| Plan: | Parapluherziening Flitsbezorging |
|---|---|
| Status: | vastgesteld |
| Plantype: | bestemmingsplan |
| IMRO-idn: | NL.IMRO.0518.BP0373ZFlitsbezorg-50VA |
Aanleiding van de Parapluherziening Flitsbezorging is de opkomst van zogenaamde flitsbezorgdiensten in Den Haag en de daarmee samenhangende specifieke bedrijfsvoering. Het concept van deze diensten is gebaseerd op een snelle levering van boodschappen aan klanten die online bestellen. De producten worden vanuit strategisch gelegen kleinschalige distributiecentra veelal per elektrische fiets of scooter binnen 15 minuten bij de klant bezorgd.
Omdat flitsbezorging juridisch gezien onder detailhandel kan worden geschaard, maar ruimtelijk en functioneel niet past binnen de hoofdwinkelstructuur, is een parapluherziening gewenst. Op deze manier kunnen de winkelgebieden behouden blijven voor op winkelend publiek gerichte detailhandel en wordt daarmee geen afbreuk gedaan aan de uitstraling en het functioneren van de hoofdwinkelstructuur.
Het doel van de 'Parapluherziening flitsbezorging' is het reguleren van de vestiging van nieuwe flitsbezorgdiensten via ruimtelijke besluitvorming, namelijk door het opstellen van planregels gericht op het weren van flitsbezorging uit de Haagse hoofdwinkelstructuur en de gedeeltelijke herziening van een aantal bestemmingsplannen.
Door nieuwe vestigingen van flitsbezorging binnen de Haagse Hoofdwinkelstructuur te verbieden en de bestemmingsplannen die binnen deze gebieden vallen gedeeltelijk aan te passen wordt meer grip op de locaties van toekomstige vestigingen geëffectueerd.
Het bestemmingsplan Parapluherziening Flitsbezorging wijzigt regels op het gebied van detailhandel, voor zover het flitsbezorging betreft en locaties die gelegen zijn binnen de winkelgebieden van de Haagse Hoofdwinkelstructuur. Voorts omvat deze parapluherziening 49 bestemmingsplannen welke met hun gezamenlijke begrenzing het gehele plangebied vormen.
Bij de begrenzing van bestemmingsplan Parapluherziening Flitsbezorging is de Haagse Hoofdwinkelstructuur, die van toepassing is krachtens het meest recente beleid, leidend. De 68 winkelgebieden zijn als bijlagen aan dit bestemmingsplan toegevoegd. Hieronder vallen in ieder geval de volgende bestemmingsplannen:
| Bestemmingsplan | Vastgesteld |
| 01. Archipelbuurt e.o. | 18-12-2014 |
| 02. Belgisch Park | 26-11-2015 |
| 03. Benoordenhout | 20-12-2012 |
| 04. Bezuidenhout | 24-04-2014 |
| 05. Bezuidenhout - Noord | 09-07-2009 |
| 06. Binnenhof e.o. | 20-02-2014 |
| 07. Bloemenbuurt 2020 | 07-10-2020 |
| 08. Bomenbuurt | 31-05-2013 |
| 09. Bouwlust | 01-10-2015 |
| 10. Centrum Loosduinen | 19-05-2011 |
| 11. Den Haag Centraal e.o. | 28-06-2018 |
| 12. Duindorp - Bosjes van Poot | 19-05-2016 |
| 13. Duinoord | 26-11-2015 |
| 14. Het oude centrum (Binnenstad) | 29-06-2017 |
| 15. Houtwijk | 27-06-2013 |
| 16. Kijkduin - Ockenburg | 18-12-2014 |
| 17. Kraayenstein 2018 | 04-4-2019 |
| 18. Laakhavens | 20-02-2014 |
| 19. Laakwijk - Schipperskwartier | 09-07-2009 |
| 20. Leidschenveen | 29-09-2016 |
| 21. Leyenburg | 17-09-2009 |
| 22. Mariahoeve | 04-04-2013 |
| 23. Moerwijk | 27-11-2014 |
| 24. Morgenstond | 25-06-2015 |
| 25. Regentesse-/Valkenboskwartier (integrale herziening) | 17-11-2016 |
| 26. Rosenburg | 27-06-2013 |
| 27. Rustenbroek/Oostbroek | 17-09-2009 |
| 28. Scheveningen - Badplaats | 17-10-2013 |
| 29. Scheveningen Dorp | 11-10-2012 |
| 30. Scheveningen Haven | 22-01-2015 |
| 31. Schilderswijk | 10-03-2011 |
| 32. Spoorwijk | 16-10-2014 |
| 33. Spuikwartier 2013 | 31-10-2013 |
| 34. Spuimarkt | 09-06-2016 |
| 35. St. Jacobskerk e.o. | 17-10-2013 |
| 36. Statenkwartier | 14-04-2016 |
| 37. Stationsbuurt | 01-10-2015 |
| 38. Transvaal | 10-03-2011 |
| 39. Transvaal lijn 11 zone | 26-11-2015 |
| 40. Vrederust | 05-07-2012 |
| 41. Vruchten en Heesterbuurt | 27-11-2008 |
| 42. Waldeck 2021 | 19-05-2022 |
| 43. Wateringse Veld - Noord | 14-04-2016 |
| 44. Wateringse Veld - Zuid | 17-09-2009 |
| 45. Westeinde | 09-07-2009 |
| 46. Westeinde 1e herziening | 20-12-2012 |
| 47. Wijnhavenkwartier en Spuiplein | 11-06-2015 |
| 48. Ypenburg | 17-10-2013 |
| 49. Zeeheldenkwartier | 08-09-2011 |
In hoofdstuk 1 Inleiding is de aanleiding voor het opstellen van het ontwerpbestemmingsplan 'Parapluherziening Flitsbezorging' aangegeven. Ook zijn de doelen die met het ontwerpbestemmingsplan worden beoogd omschreven. In hoofdstuk 2 'Beschrijving van de bestaande situatie' is de actuele situatie beschreven en in hoofdstuk 3 'Beleidskaders' het vigerend beleid. In hoofdstuk 4 'Planbeschrijving' is aangegeven welke bestemmingen en bestemmingsregelingen in dit plan zijn opgenomen. Op de uitvoerbaarheid van dit bestemmingsplan wordt in hoofdstuk 5 'Economische uitvoerbaarheid' ingegaan. Hoofdstuk 6 gaat tot slot in op de redenen waarom de overleg- en inspraakprocedure niet heeft plaatsgevonden.
De grote en middelgrote steden in Nederland hebben met een nieuw type bedrijvigheid kennis gemaakt, zo ook Den Haag. Onder de noemer flitsbezorging (ook wel darkstores) hebben een aantal formules zich in winkelstraten, woonstraten en op bedrijfslocaties gevestigd.
Het concept van deze nieuwe bedrijven is gebaseerd op de snelle levering van een beperkt aanbod aan boodschappen (m.n. supermarkt assortiment) binnen 10-20 minuten aan de klant en waar dat kan 24/7. Deze producten worden online besteld door de consument en geleverd uit centraal gelegen distributiecentra (hubs). Deze hubs zijn vaak niet fysiek toegankelijk voor consumenten. Levering vindt veelal plaats met (elektrische) fietsen en/of scooters.
De snelle groei van online bestedingen speelde al voordat de coronapandemie toesloeg, maar is thans landelijk waarneembaar aan het versnellen. Het onlangs uitgevoerde provinciale koopstromenonderzoek (met 180.000 enquêtes in vier provincies) laat daarover geen twijfel bestaan. Ook in Den Haag is een snelgroeiende behoefte van bewoners naar nieuwe online diensten merkbaar. Omdat de vraag en daarmee de omzet in het dagelijkse segment is toegenomen en ook het aantal inwoners toeneemt, valt te verwachten dat deze ontwikkeling verder zal groeien en een bijdrage kan leveren aan de Haagse economie en de werkgelegenheid (deze bedrijfstak maakt ook gebruik van het aanbod van praktisch geschoolden).
Zo is het bestaan van diverse bedrijfsmodellen een voorbeeld van de snelle ontwikkeling van flitsbezorging, en veelal te danken aan het feit dat zij zich synchroon met de toenemende vragen naar specifieke online diensten hebben weten aan te passen. Doordat zij pluriforme bedrijfsmodellen kennen, kunnen zij tevens onder meerdere bestemmingen van Haagse bestemmingsplannen worden geschaard. Op grond van de actuele definities van bestemmingen vallen zij in ieder geval op onderdelen onder de bestemmingen: bedrijf en detailhandel.
Zo kan het deel van de dienst dat zich richt op de bezorging van bestellingen worden aangemerkt als bedrijf, omdat deze activiteiten qua aard en omvang grotendeels vergelijkbaar zijn met die van een bezorg- en koeriersdienst. Dit zijn distributieve eigenschappen die in grote mate overeenstemmen met de activiteiten die zowel in de Staat van bedrijven bij functiemening als de Staat van bedrijventerreinen voorkomen.
Gelet op het onderdeel van de dienst dat gericht is op de digitale verkoop van producten aan consumenten, de bestaande Haagse definitie van detailhandel en actuele jurisprudentie is tevens een categorisatie onder detailhandel mogelijk. Zo wordt detailhandel gedefinieerd als: “… het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die de goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit…”.
De bestaande jurisprudentie kwalificeert voorts meerdere handelingen op zichzelf als detailhandel. Zo is het reeds voldoende dat goederen via het internet worden aangeboden, en voldoet het enkel bedrijfsmatig te koop aanbieden van goederen aan consumenten zonder het vereiste van direct klantcontact, aan deze definitie (zie: ECLI:NL:RBSHE:2011:BV0158). Voorts blijkt bezorging een toegestane vorm van detailhandel, omdat de wijze waarop de goederen aan consumenten worden (af)geleverd niet aan beperkingen onderhevig is (ECLI:NL:RBROT:2012:BW1021). Tot slot beantwoordt ook 'het leveren van goederen aan consumenten' op zichzelf aan de definitie van detailhandel, waardoor zogenoemde 'pick up points' waar consumenten de bestelde producten kunnen afhalen, tevens juridisch te beschouwen zijn als detailhandel (ECLI:NL:RBOBR:2014:1154).
Al met al omvat deze nieuwe bedrijfstak vanwege haar vergelijkbare eigenschappen met logistieke- en detailhandelsfuncties kenmerken die op onderdelen raakvlakken hebben met meerdere enkelbestemmingen. Dit laatste brengt vooral rechtsonzekerheid teweeg bij de vestiging op ongewenste locaties, zoals de winkelgebieden die tot de Haagse hoofdwinkelstructuur worden gerekend, maar welke gelet op de hierboven beschreven definities juridisch-planologisch mogelijk zijn.
In Den Haag is de vestiging van flitsbezorging binnen locaties die behoren tot de Haagse winkelstructuur vooral omwille van ruimtelijke redenen onwenselijk. Gelet op de hierboven beschreven bedrijfsvoering van flitsbezorging, leidt de opening van distributiehubs in de hoofdwinkelstructuur tot ongewenste effecten op het functioneren van winkelgebieden (geen economische werking) en tot verkeers- en geluidsoverlast. Daarnaast vertonen de bedrijfsactiviteiten gelijkenissen met een bezorg- en koeriersdienst, waarbij vanwege hun relatief grote verkeersaantrekkende werking een directe ontsluiting op de hoofdinfrastructuur gewenst is, en zij tevens niet wenselijk zijn in de woongebieden.
Vanwege de mogelijke kwalificatie onder de functie detailhandel, kunnen nieuwe vestigingen van flitsbezorging niet worden uitgesloten op locaties in de hoofdwinkelstructuur, waardoor zij in de regel vestigingen kunnen openen op ongewenste locaties met een detailhandelsbestemming. Omdat het detailhandelsbeleid het voorkomen van leegstand van winkels en het behoud van het leefklimaat op deze locaties als uitgangspunt heeft, wordt het ruimtelijk-planologisch beleid met deze parapluherziening aangescherpt. Geredeneerd wordt vanuit het ruimtegebruik van flitsbezorging en het voornemen om deze nieuwe bedrijfstak te begeleiden naar de juiste locaties buiten de Haagse hoofdwinkelstructuur.
Aangezien de nadruk bij flitsbezorging ligt op distributie en klantbezoek veelal niet aan de orde is, zijn detailhandel- en bedrijfslocaties buiten de hoofdwinkelstructuur ruimtelijk beter inpasbaar. De volgende argumenten zijn hierbij van belang:
3.1 Kadernota Detailhandel
De Kadernota Detailhandel (RIS300626) is in 2018 vastgesteld door de Haagse gemeenteraad. Deze nota vormt het juridisch-planologisch kader voor het detailhandelsbeleid in Den Haag. Hierin worden op stadsniveau de ambities en de ruimtelijk beleidsprincipes en -keuzes vastgelegd, voor een gezonde Haagse winkelstructuur en de mogelijkheden voor vernieuwing. Alle inspanningen zijn erop gericht om de winkelstraten in de hoofdwinkelstructuur te versterken en vestiging zoveel mogelijk te concentreren in de hoofdwinkelstructuur. De hoofdwinkelstructuur is het netwerk van winkelconcentraties met voldoende toekomstperspectief dat voor de consument (bewoners, werknemers en bezoekers/toeristen) zo fijnmazig mogelijk is, maar voor ondernemingen grofmazig genoeg is om rendabel te kunnen functioneren. De hoofdwinkelstructuur bestaat op dit moment uit 68 winkelgebieden die zijn vastgelegd in de Retailmonitor (RIS301527).
Het detailhandelsbeleid is gericht op het behouden en versterken van deze hoofdwinkelstructuur: vitale en levendige winkelgebieden die een buurtverzorgende functie hebben, winkelgebieden in de binnenstad en van winkelgebieden die een bepaald thema hebben.
De achterliggende gedachte hierbij is dat van detailhandel wordt gesproken als de consument ter plekke fysiek producten aankoopt, danwel afhaalt. Winkelend publiek is dan ook belangrijk voor een winkelgebied. Meerdere winkels die een divers publiek aantrekken versterken elkaar, doordat zij profiteren van elkaars nabijheid en klanten en zorgen voor een prettige winkelomgeving. Bij flitsbezorging is hiervan geen sprake. Klanten bezoeken de hubs niet om boodschappen te doen en halen de producten in de regel ook niet ter plaatse op. Sterker nog fietsbezorgers, die door het winkelend publiek flitsen, doen af aan een prettige winkelervaring. Daarmee draagt een dergelijke invulling niet bij aan de versterking van een winkelgebied zoals bedoeld is in het beleid en heeft het veelal een negatieve invloed op de (winkel)omgeving.
3.2 Mogelijkheden buiten de hoofdwinkelstructuur
Het detailhandelsbeleid is gericht op de versterking van de hoofdwinkelstructuur. Verspreide detailhandel buiten de hoofdwinkelstructuur valt hier dus niet onder en kan behalve met detailhandel, afhankelijk van de mogelijkheden in het bestemmingsplan ter plaatse, vaak ook worden ingevuld met andere economische functies. Voor flitsbezorgdiensten zien we daarmee mogelijkheden voor bedrijfslocaties langs doorgaande wegen (dus niet in woonwijken) en op bedrijventerreinen. Hierbij kan de lijn worden aangehouden, zoals die is omschreven in de functiemengingsstrategie (RIS127027). Dit betreffen vaak locaties met andere karakteristieken die beter aansluiten bij de bedrijfsvoering van flitsbezorgdiensten waarbij het principe van onderlinge versterking, zoals bij clustering van detailhandel in winkelgebieden niet aan de orde is. Veelal kunnen deze locaties aan doorgaande wegen of op bedrijventerreinen de logistieke afhandeling beter aan.
Flitsbezorging is hiermee mogelijk op de volgende type locaties;
Verder kan worden verwezen naar de Apv waarin mogelijkheden zijn opgenomen om overlast buiten de kernwinkelgebieden aan te pakken.
Over het algemeen zijn in woonstraten de mogelijkheden voor vestiging van flitsbezorgdiensten op dit moment al beperkt, omdat hier vaak geen detailhandel in het bestemmingsplan mogelijk is en over het algemeen alleen lichte bedrijvigheid is toegestaan. Flitsbezorgdiensten als bezorg- en koeriersdiensten vallen onder de zwaardere bedrijfscategorieën, zoals bijvoorbeeld categorie C en 3.1 van, respectievelijk, de Staat van bedrijvenactiviteiten bij functiemenging en op bedrijventerreinen. Deze parapluherziening richt zich daarom vooral op de hoofdwinkelstructuur, waar ongewenste ruimtelijk effecten het grootst zijn. Hiermee wordt ook voldaan aan de regels van de Europese Dienstenrichtlijn, waarbij een verbod alleen is toegestaan wanneer deze voldoet aan de voorwaarden uit artikel 15, lid 3 Dienstenrichtlijn, namelijk non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. De maatregel van deze parapluherziening geldt voor alle flitsbezorgdiensten en is niet ingrijpender dan strikt noodzakelijk.
Een belangrijk onderdeel van Wet ruimtelijke ordening (Wro) vormt de digitaliseringsverplichting. De Wro bepaalt dat een bestemmingsplan digitaal raadpleegbaar en uitwisselbaar moet zijn. Dit heeft onder meer geleid tot de introductie van twee nieuwe begrippen: 'digitale verbeelding' en de 'analoge verbeelding'.
Het bestemmingsplan bestaat uit een digitale verbeelding (plankaart), regels en een toelichting en is digitaal raadpleegbaar. De eerste twee onderdelen zijn juridisch bindend, de toelichting is juridisch niet bindend maar helpt bij de interpretatie van de kaart en de regels.
De analoge verbeelding wordt, gelet op de aard en omvang van het plangebied, afgedrukt op een topografische ondergrond met een schaal van 1:[...].
De 'digitale verbeelding' is een interactieve raadpleegomgeving via het internet (www.ruimtelijkeplannen.nl) die de gehele inhoud van het bestemmingsplan ontsluit overeenkomstig de SVBP2012: Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 'van de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012. Door een muisklik op een bepaalde plek verschijnen de bijbehorende regels voor die plek in beeld. Onder de term digitale verbeelding wordt dan ook niet alleen het ruimtelijk beeld, maar ook de daarbij behorende juridische informatie (regels) verstaan. Indien de digitale en de analoge verbeelding tot interpretatieverschillen leiden, is de digitale verbeelding beslissend.
Onder analoge verbeelding wordt verstaan: alle te verbeelden informatie van een ruimtelijk plan op papier. De term analoge verbeelding is dus een synoniem voor de tot nu toe altijd gebruikte term plankaart.
Het bestemmingsplan Parapluherziening Flitsbezorging is een paraplubestemmingsplan waarmee voor alle vastgestelde ruimtelijke plannen, voor zover betrekking hebbend op de hoofdwinkelstructuur, in Den Haag dezelfde regeling voor flitsbezorging gaat gelden.
Met deze parapluherziening worden de reeds aanwezige en rechtmatig gevestigde flitsbezorgdiensten van een positieve bestemming voorzien, en worden nieuwe vestigingen van flitsbezorging verboden in de bestemmingsplangebieden die vallen binnen de winkelgebieden van de Haagse Hoofdwinkelstructuur, zoals aangeduid in bijlage 2 van de Retailmonitor Den Haag 2017 (RIS301527 Bijlage 2).
Zodra de parapluherziening in werking treedt, kunnen er op grond van dit bestemmingsplan geen nieuwe vestigingen in de Hoofdwinkelstructuur worden geopend. Via een Waboprocedure, kan de gemeente dan nog wel door middel van een afwijking van het planologisch gebruik medewerking verlenen indien daar reden voor is.
De regels zijn als volgt ingedeeld:
Ontwerpbestemmingsplan "Parapluherziening Flitsbezorging" is economisch uitvoerbaar. Aan de uitvoering ervan zijn geen kosten verbonden. Het is geen plan als bedoeld in artikel 6.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening, waardoor er geen exploitatieplan is vereist.
Overleg en inspraak heeft omwille van de tijd en met het oog op de voor beschermende werking van het ontwerpbestemmingsplan niet plaatsgevonden. Tevens is het wettelijk vooroverleg niet ingegaan omdat er geen gevolgen voor het milieu in het geding zijn.