Haven - Noord

2.4 Bestemmingsplan versus beheersverordening

Een bestemmingsplan heeft drie functies: een planningsfunctie, een ontwikkelingsfunctie en een normeringsfunctie. Met de planningsfunctie (ook wel beleidsfunctie) geeft het bestemmingsplan een beeld van de te verwachten ruimtelijke ontwikkelingen en wordt de houding van de gemeente ten opzichte van die ontwikkelingen verwoord. De ontwikkelingsfunctie van het bestemmingsplan laat zich zien in bestemmingsplannen die een planologisch-juridisch kader bieden voor een specifieke ruimtelijke ontwikkeling (bijvoorbeeld de bouw van een woonwijk of bedrijventerrein). De normeringsfunctie wordt onderscheiden in enerzijds de toetsingsfunctie (de verlening of weigering van vergunningen) en de verordeningsfunctie die betrekking heeft op het beoordelen van gebruiksactiviteiten. De gebruiksvoorschriften (in combinatie met de doeleindenomschrijving) geven het bestemmingsplan het karakter van een algemeen verbindend voorschrift (verordening). Omdat het bestemmingsplan naast een verordenende functie ook een planningsfunctie en een ontwikkelingsfunctie heeft, en belanghebbenden daarmee in een individueel belang kunnen worden geraakt, achtte de wetgever het noodzakelijk om rechtbeschermingsmogelijkheden te bieden tegen een bestemmingsplan.

Een beheersverordening kent (uit principe) geen planningsfunctie en ontwikkelingsfunctie. Deze functies zijn namelijk in strijd met de doelstelling van de beheersverordening: een eenvoudig instrument voor een (beheers)regeling die de bestaande situatie in laag dynamische gebieden (gebieden zonder ruimtelijke ontwikkelingen) beschermt.
De beheersverordening heeft echter wel een normeringsfunctie die vergelijkbaar is met de normeringsfunctie van het bestemmingsplan; een toetsingskader voor omgevingsvergunningen en gebruiksregels met verboden.
De beheersverordening is daarmee (als rechtsfiguur) te vergelijken met een bestemmingsplan dat uitsluitend een conserverend/beheersmatig karakter heeft. Ze bevatten immers beiden een toetsingsfunctie voor omgevingsvergunningen en een verordenende functie als het om gebruiksverboden gaat.
Een belangrijk verschil dat met bovenstaande constatering samenhangt is, dat tegen een beheersverordening geen rechtsbescherming open staat (want het is een verordening) en tegen een bestemmingsplan wel. De rechtvaardiging op dit punt van de minister was, dat met een beheersverordening toch geen verandering ten opzichte van het feitelijk bestaande of vigerend (planologisch) bestaande gebruik wordt beoogd.