoelingen en de manier waarop daaraan door middel van voorschriften en het toekennen van bestemmingen uitvoering wordt gegeven. Hoe genuanceerder het beleid is dat beoogd wordt in het plangebied, des te ingewikkelder dreigen de regels al snel te worden. De mate van handhaafbaarheid wordt daarmee onvermijdelijk complexer.
Hoewel in het bestemmingsplan is gestreefd naar een zo groot mogelijke duidelijkheid en overzichtelijkheid, is de karakteristiek van het plangebied en de daarin voorziene ontwikkelingen complex. Daaruit volgt de noodzaak om voor onderdelen van het plangebied regelingen met vrij complexe nuances op te nemen, onder meer in de vorm van uit te werken bestemmingen in plaats van eindbestemmingen. Desondanks is zowel voor de toezichthouders als voor de gebruiker vrij snel en eenvoudig inzicht te krijgen in wat al dan niet onder bepaalde voorwaarden is toegestaan, zowel waar het gaat om bebouwing als om gebruik van gronden en bouwwerken.
Een vereenvoudiging van de thans voorliggende regels zou slechts mogelijk zijn geweest indien de randvoorwaarden voor de ruimtelijke opgave in het plangebied minder complex zouden geweest. Dit geldt zowel voor aspecten als eigendomsverhoudingen en schadeloosstellingen in geval van bedrijfssaneringen, als voor de mate waarin de verschillende bestuurslagen kunnen en willen bijdragen aan een duurzame en groene herinrichting van het plangebied.
Ook al streeft de gemeente naar een duidelijk plan met heldere en overzichtelijke regels, dan nog blijft nadrukkelijk de noodzaak bestaan om alle betrokkenen vertrouwd te maken met de regels en hun toepassing. Daarvoor is gerichte voorlichting aan de gebruikers van het plangebied noodzakelijk, zowel tijdens het proces van totstandkoming van het plan als in de uitvoeringsfase daarna. In elk geval is van belang dat door middel van gerichte voorlichting voor de gebruikers duidelijk wordt voor welke activiteit (zowel gebruik als bouwen) welke vergunning vereist is en welke activiteiten per definitie verboden zijn. Tijdige en gerichte voorlichting zorgt er –en dat is met name in het kader van handhaving belangrijk- ook voor dat gebruikers zich voor het rechtvaardigen van overtredingen niet kunnen verschuilen achter het excuus van onbekendheid en onwetendheid. Het gehele informele zowel als formele bestemmingsplantraject is omkleed met voldoende momenten voor gerichte (zowel algemene als voor specifieke doelgroepen bedoelde) voorlichting. Daarbij is gebruik gemaakt van publicaties, informatiebulletins, voorlichtingsavonden, de gemeentelijke website, e.d.
Voor de geloofwaardigheid van de regels is het van belang dat er voldoende zekerheid bestaat over (effectieve) controle op de naleving daarvan. Wanneer het gaat om bouwen informeren gebruikers zich meestal zorgvuldig over de desbetreffende regels. Dat heeft alles te maken met de relatieve onuitwisbaarheid van bouwen en de hoge kosten wanneer bij het overtreden van de regels de oude situatie moet worden hersteld. Er bestaat op dit vlak een vrij breed gedragen normbesef. Uiteraard staat of valt ook hier de geloofwaardigheid van de regels met controle, gevolgd door de inzet van handhavingsinstrumenten wanneer sprake is van afwijkingen of overtredingen. Het bestemmingsplan, aangevuld met de reguliere bouw- en milieuwetgeving, biedt hier een stevig toetsings- en handhavingskader. Gelet op het belang en de kwetsbaarheid van het plangebied zal hiervan in de uitvoeringsfase gecoördineerd gebruik van worden gemaakt.
Op het vlak van de gebruiksbepalingen ligt e.e.a. aanzienlijk gecompliceerder. Gebruik in strijd met het plan is vaak niet direct zichtbaar en zelfs na enige tijd nog uitwisbaar. Gebruik van bijvoorbeeld (voormalige) bedrijfsgebouwen met een agrarische bestemming voor andere dan agrarische doeleinden vindt veelal plaats achter gesloten deuren en begint kleinschalig, maar breidt zich meestal langzaam maar zeker uit. Voordat een dergelijke ontwikkeling door de verantwoordelijke overheid wordt geconstateerd zijn soms jaren verstreken. Hierdoor kan sprake zijn van het ontstaan van een al dan niet bewust gedoogde situatie die uiteindelijk de vraag opwerpt of het betreffende gebruik al dan niet positief bestemd moet worden.
Ook al wordt strijdig gebruik pas na verloop van tijd geconstateerd, dan dient toch in beginsel direct handhavend te worden opgetreden om rechtsverwerking te voorkomen. Van geval tot geval moet worden beoordeeld of en in hoeverre afwijkend gebruik van gronden en bouwwerken past binnen de filosofie en doelstellingen van het plan, en of medewerking kan worden verleend aan het zoeken naar een oplossing die ook voor de gebruiker acceptabel is. Gelet op de primaire groen- resp. natuurontwikkelingsdoelstelling én de kwetsbaarheid van het plangebied, en ook de aanwijzing van grote delen daarvan als beschermd gezicht zal de (beleids)ruimte daartoe hier overigens zéér beperkt zijn.
Evenals afwijkend gebruik van opstallen is afwijkend gebruik van gronden in het veld vaak niet eenvoudig te constateren resp. tijdig te beoordelen. Meestal gaat het om vormen van grondgebruik die strijdig zijn met de in het plan gegeven bestemmingen en waarderingen. Bekende voorbeelden zijn het verwijderen van houtopstanden langs agrarische gronden of het tijdelijk gebruik voor recreatieve doeleinden in de vorm van kampeerplaats of opslag-/stallingsplaats voor caravans en andere goederen. Het diepploegen of dieper ontwateren in ecologisch waardevolle (agrarische) gebieden is ook zo'n voorbeeld.
Voor de gebruikers van de gronden is van belang dat zij (kunnen) weten welke activiteiten wel en niet toelaatbaar zijn of waarvoor een aanlegvergunning vereist is. Dit plan kent een uitgebreid stelsel van aanlegvergunningen, nodig om de hoge ecologische – en cultuurhistorische waarde van het plangebied te beschermen. Het aanlegvergunningenstelsel kent een strikt toetsingskader waarvan advisering door betrokken deskundigen –zoals waterbeheerders, archeologen e.d.- verplicht onderdeel uitmaakt. Soms kan door aanpassing van beoogde werken/activiteiten in goed overleg een praktische oplossing worden gevonden. De handhaving van de regels op dit vlak ligt echter altijd moeilijker omdat gebruikers vaak het idee hebben dat zij op hun eigen gronden zelf wel mogen uitmaken wat wel en niet kan. Deze gedachte staat in de praktijk vaak op gespannen voet met het belang van de bescherming van ecologische -, landschappelijke - en cultuurhistorische waarden.
Met name de regels voor het gebruik van gronden vallen eigenlijk buiten het bereik van het reguliere bouw- en woningtoezicht, en liggen eerder op het gebied van het milieutoezicht. Om ook hier bij de effectieve inzet van handhavingsinstrumenten meer winst te behalen zal aandacht worden besteed aan de coördinatie van een goed samenspel tussen de verschillende toezichthouders en handhavers, maar zal ook worden ingezet op een goed samenspel met en vertrouwen bij de gebruikers.
De conclusie is gerechtvaardigd dat met de vaststelling van het bestemmingsplan het planproces eigenlijk net begint. De instandhouding en verdere ontwikkeling van een waardevol en kwetsbaar gebied als de Duivenvoordecorridor vereist dat er met name ook in de uitvoeringsfase op het gebied van communicatie, toezicht en handhaving blijvende inspanningen worden verricht. Uiteraard is het van belang dat reeds bij het opstellen van ruimtelijke plannen (en overige regelgeving) ter dege rekening wordt gehouden met de uiteindelijke handhavingsfase. Dat is bij het opstellen van dit bestemmingsplan ook gebeurd: zie bijvoorbeeld het daarin opgenomen aanlegvergunningenstelsel met een grote reikwijdte dat niet alleen voorziet in een beschermend regime maar ook een duidelijke basis biedt voor de inzet van handhavingsinstrumenten.
Handhaving staat de laatste jaren zowel nationaal als regionaal gezien hoog op de politieke agenda. De handhaving van wetten en regels verdient nadrukkelijk aandacht, ook waar het de handhaving van het bestemmingsplan betreft en zeker ten aanzien van waardevolle en kwetsbare gebieden als de Duivenvoordecorridor. De gemeentelijke organisatie zal daartoe moeten voorzien in voldoende handhavingscapaciteit, zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin.
Tenslotte: een consequentie van de in dit plan gemaakte ruimtelijke (beleids)keuzes is dat zich situaties kunnen voordoen die afwijken van zowel dit plan als van de eerder vigerende bestemmingsplannen die door dit nieuwe plan worden vervangen. Voor zover deze zonder bezwaar onder het overgangsrecht kunnen worden gebracht is er geen directe aanleiding tot handhaving. Waar wel sprake is van situaties die op gespannen voet staan met de uitgangspunten en doelstellingen van het plan zal waar noodzakelijk en mogelijk de eventuele werking van het overgangsrecht worden gestuit gedurende het vaststellingstraject van het plan. Daarmee wordt de weg vrij gehouden voor de inzet van op dit nieuwe plan steunende handhavingsinstrumenten om dergelijke afwijkingen te kunnen beëindigen.