Dijklint Dijkstrook-Middenpolder

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding voor de beheersverordening

In het kader van de actualiseringsverplichting voor bestemmingsplannen ouder dan 10 jaar, is bij de gemeente Papendrecht de vraag ontstaan naar een nieuwe (planologische) regeling voor het gebied 'Dijklint Dijkstrook-Middenpolder'. Ingevolge artikel 3.1, tweede en vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) geldt namelijk een actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen. Elke tien jaar dient de bestemming van gronden opnieuw te worden vastgesteld. Het geldende bestemmingsplan 'Dijkstrook-Middenpolder' is binnenkort ouder dan tien jaar, wat betekent dat voor dit gebied een nieuw bestemmingsplan moet worden gemaakt.

Artikel 3.38 Wro geeft aan dat de gemeenteraad in plaats van een bestemmingsplan, een beheersverordening kan vaststellen. De beheersverordening is aldus een alternatief voor het bestemmingsplan waarmee ook aan de genoemde verplichting wordt voldaan.

Deze mogelijkheid kan alleen worden gebruikt als in het gebied weinig tot geen planologische veranderingen plaatsvinden dan wel in de toekomst zullen plaatsvinden. Het instrument beheersverordening is namelijk bedoeld om voor planologisch laagdynamische gebieden het bestaande gebruik en de bouwmogelijkheden vast te leggen.

Het gebied 'Dijklint Dijkstrook-Middenpolder' voldoet aan dit vereiste, aangezien de vigerende mogelijkheden die binnen het besluitgebied worden geboden, opnieuw worden vastgelegd. Ruimtelijke ontwikkelingen, anders dan die vigerend mogelijk zijn, worden niet mogelijk gemaakt. Hiervan uitgaand is besloten voor het gebied 'Dijklint Dijkstrook-Middenpolder' een beheersverordening op te stellen.

Het doel van het opstellen van een beheersverordening is, buiten de snelle en kostenefficiënte procedure, tevens het actualiseren van de vigerende bestemmingsplannen naar de huidige (planologische) situatie alsmede de huidige regelgeving en inzichten. De beheersverordening zal tevens worden gedigitaliseerd om te voldoen aan de Wro en te komen tot een betere interne en externe informatievoorziening binnen de gemeente Papendrecht.

In paragraaf 2.1 wordt nader ingegaan op de toepassingsmogelijkheden van het instrument 'beheersverordening' in dit geval.

1.2 Besluitgebied: ligging en omgeving

Figuur 1: ligging plangebied

De gemeente Papendrecht ligt in het noordelijke deel van de Alblasserwaard en maakt deel uit van de regio Drechtsteden. Het besluitgebied is het gebied waarop de beheersverordening van toepassing is. De beheersverordening 'Dijklint Dijkstrook-Middenpolder' omvat alle gronden gelegen binnen het geldende bestemmingsplangebied 'Dijkstrook-Middenpolder', met uitzondering van twee kleine deelgebieden binnen dit gebied die zijn meegenomen in de op 21 maart 2013 vastgestelde beheersverordening 'Woongebied' en een gebiedje waarvoor een projectbestluit is genomen ten behoeve van een jeugd ontmoetingsplek. Het besluitgebied ligt aan de zuidzijde van de gemeente tegen de Beneden Merwede.

In het gebied bevinden zich met name bedrijvigheid en woningen.

1.3 Geldende bestemmingsplannen

Figuur 2: Plankaart geldend bestemmingsplan 'Dijkstrook-Middenpolder'

Voor het besluitgebied van de voorliggende beheersverordening vigeert momenteel het bestemmingsplan "Dijkstrook-Middenpolder", dat door de gemeenteraad is vastgesteld op 15 november 2007 en is goedgekeurd door de gedeputeerde staten op 8 juli 2008.

Hoofdstuk 2 Motivering voor toepassing van het instrument 'beheersverordening'

2.1 Geen ruimtelijke ontwikkeling

Gemeenten hebben sinds de introductie van de Wro in beginsel de keuze tussen het vaststellen van een bestemmingsplan of een beheersverordening. De keuze voor een beheersverordening is afhankelijk van het karakter van het gebied. De beheersverordening is namelijk geïntroduceerd voor gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien (art. 3.38 Wro). Het moet gaan om laagdynamische gebieden waar weinig gebeurt en waarvoor enkel een beheersregeling gewenst is.

Eén van de voorwaarden voor het kunnen vaststellen van een beheersverordening is dat in het gebied geen ruimtelijke ontwikkeling mag zijn voorzien. De Wro geeft niet aan wat moet worden verstaan onder een 'ruimtelijke ontwikkeling'. In de wetsgeschiedenis is hierover onder meer te vinden 'dat van een ruimtelijke ontwikkeling sprake is als het gaat om ruimtelijk relevante veranderingen in het planologisch toegestane gebruik van gronden en opstallen alsmede om bouwkundige wijzigingen van bouwwerken, waarvoor een bouwvergunning nodig is'. Bij de beheersverordening zal het meestal gaan om gebieden die 'af' of 'uitontwikkeld' zijn. De beheersverordening is bedoeld om een gebied waar niet veel zal gebeuren (“lage dynamiek”) te voorzien van een beheersregeling voor het bestaande gebruik (zie ook par. 2.2).

Bij planologisch laagdynamische gebieden moet gedacht worden aan natuurgebieden, maar ook volledig ontwikkelde (nieuwbouw)wijken of andere stadsdelen. Voor dergelijke gebieden werden de kosten voor het maken van een bestemmingsplan door de wetgever te hoog geacht. Het instrument beheersverordening is dan ook ontwikkeld om voor planologisch laagdynamische gebieden op een snelle en effectieve wijze het bestaande gebruik vast te leggen.

Van belang is dat in de Wro is bepaald dat de beheersverordening in elk geval binnen tien jaar na vaststelling wordt herzien. Dit is een maximale termijn en betekent niet dat de verordening niet voor een kortere periode kan gelden. In de nabije toekomst zal voor het gebied een nieuw bestemmingsplan worden opgesteld waarbij de wettelijke procedure wordt doorlopen.

2.2 Bestaand gebruik

In de beheersverordening wordt het beheer overeenkomstig het bestaande gebruik geregeld. Onder 'bestaand gebruik' wordt zowel feitelijk bestaand gebruik (enge uitleg) begrepen als planologisch bestaand gebruik (ruime uitleg). In beide gevallen gaat het om gebruik in ruime zin, dus zowel gebruik van onbebouwde gronden en van bebouwing als gebruik in de zin van het bouwen van bouwwerken. Met de enge uitleg wordt bedoeld het feitelijk aanwezige gebruik, met de ruime uitleg het gebruik dat op grond van het voorgaande bestemmingsplan reeds was toegestaan (TK 2006-2007, 30 938, nr. 7, p. 10 e.v.). Dit laatste houdt in dat gebruik dat reeds toegelaten wordt in het aan de beheersverordening voorafgaande bestemmingsplan, ook als 'bestaand gebruik' kan worden aangemerkt.

In de beheersverordening 'Dijklint Dijkstrook-Middenpolder' wordt het bestaande gebruik geregeld overeenkomstig het voorgaande bestemmingsplan en het geldend provinciaal en gemeentelijk beleid. De planologische regeling is hierbij waar nodig juridisch geactualiseerd voor wat betreft terminologie e.d.

2.3 Gebied Dijkstrook - Middenpolder

De keuze voor een beheersverordening voor het gebied is met name gebaseerd op het feit dat procedureel gezien tijdwinst wordt geboekt ten opzichte van een bestemmingsplan. In het besluitgebied zijn geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen voorzien in de komende 10 jaar. Het betreft een gebied dat als voltooid kan worden beschouwd. Gedurende de looptijd van de beheersverordening is daarom de verwachting dat nieuwe grootschalige ontwikkelingen zich niet zullen voordoen.

Uit het gemeentelijk en provinciaal/regionaal beleid blijkt daarnaast dat ook voor de toekomst weinig tot geen planologische veranderingen zullen worden doorgevoerd in het besluitgebied (op het beleid wordt nader ingegaan in hoofdstuk 3.) Er zijn met andere woorden geen ruimtelijke ontwikkelingen voorzien.

2.4 Juridische status

De beheersverordening hoort wettelijk gezien tot de categorie verordeningen. Verordeningen op gemeentelijk niveau worden vastgesteld door de gemeenteraad. De bevoegdheid hiertoe wordt voor wat betreft de beheersverordening gegeven in artikel 3.38, eerste lid Wro. De gemeenteraad heeft (veel, maar) geen volledige vrijheid over hoe de beheersverordening er uitziet. Het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) schrijft in artikel 1.2.3 voor dat de beheersverordening langs elektronische weg wordt vastgelegd en vastgesteld. De verplichting hiertoe geldt vanaf 1 januari 2010. Ook moet een volledige verbeelding op papier zijn, zij het dat de elektronische versie juridisch gezien beslissend is. Voor de digitalisering bepaalt artikel 1.2.1, tweede lid Bro ook dat een beheersverordening digitaal beschikbaar moet worden gesteld en volledig, toegankelijk en begrijpelijk moet worden verbeeld. Deze vereisten komen overeen met de vereisten die gelden voor een bestemmingsplan. Afgezien van deze wettelijke vereisten heeft de gemeenteraad de vrijheid om de inhoud van de beheersverordening naar eigen inzicht vast te stellen.

De beheersverordening vervangt het geldende bestemmingsplan (artikel 3.39 Wro) en heeft dezelfde status en rechtsgevolgen als het bestemmingsplan.

Hoofdstuk 3 Gebiedsvisie en uitgangspunten

3.1 Rijksbeleid

3.1.1 Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte en het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening

Gemeenten zijn niet geheel vrij in het voeren van hun eigen beleid. Rijk en provincies geven met het door hen gevoerde en vastgelegde beleid de kaders aan waarbinnen gemeenten kunnen opereren. Deze beheersverordening richt zich echter primair op het vastleggen van de bestaande situatie. Het nationale ruimtelijke beleid is met name verwoord in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte SVIR) en de juridische vertaling daarvan in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro).

Dit beleid is overwegend van toepassing op nieuwe ontwikkelingen en daardoor slechts zeer beperkt dan wel niet relevant in de onderhavige situatie.

3.2 Provinciaal beleid

Het ruimtelijke beleid van de provincie Zuid-Holland is vervat in de Visie Ruimte en Mobiliteit. Deze visie bestaat uit het 'Programma ruimte' en de 'Verordening ruimte'.

De beheersverordening gaat uit van het vastleggen van de bestaande situatie in het besluitgebied en maakt geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk. Gelet hierop wordt op het Rijks- en provinciale beleid in het kader van deze beheersverordening niet nader ingegaan. Het gemeentelijke beleid is richtinggevend.

3.3 Gemeentelijk beleid

In de gemeentelijke 'Structuurvisie Papendrecht 2020 - een venster naar de toekomst' staat de doelstelling de kwaliteit van leven behouden en versterken centraal. Om goed te kunnen wonen, leven, werken en recreëren in Papendrecht is een optimaal en efficiënt ruimtegebruik van alle gebieden en onderdelen van de gemeente noodzakelijk. Behoud en versterking van de eigenheid van de gemeente is daarbij het vertrekpunt.

Op de bij de gemeentelijke structuurvisie horende structuurvisiekaart is het besluitgebied grotendeels aangeduid als Woonmilieus, Bedrijventerrein en Dijklint. Nieuwe ontwikkelingen zijn niet gepland binnen het besluitgebied.

De regeling in de beheersverordening legt primair de bestaande situatie vast. Binnen de kaders van de verordening zijn ruimtelijke ontwikkelingen niet toegestaan. Indien sprake is van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, zal dit via separate planvorming dienen te geschieden.

Hoofdstuk 4 Actuele waarden

In de beheersverordening 'Dijklint Dijkstrook-Middenpolder' wordt het bestaande gebruik geregeld overeenkomstig het voorgaande bestemmingsplan 'Dijkstrook - Middenpolder'. De regeling van het geldende bestemmingsplan wordt overgenomen. De beheersverordening maakt geen nieuwe (ruimtelijke) ontwikkelingen mogelijk, maar bestendigt slechts hetgeen planologisch reeds mogelijk was. Het bestemmingsplan 'Dijkstrook - Middenpolder' kent geen ongebruikte bouw- of gebruiksmogelijkheden die van dien aard zijn, dat nader onderzoek nodig is naar de aanvaardbaarheid of uitvoerbaarheid daarvan. Ook de feitelijk reeds bestaande situatie komt niet in strijd met (gewijzigde) sectorale regelgeving. Deze afweging geldt voor aspecten die betrekking hebben op waarden in het gebied, zoals archeologie en flora en fauna.

Hoofdstuk 5 Sectorale aspecten

In de beheersverordening 'Dijklint Dijkstrook-Middenpolder' wordt het bestaande gebruik geregeld overeenkomstig het voorgaande bestemmingsplan 'Dijkstrook-Middenpolder'. De juridische regeling van het geldende bestemmingsplan wordt overgenomen. De beheersverordening maakt geen nieuwe (ruimtelijke) ontwikkelingen mogelijk, maar bestendigt slechts hetgeen planologisch reeds mogelijk was. Het bestemmingsplan 'Dijkstrook-Middenpolder' kent geen ongebruikte bouw- of gebruiksmogelijkheden die van dien aard zijn, dat nader onderzoek nodig is naar de milieuhygiënische aanvaardbaarheid of uitvoerbaarheid daarvan. Ook de feitelijk reeds bestaande situatie komt niet in strijd met (gewijzigde) sectorale regelgeving. Deze afweging geldt voor de milieuaspecten (zoals geluid, bodem, lucht, externe veiligheid).

Hoofdstuk 6 Waterparagraaf

Omdat de bebouwingsregeling van het voorgaande bestemmingsplan wordt overgenomen, is geen sprake van een toename van het verhard oppervlak. Aangezien de beheersverordening niet voorziet in nieuwe ontwikkelingen, is geen sprake van mogelijke negatieve gevolgen voor de waterhuishoudkundige situatie binnen het gebied. Een nadere watertoets is dan ook niet noodzakelijk. De beheersverordening maakt immers niet meer mogelijk dan nu al mogelijk is.

Hoofdstuk 7 Juridische opzet

Voor de beheersverordening gelden geen vormvoorschriften. Deze kan dus, uiteraard binnen de wettelijke kaders, vrij worden vormgegeven. In deze beheersverordening is ervoor gekozen het voorheen geldende bestemmingsplan 'Dijkstrook-Middenpolder' vrijwel één op één over te nemen. De (digitale) verbeelding van deze beheersverordening wordt gevormd door een plancontour, waaraan de regels zijn gekoppeld. Die regels geven aan dat het voorheen geldende bestemmingsplan (bestaande uit een plankaart met bijbehorende regels) van overeenkomstige toepassing is, met dien verstande dat daarin diverse wijzigingen worden aangebracht. Die wijzigingen zijn in de regels van deze beheersverordening opgesomd. Als bijlage bij de regels is de plankaart van het bestemmingsplan 'Dijkstrook-Middenpolder opgenomen. Ook daarin zijn enkele wijzigingen aangebracht, namelijk voor wat betreft de plangrens en de legenda.

Het op grond van artikel 5.1.1 Bro verplichte overgangsrecht is vormgegeven zoals het voor het bestemmingsplan voorgeschreven overgangsrecht.

De bestemming en het beheer van de gronden gelegen binnen de grens van het besluitgebied is geregeld in de beheersverordening. Het besluitgebied is dan ook niets anders dan het plangebied bij een bestemmingsplan. Het besluitvlak is de in een beheersverordening gebezigde term voor een bestemmingsvlak. Het bouwvlak geeft de begrenzing weer waarbinnen bepaalde gebouwen opgericht mogen worden.

Hoofdstuk 8 Uitvoerbaarheid

In Hoofdstuk 5 is al ingegaan op de aanvaardbaarheid c.q. uitvoerbaarheid van de verordening in verband met sectorale wetgeving en sectorale aspecten. Voor wat betreft de maatschappelijke uitvoerbaarheid wordt erop gewezen dat er in de planologische regeling nauwelijks iets verandert. De situatie blijft zoals deze planologisch is.

Vanwege het sterk beheersmatige karakter van deze beheersverordening is ook geen vooroverleg gevoerd met overheidsinstanties. Voor wat betreft de financieel-economische uitvoerbaarheid is van belang dat de verordening niet ziet op de realisering van nieuwe ontwikkelingen. Voor de gemeente, maar ook voor de ondernemer zijn aan uitvoering van de verordening (voor zover daarvan al gesproken kan worden) geen bijzondere kosten verbonden. De economische uitvoerbaarheid is dan ook niet in het geding.

Hoofdstuk 9 Procedure

De beheersverordening doorloopt de volgende procedure:

a. voorbereiding: inspraak.

b. vaststelling: vaststelling door de gemeenteraad.

Er vindt op grond van de gemeentelijke inspraakverordening een terinzagelegging in het kader van de inspraakprocedure plaats, waarbij inspraakreacties (zienswijzen) kunnen worden ingediend. Daarna volgt niet nog een terinzagelegging met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoals bij een bestemmingsplan wel verplicht is voorgeschreven in de Wro. Ook staat na vaststelling door de gemeenteraad geen beroep open tegen dat besluit bij de rechtbank of de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Terzake een omgevingsvergunning die wordt verleend (of geweigerd) op grond van het bepaalde in de beheersverordening -zoals een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, aanleggen of 'binnenplans' afwijken- staat wel bezwaar en beroep open.