Paraplubestemmingsplan Wonen en Huishouden

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

De Wet ruimtelijke ordening biedt de gemeente de mogelijkheid om bestemmingsplannen vast te stellen voor haar grondgebied. Daarbij is het gebruikelijk om begripsbepalingen op te nemen voor woningen en aanverwante begrippen. Gebleken is dat bij een aantal bestemmingsplannen in de gemeente Hardinxveld-Giessendam deze begrippen niet op elkaar aansluiten en aanscherping behoeven. Het begrip 'wonen' en daaraan verwante begrip 'huishouden' worden in nieuwe bestemmingsplannen wel opgenomen om bovenstaande zaken te verhelderen.

Daarnaast wil de gemeente meer grip krijgen op het kamergewijs verhuren van woningen.

Momenteel worden veel woningen kamergewijs verhuurd waarbij goedkope woningen worden opgekocht door beleggers. Echter zijn woningen die worden verhuurd aan meerdere volwassenen niet passend in de omgeving. Dit kan een negatief effect hebben op de leefbaarheid van een straat of buurt, door een toename van de parkeerdruk of overlast van geluid of afval. Tevens werkt dit krapte op de woningmarkt in de hand, doordat beleggers deze goedkope huizen opkopen en er een tekort ontstaat aan betaalbare woningen voor starters. Door het aanpassen en toevoegen van begrippen 'wonen' en 'huishouden' in de bestemmingsplannen wordt kamergewijze verhuur en woningsplitsing vergunningplichtig. Zo kan de gemeente meer regie voeren waar en in welke mate kamergewijze verhuur toe kan worden gestaan. Door voorzieningenrechter is geconcludeerd dat in de bestemmingen van Hardinxveld Giessendam het begrip 'wooneenheid' niet gedefinieerd is. Middels dit paraplu bestemmingsplan wordt dit begrip gedefinieerd in de bestemmingsplannen van Hardinxveld-Giessendam.

De doelstelling van dit Paraplubestemmingsplan is de diverse begrippen (wonen, wooneenheid en huishouden) duidelijk te omschrijven en te verankeren in alle bestemmingsplannen in de gemeente Hardinxveld-Giessendam. Hiermee wordt de begripsbepaling voor het gehele gemeentelijke grondgebied gelijkluidend op elkaar afgestemd.

1.2 Ligging plangebied

Dit paraplubestemmingsplan geldt voor het hele grondgebied van de gemeente Hardinxveld-Giessendam. Het plan is van toepassing binnen de blauw omlijnde gemeentegrens.

Figuur 1.1: Plangebied Paraplubestemmingsplan Wonen en Huishouden (bron: Luchtfoto, 2019)

1.3 Geldende regelingen

Voorliggend bestemmingsplan is een paraplubestemmingsplan. Het gaat hierbij om een bijzondere variant op een gewoon bestemmingsplan. Een bestemmingsplan herziet of vervangt het voorheen geldende bestemmingsplan en voorziet dan in een volledig planologisch juridisch kader door middel van een verbeelding met bestemmingen en bijbehorende regels.

Dit paraplubestemmingsplan heeft echter een ander doel en een andere werking. Het plan hangt als het ware als een paraplu over alle bestemmingsplannen binnen het plangebied heen en voorziet in de juridische borging van de begripsbepaling ten aanzien van het wonen. Met de vaststelling van dit plan worden de woonbegrippen van toepassing verklaard voor alle geldende bestemmingsplannen binnen de gemeente Hardinxveld-Giessendam.

Op het gemeentelijk grondgebied zijn diverse onherroepelijke bestemmingsplannen van toepassing. In bijlage 1 van de planregels van dit bestemmingsplan is aangegeven welke onderliggende bestemmingsplannen met dit parapubestemmingsplan gedeeltelijk worden herzien.

Het overzicht van de geldende bestemmingsplannen geeft de situatie aan op de datum van de tervisielegging van het vastgesteld bestemmingsplan. Voor bestemmingsplannen die na deze datum worden vastgesteld (of al zijn vastgesteld, maar nog niet in werking zijn getreden) geldt het paraplubestemmingsplan niet. In nieuwe bestemmingsplannen zal indien van toepassing een regeling vergelijkbaar met dit paraplubestemmingsplan worden opgenomen.

1.4 Leeswijzer

Het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Wonen en Huishouden" bestaat uit een toelichting en planregels. De toelichting is als volgt opgebouwd. In Hoofdstuk 2 komt de achtergrond aan de orde. In Hoofdstuk 3 wordt de juridische regeling behandeld. Tot slot wordt in Hoofdstuk 4 ingegaan op de economische en de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan.

Hoofdstuk 2 Beleidsmatige onderbouwing

2.1 Inleiding

Dit hoofdstuk bevat een nadere beleidsmatige onderbouwing van het paraplubestemmingsplan. Er wordt toegelicht waarom het aanpassen van de begrippen 'wonen' en 'huishouden' wenselijk en noodzakelijk is.

2.2 Achtergrond

In de gemeente Hardinxveld-Giessendam worden woningen kamergewijs verhuurd. Beleggers kopen woningen uit het lage segment op en verhuren deze aan meerdere personen. Dit levert soms problemen op in de gemeente omdat dit ruimtelijk en stedenbouwkundig niet altijd wenselijk is. Door een woning te verhuren aan meerdere volwassenen neemt de parkeerdruk in de straat of wijk toe en kan dit overlast veroorzaken qua geluid of afval. Tevens ontstaat op deze manier druk op de woningmarkt doordat beleggers deze goedkopere woningen opkopen en zo krapte ontstaat in het lagere segment en het voor starters moeilijk is een woning te kopen. Dit beperkt de doorstroming van verschillende doelgroepen, waardoor jongeren moeilijker een start kunnen maken op de woningmarkt conform de Lokale Paragraaf Wonen van de gemeente Hardinxveld-Giessendam. Regulatie om dit probleem op te lossen is op dit moment niet mogelijk. Omdat kamergewijs verhuren momenteel niet vergunningplichtig is. Door het toevoegen van begrippen kan de gemeente meer invloed uitoefenen waar en op welke manier we kamergewijze verhuur willen toe staan.

Kamerbewoning en woningsplitsing worden gereguleerd door de Huisvestingsverordening Alblasserwaard-Vijfheerenlanden, gemeente Hardinxveld-Giessendam, maar dit instrument heeft niet de mogelijkheid om een integrale afweging te maken van alle ruimtelijke belangen, daarvoor is een bestemmingsplan beter geëigend. Zie hierover de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in zijn uitspraak van 10 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7648).

In de bestemmingsplannen van Hardinxveld-Giessendam is het uitgangspunt altijd geweest dat een woning binnen de bestemming woondoeleinden wordt bewoond door één huishouden, en dus niet kamergewijs. Dit mag blijken uit de gebruikte definitie voor het begrip "woning": een complex van ruimten, dat blijkens zijn indeling en inrichting uitsluitend bestemd is voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden.

Deze definitie is opgenomen in o.a. de bestemmingsplannen "Hardinxveld-Giessendam, bebouwd gebied" en "Buitengebied", de twee moederplannen van Hardinxveld-Giessendam.

De bestemmingsplannen voorzien bij de bestemming "wonen" ook vaak in aanduidingen als 'Bed & Breakfast', 'kamerverhuur', 'specifieke woonvormen als groepsvormen, seniorenhuisvesting, gezinsvervangende woningen of daarmee gelijk te stellen woonvormen' of 'zorgwoning', waaruit mag blijken dat het uitgangspunt voor de bestemming "wonen" is dat het om een (gezins)huishouding gaat en niet om voornoemde bijzondere woonvormen. De bestemming "wonen" zoals aangegeven op de plankaarten en in de voorschriften heeft echter geen directe koppeling met het begrip "woning", anders dan dat de gedachte is dat binnen een bestemming wonen woningen gebouwd zijn of worden.

Volgens uitspraak(ECLI:NL:RVS:2019:192) houdt in dat in bestemmingen waarin het wonen mogelijk wordt gemaakt in de bestemmingsomschrijving maar het begrip wonen niet is opgenomen in de begrippen, het bestemmingsplan kamerverhuur c.q. splitsing van een woning in meerdere wooneenheden niet verbiedt. Dit ondanks de omstandigheid dat een begrip woning wél was opgenomen.

Als het begrip "wonen" niet nader is gedefinieerd, dient aansluiting te worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. Volgens de ABRvS dienen in het algemeen spraakgebruik onder "wonen" diverse uiteenlopende vormen van huisvesting te worden begrepen. Daaronder valt ook het verhuren van kamers aan personen die niet tot het huishouden van de verhuurder behoren. De ABRvS heeft verschillende uitspraken gedaan met betrekking tot de begrippen 'wonen' en 'huishouden'. Volgens de uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:192) houdt dit in dat in bestemmingen waarin het wonen mogelijk wordt gemaakt in de bestemmingsomschrijving maar het begrip wonen niet is opgenomen in de begrippen, het bestemmingsplan kamerverhuur c.q. splitsing van een woning in meerdere wooneenheden niet verbiedt. Dit ondanks de omstandigheid dat een begrip woning wél was opgenomen. Hiervan is sprake voor de bestemmingsplannen in de gemeente, waar de begrippen 'bebouwing' en 'woningen' wel zijn definieert, maar het begrip 'wonen' ontbreekt.

Als het begrip 'wonen' niet nader gedefinieerd is, hanteert de ABRvS algemeen spraakgebruik over 'wonen'. Hieronder worden diverse uiteenlopende vormen van huisvesting begrepen, waaronder ook het verhuren van kamers aan personen die niet tot het huishouden van de verhuurder behoren. Om kamergewijze verhuur te reguleren is het daarom ook nodig om het begrip 'huishouden' te definiëren. Bij de vraag of sprake is van één huishouden, zijn in de jurisprudentie twee factoren van belang. Er moet sprake zijn van 'onderlinge verbondenheid' en 'continuïteit van samenstelling'. Dit blijkt onder meer uit de uitspraak 8 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3018). Het afwijken van gebruik van een bouwwerk is mogelijk door het toepassen van 'binnenplanse' Algemene afwijkingsregels van het bestemmingsplan Hardinxveld-Giessendam, bebouwd gebied. Deze algemene afwijkingsregels zijn van toepassing op onderhavig plan.

Het begrip wooneenheid moet gedefinieerd worden. Tijdens een bezwaar tegen een afgegeven omgevingsvergunning in de gemeente Hardinxveld-Giessendam stelt de voorzieningenrechter dat uit de planschriften niet te herleiden valt dat de planwetgever heeft bedoeld met het begrip 'wooneenheid' een geheel andere definitie te beogen dan het wel, in artikel 1.158, gedefinieerde begrip 'woning' dat is gedefinieerd als: "een complex van ruimten, dat blijkens zijn indeling en inrichting uitsluitend bestemd is voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden". De voorzieningenrechter trekt de conclusie dat wooneenheden uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Met het definiëren van het begrip 'wooneenheid' leggen we vast dat dit begrip gelijk staat aan het begrip woning.

2.3 Nieuwe regeling

In dit bestemmingsplan worden de begrippen huishouden en wonen toegevoegd aan de huidige geldende bestemmingsplannen binnen het grondgebied van de gemeente Hardinxveld-Giessendam. De regeling verandert overigens niets in bestaande en vergunde situaties maar is bedoeld om nieuwe ongewenste situaties te voorkomen.

De 2 begrippen luiden als volgt:

• huishouden: een persoon of groep personen, die een duurzame, gemeenschappelijke huishouding voer(t)(en) en wil(len) voeren. Hierbij moet sprake zijn van onderlinge, met een gezinsverband vergelijkbare, verbondenheid en continuïteit in de samenstelling. Kamer(ver)huur wordt hieronder niet begrepen;
• wonen: het houden van verblijf, het huren en tevens (laten) bewonen van kamers of het gehuisvest zijn in een huis/woning, evenwel met uitzondering van bijzondere woonvormen.

2.4 Conclusie

Dit paraplubestemmingsplan voorziet uitsluitend in een juridische borging voor het uitsluiten van ongewenste gebruiksactiviteiten in woningen. De toe te voegen regels zijn niet in strijd met provinciaal- of rijksbeleid.

Ook hoeven de omgevingsaspecten niet te worden onderzocht, omdat de regels, zoals die in dit bestemmingsplan zijn opgenomen, geen consequenties hebben voor de deze aspecten.

Hoofdstuk 3 Juridische regeling

Er is gekozen voor de vorm van een bestemmingsplan, waarin twee begrippen worden toegevoegd aan de bestemmingsplannen die in Bijlage 1 zijn genoemd. De overige regels blijven van kracht. Wel zijn enkele standaardbepalingen toegevoegd aan het plan, die zijn voorgeschreven in het Besluit ruimtelijke ordening. Het gaat hier bijvoorbeeld om het standaard overgangsrecht. Omdat de regeling overkoepelend geldt voor een groot aantal bestemmingsplannen wordt het een paraplubestemmingsplan genoemd.

Hoofdstuk 4 Uitvoerbaarheid

4.1 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Dit paraplubestemmingsplan doorloopt de in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) vastgelegde bestemmingsplanprocedure. Tijdens deze procedure zijn er verschillende momenten waarop burgers en belanghebbenden hun zienswijze op het plan kenbaar kunnen maken.

De regeling voor het tegengaan c.q. reguleren van kamergewijze verhuur heeft geen consequenties voor het plangebied met betrekking tot het aspect water. De noodzaak om het waterschap te betrekken bij het vooroverleg is er dus niet en een watertoets is niet nodig.

Zowel de provincie als het waterschap ontvangen een kennisgeving van de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan.

Het ontwerpbestemmingsplan wordt zes weken ter inzage gelegd. In deze periode kan eenieder zijn zienswijze kenbaar maken. Indien noodzakelijk wordt het bestemmingsplan aangepast aan de zienswijzen. Vervolgens wordt het bestemmingsplan al dan niet gewijzigd vastgesteld.

Na de vaststelling wordt het bestemmingsplan nogmaals zes weken ter inzage gelegd. Tijdens deze periode bestaat de mogelijkheid tot het indienen van beroep bij de Raad van State.

4.2 Economische uitvoerbaarheid

4.2.1 Financiële uitvoerbaarheid

Indien het bestemmingsplan voorziet in de uitvoering van werken door de gemeente moet de financieel-economische uitvoerbaarheid hiervan worden aangetoond. Van een dergelijk handelen is met het aanpassen van de juridische regeling in deze herziening geen sprake, zodat de economische uitvoerbaarheid in deze niet hoeft te worden aangetoond.

4.2.2 Grondexploitatie

Het doel van de grondexploitatieregeling is het inzichtelijk maken van de financiële haalbaarheid en het bieden van meerdere mogelijkheden voor het kostenverhaal, waardoor er meer sturingsmogelijkheden zijn.

Omdat in de voorliggende herziening geen ontwikkelingen worden toegestaan waarvoor de gemeente kosten moet maken, is het opstellen van een exploitatieplan in de zin van de Wro niet aan de orde.