Industrieweg 7 Wormerveer

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding en samenvatting

Op 16 november 2022 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) een deel van het bestemmingsplan 'Reparatieplan 2021' vernietigd voor de locatie Industrieweg 7 te Wormerveer (zie Bijlage 1). De Afdeling heeft de gemeenteraad de opdracht gegeven om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen.

De woning aan de Industrieweg 7 is al sinds 1971 onder het algemene overgangsrecht van het bestemmingsplan geplaatst. De Afdeling heeft bepaald dat in het nieuwe bestemmingsplan de woning niet nog een tweede keer onder het algemene overgangsrecht geplaatst mag worden.

Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat de gemeente dan de volgende opties heeft:

• 1. Ten eerste moet onderzocht worden of een reguliere woonbestemming op deze locatie ruimtelijk wenselijk is.
• 2. Als een reguliere woonbestemming ruimtelijk niet wenselijk is, dan moet onderzocht worden of een woontoestemming met uitsterfregeling in het plan kan worden opgenomen.
• 3. In sommige gevallen zijn er zwaarwegende redenen die maken dat zelfs een woontoestemming met uitsterfregeling niet wenselijk is. In zo'n geval resteert alleen nog het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht.

In dit geval zijn er zwaarwegende redenen die een woonbestemming met uitsterfregeling in de weg staan. Er is sprake van geluidhinder die een aanvaardbaar woon- en leefklimaat onmogelijk maakt. De overschrijdingen zijn zo hoog dat zelfs een woonbestemming met uitsterfregeling niet beschouwd kan worden als goede ruimtelijke ordening. In Hoofdstuk 3 wordt hier verder op ingegaan. Het nieuwe plan plaatst de woning daarom onder het persoonsgebonden overgangsrecht. Dit betekent dat het wonen alleen is toegestaan voor de persoon die er op dit moment woont. Als het wonen door deze persoon voor een bepaalde tijd stopt dan mag er daarna niet meer mee aangevangen worden. De precieze termijn in is in de planregels opgenomen.

De gemeente betreurt dat hier gekozen moet worden voor het persoongebonden overgangsrecht. Ten eerste omdat dit niet is wat de eigenaar wenst, deze pleit voor een reguliere woonbestemming. Ten tweede omdat het persoongebonden overgangsrecht voor de eigenaar een zwaardere maatregel vormt dan de woonbestemming met uitsterfregeling. Helaas is dat hier vanwege de factoren omschreven in Hoofdstuk 3 en Hoofdstuk 2 niet mogelijk.

1.2 Locatie

Het plangebied betreft de locatie Industrieweg 7 te Wormerveer. Het ligt in een langgerekt bedrijvengebied.

1.3 Voorgaande bestemmingsplannen

Op deze locatie is op 31 augustus 1971 het bestemmingsplan 'Ten westen van de Watering' vastgesteld door de toenmalige gemeenteraad van Wormerveer. De Afdeling heeft in rechtoverweging 3.3 van de uitspraak (Bijlage 1) vastgesteld dat in dit plan alleen een bedrijfswoning was toegestaan en geen burgerwoning. De woning was daarmee onder het algemene overgangsrecht van dat plan geplaatst.

Op 26 april 2007 is het bestemmingsplan 'Bedrijventerrein Molletjesveer 'vastgesteld door de gemeenteraad van Zaanstad. In dit plan was opnieuw alleen een bedrijfswoning toegestaan en geen burgerwoning. De woning was daarmee voor de tweede keer onder het algemene overgangsrecht geplaatst. Een belanghebbende heeft daartegen beroep ingesteld, waarop de Afdeling goedkeuring heeft onthouden voor dat deel van het bestemmingsplan.

Op 16 maart 2017 is de beheersverordening 'Bedrijventerrein Molletjesveer' vastgesteld door de gemeenteraad van Zaanstad. Dit is een verlenging van het bestemmingsplan 'Bedrijventerrein Molletjesveer', maar daarmee was de planregeling voor de Industrieweg 7 nog niet geregeld.

Op 25 november 2021 is het bestemmingsplan 'Reparatieplan 2021' vastgesteld door de gemeenteraad van Zaanstad. Hierin werd een aantal locaties in Zaanstad voorzien van een reparatie in de planregeling, waaronder ook de locatie Industrieweg 7. Ook in dit plan was opnieuw alleen bedrijfswoning toegestaan, vanwege de belaste milieusituatie (de locatie ligt binnen een bedrijventerrein en nabij een provinciale weg). De woning kwam daarmee opnieuw onder het algemene overgangsrecht.

Belanghebbende ging in beroep tegen het 'Reparatieplan 2021'. Op 16 november 2022 heeft de Afdeling uitspraak gedaan en het plandeel voor de industrieweg 7 vernietigd (Bijlage 1). Tevens krijgt de gemeenteraad de opdracht om binnen 26 weken een nieuw bestemmingsplan vast te stellen.

Hoofdstuk 2 Ruimtelijke beoordeling

2.1 Beleid Structuurvisie Zichtbaar Zaans

Op 7 juni 2012 is de Ruimtelijke structuurvisie Zichtbaar Zaans door de gemeenteraad vastgesteld. De structuurvisie geeft een overzicht van de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen tot 2020. Belangrijk element hierin is de verbinding met Amsterdam en de positie in de Metropoolregio. Dit heeft veel consequenties voor Zaanstad op het gebied van aansluiting openbaar vervoer, de verstedelijkingsopgave en de ontwikkeling van de economie. Ook in Zaanstad zelf zijn veel ontwikkelingen gaande op het gebied van onder andere knooppunten van openbaar vervoer, herstructurering van bedrijventerreinen, industrieel erfgoed en de woningbouwopgave. Het behoud van de kernkwaliteiten van het landschap is een belangrijk onderdeel van de structuurvisie, evenals de wens om de milieubelasting in het gebied terug te brengen.

In de structuurvisie zijn de gebiedsprofielen voor heel Zaanstad weergegeven. Voor dit plangebied geeft de structuurvisie aan het gebied de gebiedstypering 'Werkgebied' met het nadere profiel 'Bedrijventerrein'.

Ruimtelijke structuurvisie 'Zichtbaar Zaans'

Beoordeling
Over het gebiedstype "Werkgebied" is bepaald dat bedrijvigheid hier altijd de overhand heeft. Alleen in het lichtste profiel, gemengd werkgebied, is een aandeel wonen van 0-20% mogelijk mits dat geen afbreuk doet aan de ontwikkelingsmogelijkheden van de in dit profiel gewenste bedrijvigheid. Dit plangebied ligt in het gebiedstype Werkgebied: bedrijventerrein waardoor er helemaal geen aandeel wonen is voorzien in de structuurvisie.

Over het deeltype "Bedrijventerein" is bepaald dat in beginsel bedrijven tot en met milieucategorie 4 of 5 worden toegestaan en dat er wordt gestreefd naar inwaartse zonering op de begrenzing van het betreffende bedrijventerein.

De woning in het plangebied ligt tussen de bedrijven. Een reguliere woonbestemming betekent dat inwaartse zonering tot de begrenzing van het betreffende bedrijventerrein niet meer mogelijk is. Zoals geschetst in paragraaf 2.4 betekent een reguliere woonbestemming dat delen van het bedrijventerrein een lagere milieucategorie moeten krijgen, hetgeen niet in lijn is met de structuurvisie. Bovendien ziet de structuurvisie geen ruimte voor woningen binnen dit gebiedstype. Een reguliere woonbestemming is daarom niet verenigbaar met de structuurvisie.

2.2 Beleid MAAK.Zaanstad en Perspectief MAAK.Noord

Op 30 juni 2016 is MAAK Zaanstad door de gemeenteraad vastgesteld. Binnen MAAK.Zaanstad is de gemeente Zaanstad met inwoners, ondernemers en organisaties in gesprek gegaan over de toekomst van Zaanstad. MAAK.Zaanstad is een toekomstbeeld en agenda en is eigendom van de stad. Het heeft tot doel met een investerings- en uitvoeringsagenda te komen die ervoor zorgt dat Zaanstad ook op de lange termijn een sociaal duurzame stad is, waar mensen zich thuis voelen en met plezier wonen en werken. MAAK.Zaanstad is een uitwerking van bestaande visies, zoals Zaans Evenwicht en de Economische en Ruimtelijke Structuurvisie. Deze visies zijn verrijkt met het gesprek met de stad en majeure ontwikkelingen, waaruit opgaven, richting en ambitie zijn gedestilleerd.

Perspectief MAAK.Noord schetst hoe Zaanstad Noord er in de toekomst uit kan gaan zien. Bij de start van MAAK.Noord concentreerde het programma zich vooral op het verbeteren van de verbindingen tussen de grote kernen Krommenie en Wormerveer en de ontwikkelingen langs de Zaan. Maar de praktijk heeft geleerd dat er in heel Noord belangrijke ontwikkelingen spelen die de aandacht van MAAK verdienen. Bovendien vragen thema's als infrastructuur, mobiliteit en duurzaamheid om een brede visie en een overkoepelende aanpak. De verschillende kernen en gebieden, elk met hun eigen identiteit, en het groene buitengebied (een belangrijke waarde voor Noord) hebben nu een gelijkwaardige plaats in het programma. MAAK.Noord schetst in deze zin ook het belang van bedrijventerreinen, zoals het bedrijventerrein Molletjesveer: bedrijventerreinen bieden veel werkgelegenheid en dragen bij aan verbetering van verduurzamingsdoelstellingen.

2.3 Beleid Strategie Bedrijventerreinen- Gemeente Zaanstad

De verstedelijking van Zaanstad, de transformatie van bestaande bedrijventerreinen naar woonwerklocaties, het schaarser worden van ruimte en een aanhoudende vraag naar vestigingslocaties voor bedrijven leiden ertoe dat er scherpere keuzes gemaakt moeten worden. Scherpere keuzes voor de beschikbare ruimte voor bedrijven gecombineerd op woon/werklocaties en voor bedrijven op bedrijventerreinen. Dit zijn keuzes binnen Zaanstad zelf en keuzes samen met de Metropoolregio Amsterdam als het gaat om de regionale planning voor werklocaties.

Het doel van deze bedrijvenstrategie is bij te dragen aan een duurzaam aantrekkelijk vestigingsklimaat voor bedrijven door voldoende passende ruimte te behouden en realiseren, de kwaliteit van de terreinen te waarborgen, en daarmee Zaanse en MRA-ambities te ondersteunen. Hieraan gerelateerd zijn de 4 hoofdopgaven:

1. Maximale inzet om bedrijvigheid met wonen te mengen

2. Intensiveren, verduurzamen en versterken van bestaande bedrijventerreinen

3. Het juiste bedrijf op de juiste plek laten vestigen.

4. Kracht en verscheidenheid MRA benutten.

Voor dit plangebied is in 2017 een beheersverordening vastgesteld. Molletjesveer is sindsdien onderdeel van MAAK. Bedrijventerrein Molletjesveer is in de strategie aangewezen als bedrijventerrein met een exclusieve economische bestemming. Om goed te kunnen blijven voorzien in een goed vestigingsklimaat voor bedrijven, past functie wonen niet in de aangenomen koers.

2.4 Richtafstanden milieu

Het plangebied is omringd door de beheersverordening Bedrijventerrein Molletjesveer. Het omliggende gebied heeft de bestemming Bedrijfsdoeleinden met de categorie 3.2. De categorie is opgebouwd aan de hand van de VNG-richtafstanden voor Bedrijven en Milieuzonering.

De VNG-richtafstanden gaan uit van een bufferzone met lichte bedrijvigheid die gevoelige functies (zoals wonen) beschermt van zwaardere bedrijvigheid. De categorieën starten bij 1 en lopen op tot 6. Op onderstaande tabel zijn de categorieën opgenomen, daar staat ook in wat de richtafstand tot een rustig woongebied, rustig buitengebied of gemengd gebied is.

Beoordeling
Het toekennen van een reguliere woonbestemming betekent dat de inwaartse zonering op basis van de VNG-richtafstanden aangepast moet worden. De categorie die nu direct (minder dan 2 meter) naast de woning is toegestaan (3.2) is te hoog en zou verlaagd moeten worden. Zelfs voor een gemengd gebied gaat de VNG-richtafstandenlijst uit van een afstand van ten minste 10 m, hetgeen hier niet haalbaar is. Pas op 50 m afstand van de woning zou categorie 3.2 weer mogelijk zijn. Een reguliere woonbestemming zou hier betekenen dat een aanzienlijk deel van het bedrijventerrein een lagere milieucategorie moet krijgen, hetgeen weer het eigendomsrecht van de aanwezige bedrijven aantast. Op onderstaande afbeelding is zichtbaar gemaakt welke percelen geraakt worden door een afschaling van de milieucategorie.

De bufferzone van de VNG-richtafstanden dient niet alleen ter bescherming van woningen, maar zorgt er ook voor dat bedrijven kunnen voldoen aan de milieuregels van het Activiteitenbesluit. Het belang van de gevestigde bedrijven moet daarom ook meegewogen worden en weegt zwaar gelet op de uitgangspunten van de Structuurvisie.

Daarnaast heeft afschaling van de milieucategorie gevolgen voor de bruikbaarheid van het bedrijventerrein: bedrijven van een hogere categorie kunnen zich hier niet langer vestigen. Dat heeft weer nadelige economische gevolgen voor de gemeente en regio.

De negatieve gevolgen van het toekennen van een reguliere woonbestemming (en daarmee volledig tegemoetkomen aan het belang van de eigenaar van de woning) weegt in deze niet op tegen de inperking van het eigendomsrecht en de bedrijfsbelangen van de omliggende bedrijven en het algemene ruimtelijke en economische belang van het bedrijventerrein. Het afschalen van de milieuzonering om in de reguliere woonbestemming te kunnen voorzien is daarom ruimtelijk niet wenselijk.

2.5 Geluid

Onderzoeksbureau Tauw heeft in opdracht van de gemeente een akoestisch onderzoek uitgevoerd naar de geluidbelasting op de woning aan de Industrieweg 7. Het onderzoek is opgenomen in bijlage 2. Onderzocht zijn de geluidbelasting van:

• de N246 / Provinciale weg;
• de Industrieweg;
• de cumulatie van de N246 en de Industrieweg; en
• het geluid van het naastgelegen steigerverhuurbedrijf.

Volledigheidshalve wordt benoemd dat er in de directe omgeving nog meer bedrijven gevestigd zijn, daarvan is de geluidhinder op dit moment niet berekend. De verwachting is, echter, dat hier ook sprake kan zijn van geluidhinder.

Beoordeling

• De geluidbelasting vanwege het verkeer op de N246 / Provincialeweg bedraagt ten hoogste 65 dB. Hiermee zou de maximale ontheffingswaarde van 63 dB aanzienlijk worden overschreden.
• De gecumuleerde geluidbelasting van de N246 en de Provinciale weg tezamen bedraagt 66 dB ter hoogte van de begane grond en 68 dB ter hoogte van de eerste verdieping.
• De piekgeluiden veroorzaakt door de activiteiten van het steigerverhuurbedrijf bedragen ten hoogste 90 dB(A). Hiermee zou de richtwaarde van stap 2 en 3 van de VNG met 20 dB(A) worden overschreden.
• Omdat het treffen van maatregelen aan de bron (stil asfalt) of in de overdracht (geluidschermen) voor een enkele woning niet doelmatig zijn en het treffen van maatregelen in de bedrijfsvoering van het steigerverhuurbedrijf redelijkerwijs niet mogelijk zijn, en daarmee geen enkele gevel van de woning aan de Industrieweg 7 als geluidluw is aan te merken, kan geconcludeerd worden dat voor de woning geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat.

Hoofdstuk 3 Waarom persoonsgebonden overgangsrecht?

Een reguliere woonbestemming past hier niet binnen de goede ruimtelijke ordening. Hiertoe weegt het volgende mee:

• 1. De woonbestemming past niet in de structuurvisie om op deze locatie een woning mogelijk te maken.
• 2. Voor een woonbestemming is het nodig om de omliggende bedrijfsbestemmingen van een lagere milieucategorie te voorzien. In paragraaf 2.4 is beschreven waarom dat niet wenselijk is.
• 3. Op deze locatie is geen sprake van een goed woon- en leefklimaat als gevolg van de geluidhinder.
• 4. Het is niet wenselijk het kwetsbare verkeer afkomstig van een woning (zoals fietsers en voetgangers) te combineren met het vrachtverkeer dat gebruik maakt van de Industrieweg als ontsluitingsweg.

Als een reguliere woonbestemming niet past binnen de goede ruimtelijke ordening, dan vindt de Afdeling een woontoestemming met uitsterfregeling het meest voor de hand liggen (ABRvS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:529, r.o. 4.2). Er staat dan bijvoorbeeld in de bestemmingsregels van Bedrijventerrein dat "wonen is toegestaan" tot het moment dat het "wonen duurzaam is beëindigd". Een woontoestemming met uitsterfregeling is minder belastend voor de eigenaar omdat het niet uitmaakt welke personen er wonen. Bij een persoonsgebonden overgangsrecht is dat anders, het wonen is dan alleen nog toegestaan voor de huidige bewoners. Toch kunnen er soms factoren zijn die zelfs een woontoestemming met uitsterfregeling geen goede ruimtelijke ordening maken, dan resteert alleen nog het persoonsgebonden overgangsrecht.

Voor de Industrieweg 7 is de geluidhinder helaas zo hoog, dat het niet verantwoord kan worden geacht dat steeds nieuwe bewoners en/of gezinnen blootgesteld worden aan de geluidsoverlast en het kwetsbare verkeer afkomstig van de woning. Daarnaast is het niet wenselijk dat deze situatie, het wonen blootgesteld aan de geluidhinder, in potentie oneindig voortduurt onder een woontoestemming met uitsterfregeling. Een persoongebonden overgangsrecht borgt dat er, ooit, een einde komt aan deze situatie en voorkomt dat nieuwe bewoners worden blootgesteld aan deze hinder.

Bij deze beslissing weegt nadrukkelijk mee dat de geluidhinder hier niet alleen hoog is, maar bijzonder hoog. De geluidhinder van de N246 is 2 dB hoger dan de maximale ontheffingswaarde, hoewel er geen ontheffing hoeft te worden verleend geeft dit wel aan hoe onwenselijk de wetgever die situatie acht. De gecumuleerde geluidbelasting van de N246 en Industrieweg tezamen is zelfs 3 dB en 5 dB hoger dan de maximale ontheffingswaarde, dat is een flinke overschrijding wanneer men zich realiseert dat elke 3 dB een verdubbeling van het geluid betekent. Tenslotte komt daar nog eens bovenop dat de piekgeluiden van het steigerverhuurbedrijf 20 dB te hoog zijn (in totaal 90 dB).

Deze situatie is bovendien niet op te lossen omdat de woning aan twee kanten wordt omringd door het steigerverhuurbedrijf en aan drie kanten geluid van de N246 en Industrieweg ontvangt. Van een geluidsluwe gevel, zoals vereist wordt in het Zaanse hogere waarden beleid, is dan ook geen sprake. Het Zaanse hogere waarden beleid staat enkel één geluidsluwe gevel per geluid gevoelig object toe, waardoor het doof uitvoeren van alle vier de gevels ook niet wenselijk is. Het akoestisch onderzoek concludeert dan ook dat er geen sprake kan zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat (bijlage 2).

Bovenstaande leidt de gemeenteraad tot de conclusie dat op deze locatie een woontoestemming met persoonsgebonden overgangsrecht toepasselijk is. De uitsterfregeling behoort niet tot de mogelijkheden, omdat op deze locatie sprake is van een ruimtelijk onaanvaardbare situatie, die oneindig kan voortduren. De gemeente vindt voor deze conclusie steun in een vergelijkbare casus van de gemeente Den Bosch die op 29 januari 2020 door de Afdeling is getoetst (ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:286). In de casus was de geluidbelasting op de woning zelfs lager dan aan de Industrieweg 7: namelijk 60 dB en 62 dB gecumuleerd terwijl die aan de Industrieweg 65 dB respectievelijk 68 dB bedraagt. Dat is een aanzienlijk verschil. Daar komen de 90 dB aan de piekgeluiden van het steigerverhuurbedrijf nog bovenop, alsook de onveilige situatie voor fietsers en voetgangers.

De woning kan overigens niet meer onder het algemene (niet-persoonsgebonden) overgangsrecht worden geplaatst omdat dit in het voorgaande bestemmingsplan al is gedaan. De Afdeling heeft geoordeeld dat het niet een tweede keer onder het algemene overgangsrecht geplaatst mag worden.

Hoofdstuk 4 Toelichting planregels

Wijzigingen ten opzichte van het vernietigde plan

Het herstelbesluit bevat voornamelijk regels uit het vernietigde bestemmingsplan (voor de locatie Industrieweg 7). In het herstelbesluit zijn de volgende wijzigingen aangebracht:

- De regels over een bedrijfswoning zijn geschrapt omdat het pand niet als bedrijfswoning wordt gebruikt en omdat een bedrijfswoning een belemmering vormt voor de bedrijven van derden.

- In lid 9.3 is persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen voor de woning aan de Industrieweg 7. De tekst van het persoonsgebonden overgangsrecht is gebaseerd op het bestemmingsplan 'Kom Nuland'. Er is voor die tekst gekozen omdat deze door de Afdeling in een uitspraak is beoordeeld (zie hoofdsuk 3). Belangrijk onderdeel van het persoonsgebonden overgangsrecht is dat de betrokken personen niet bij naam genoemd worden in de plantekst maar dat wordt verwezen naar de Basisregistratie Personen.
De tekst is aangevuld met een bepaling over het bouwen en een termijn. Dit biedt de belanghebbenden meer zekerheid. Ten aanzien van het bouwen geldt dat als gebouwd wordt voor het gebruik wonen de overgangsregels ten aanzien van bouwen gelden. Als gebouwd wordt voor het gebruik bedrijf/industrie dan gelden de bouwregels uit de bestemming.

Onderstaand is de artikelsgewijze toelichting uit het Reparatieplan 2021 overgenomen.

Begrippen en Wijze van meten
In dit bestemmingsplan is terughoudend omgegaan met het opnemen van begripsbepalingen. Enkel wanneer een begrip gebruikt wordt in de regels en wanneer de 'Dikke van Dale' uitleg van dat begrip onvoldoende rechtszekerheid biedt, is een begripsbepaling opgenomen. Als een begrip in dit plan geen begripsbepaling kent, dan wordt dat begrip gebruikt zoals opgenomen in de Dikke van Dale en de beperktere versie daarvan zoals die benaderbaar is op de website www.vandale.nl.

Bestemmingen
Functieomschrijving (lid x.1)
De functieomschrijving van een bestemming kent 3 varianten van gebruik. De hoofdfunctie, het gebruik dat bij het hoofdgebruik moet horen ('daarbij behorend') en het gebruik dat ondergeschikt aan het hoofdgebruik moet zijn ('daaraan ondergeschikt') .

Ondergeschikt gebruik in relatie tot de hoofdfunctie
Ondergeschikt gebruik hoeft niet te horen bij de hoofdfunctie. Neem bijvoorbeeld nutsvoorzieningen. Deze hebben een groot verzorgingsgebied en zijn vaak niet gekoppeld aan slechts één functie. Nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen en andere functies die als ondergeschikt zijn aangemerkt zijn daarom toegestaan binnen meerdere bestemming, ook als er geen directe relatie is met het hoofdgebruik. De ondergeschikte functies mogen echter qua omvang nooit groter zijn dan de hoofdfunctie, er moet sprake blijven van ondergeschiktheid.

De ondergeschikte functies die binnen het gehele bestemmingsplan zijn toegestaan, zijn opgenomen in lid 3.2.2. In de functieomschrijving van de bestemmingsregel zijn alleen de ondergeschikte of bijbehorende functies opgenomen voor zover die aanvullend zijn op lid 3.2.2.

Voorrangsregeling  gebruiks- en bouwregels
De bestemmingsregels kennen een opbouw van hoofdregel naar specifieke regels. Zo beginnen de bouwregels met de hoofdregels voor het bouwen van gebouwen/hoofdgebouwen, bijbehorende bouwwerken en bouwwerken, geen gebouw zijnde. Daarna worden regels gesteld ten aanzien van specifieke bouwwerken, zoals bijvoorbeeld erfafscheidingen. De gebruiksregels kennen een vergelijkbare opbouw.

In de aanhef van de specifieke regel is bepaald of de regels 'in aanvulling op' of 'in afwijking van' werken op de rest van het artikel. Deze voorrangsregeling in de aanhef van de specifieke regels heeft alleen betrekking op de relatie tot de andere regels in het artikel (de bestemming), niet in relatie tot de algemene regels in artikelen voorgevelrooilijn en Bouwregels. De algemene regels gelden altijd, tenzij ze nadrukkelijk zijn uitgesloten.

Bedrijven
Er is voor gekozen om het begrip 'bedrijf' of 'bedrijven' niet nader te definiëren in de begripsbepalingen van het plan. De gangbare definitie wordt aangehouden: een bedrijf is een onderneming. De uitsluitingen van branches en activiteiten zijn opgenomen in de bestemmingsregels en de algemene gebruiksregels. Ter utwerking van de bestemming is een aanduiding toegestane categorie tot en met 3.2 opgenomen.

Anti-dubbeltelregel
In het Besluit ruimtelijke ordening is bepaald dat bestemmingsplannen een anti-dubbeltelregel moeten bevatten. In artikel 4 is deze bepaling opgenomen. Doel van deze regel is te voorkomen dat, wanneer volgens een bestemmingsplan bepaalde gebouwen niet meer dan een bepaald deel van een bouwperceel mogen beslaan, het opengebleven terrein nog een keer meetelt bij het toestaan van een ander gebouw, waaraan een soortgelijke eis kan worden gesteld.

Algemene bouwregel - Parkeren
Het systeem dat hierbij gehanteerd wordt is dat van de dynamische verwijzing. In de regels wordt verwezen naar de inhoudelijke parkeernormen zoals die geformuleerd zijn in de Nota Ruimte voor Parkeren 2016 of zoals deze nadien worden gewijzigd. Dat betekent dat indien de Parkeernota na de vaststelling van het bestemmingsplan wordt gewijzigd, de daarin opgenomen nieuwe normen moeten worden toegepast.

De tekst van de dynamische bepaling is afgestemd op de voorbeeldtekst van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (uitspraak van 9 september 2015).

Algemene bouwregel - Gebouwen ten behoeve van nutsvoorzieningen of waterhuishoudkundige voorzieningen

Nutsvoorzieningen en waterhuishoudkundige voorzieningen zijn op grond van de algemene gebruiksregels binnen vrijwel alle bestemmingen toegestaan, mits de voorziening ondergeschikt is aan het hoofdgebruik. Om die reden is het ook wenselijk om gebouwen ten behoeve van die voorzieningen toe te staan. Denk hierbij aan een trafohuisje of een gemaal. Vergunningsvrij zijn deze gebouwen reeds toegestaan tot een bouwhoogte van 3 meter, maar het komt ook voor dat trafohuisjes tussen de 3 en 4 meter hoog zijn. In die gevallen is het onwenselijk om voor elk trafohuisje dat hoger is dan 3 meter, maar kleiner is dan 4 meter, af te wijken van het bestemmingsplan.

Volledigheidshalve benoemen wij dat er nog andere regels gelden voor het plaatsen van gebouwen voor nutsvoorzieningen. Zo moet er voor het plaatsen van een trafohuisje ook een vergunning worden aangevraagd op grond van de Algemene verordening infrastructuur Zaanstad (AVOI).

Algemene gebruiksregels - uitgesloten gebruik
Een aantal gebruiksvormen zijn binnen het hele bestemmingsplan uitgesloten. Zo is het onwenselijk om een woning te splitsen tot meerdere woningen, omdat daardoor het woonkarakter van een gebied ingrijpend kan veranderen. Aspecten zoals een toename van de parkeerdruk, verandering van de sociale dynamiek of een te grote belasting van het openbaar gebied spelen hierbij een rol. Het verbod heeft betrekking op elke verandering, omzetting en vergroting van een woning die tot gevolg heeft dat er twee of meer woningen gerealiseerd worden. Onder 'verandering in' en 'omzetting tot' moet tevens de sloop en nieuwbouw van een woning worden gelezen, zodat ook in het geval van sloop-nieuwbouw het aantal woningen niet mag toenemen. In de algemene afwijkingsregels is een afwijkingsmogelijkheid opgenomen voor situaties waarin het wel aanvaardbaar wordt geacht een woning te splitsen tot twee of meer woningen.

Seksinrichtingen zijn in de algemene gebruiksregels uitgesloten. De invloed van een seksinrichting op de leefomgeving kan groot zijn, waardoor deze functie niet standaard toegestaan kan worden op elke locatie waar bedrijven of horeca zijn toegestaan. Indien een locatie geschikt wordt geacht voor een seksinrichting, dan zal dit in de bestemmingsregels nadrukkelijk worden benoemd.

Daarnaast zijn ook enkele vormen van een bedrijf uitgesloten, zogeheten 'Bevi-inrichtingen' en 'geluidzoneringsplichtige inrichtingen'. Dit zijn inrichtingen waarvoor op basis van de milieuregelgeving zwaardere eisen gelden ten opzichte van de omliggende functies. Voor deze inrichtingen moet per gebied worden afgewogen of het ruimtelijk gezien wenselijk is de inrichtingen toe te staan. Indien dit het geval is, dan kan van de algemene uitsluiting worden afgeweken door een specifiek gebied aan te wijzen waarbinnen deze wél zijn toegestaan.

Algemene gebruiksregels - toegestaan ondergeschikt gebruik
Een aantal functies zijn wenselijk binnen vrijwel alle bestemmingen, mits dit gebruik ondergeschikt blijft aan het hoofdgebruik. Denk aan nutsvoorzieningen, waterhuishoudkundige voorzieningen, etc. Het hoofdgebruik is geregeld in de bestemmingen. De ondergeschiktheid van gebruik is in grote mate afhankelijk van de schaal en omvang van het hoofdgebruik. Dit is niet te begrenzen met een maximaal oppervlakte, maar moet gerelateerd worden aan de omvang van het hoofdgebruik. Daarbij mag een ondergeschikt gebruik nooit een omvang krijgen die het hoofdgebruik onmogelijk maakt.
Als voorbeeld over het schaalniveau; parkeervoorzieningen ondergeschikt aan het hoofdgebruik wonen.

• Indien de woonbestemming 3 woningen omvat, dan kunnen hier een aantal parkeerplaatsen worden gerealiseerd, maar nooit zoveel dat het niet meer mogelijk is de woningen te realiseren. De woningen zijn het hoofdgebruik en moeten dat ook blijven.
• Indien de woonbestemming een heel woongebied omvat, dan kunnen hier ook grotere parkeerpleinen gerealiseerd worden. Gerelateerd aan een schaal van een woongebied zijn parkeerpleinen immers ondergeschikt.

Algemene afwijkingen
De algemene afwijkingsregels bevatten een aantal mogelijkheden om het doelmatig grondgebruik te bevorderen. Enerzijds is het mogelijk om van de bestemmingsgrenzen af te wijken als dat in de feitelijke situatie logischer is. Dit kan toegepast worden wanneer bijvoorbeeld blijkt dat de bestemmingsgrens op de verbeelding niet overeenkomt met de werkelijke situatie, terwijl er geen aanleiding is aan te nemen dat dit opzettelijk is gebeurd.

Daarnaast is het mogelijk om met 10% af te wijken van de maten in het plan. Deze afwijking is niet beoogd om meteen in het tekenen van het bouwplan bij de maximum maten te betrekken. Deze regeling is een vangnet voor afwijkingen van de bouwmaten die tijdens de realisatie kunnen ontstaan. Zo is het niet ondenkbaar dat een woning net iets hoger wordt dan vooraf was gepland, waardoor in zo'n geval strijdigheid met de maten in het bestemmingsplan kan ontstaan. De algemene afwijkingsmogelijkheid biedt in dat geval de mogelijkheid deze fout op te vangen.

Tenslotte biedt het artikel ook de mogelijkheid om gebouwen ten behoeve van nutsvoorzieningen toe te staan die groter zijn dan de regels voor het vergunningsvrije bouwen. Soms worden trafohuisjes gecombineerd, waardoor een bestaand huisje vervalt en een ander bestaand huisje wordt uitgebreid. Omdat het veelal gebouwen in de openbare ruimte betreft ligt het niet voor de hand deze gebouwen rechtstreeks toe te staan. Via deze afwijkingsmogelijkheid heeft het bevoegd de mogelijkheid om grotere gebouwen voor een nutsvoorziening toe te staan, maar kan het bevoegd gezag tevens de ruimtelijke wenselijkheid afwegen.

Overgangsregels
De overgangsregels hebben ten doel een rechtstoestand te creëren voor situaties die afwijken van de in het plan opgenomen bepalingen. In principe mogen deze situaties worden gehandhaafd. Indien het gaat om afwijkingen van de bebouwingsregels mag het bouwwerk zelfs worden verbouwd. Alleen als ze door een calamiteit verloren gaan, mogen ze geheel worden herbouwd.

Slotregel
De slotregel bepaalt hoe de regels van dit bestemmingsplan genoemd moet worden.

Hoofdstuk 5 Participatie

Uit de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022 volgt dat de gemeenteraad met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit dient te nemen ten aanzien van Industrieweg 7 te Wormerveer.

De Afdeling heeft in eerdere zaken overwogen dat er omstandigheden kunnen zijn waardoor het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, niet passend is indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt. Daarbij moet volgens de Afdeling ook worden gelet op het verhandelde in die eerste procedure en de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid. Volgens de Afdeling is relevant of er naar aard en omvang een wezenlijk ander plan voorligt (ABRS 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2003).

Met het nieuwe besluit van de gemeenteraad van Zaanstad wordt naar aard en omvang geen wezenlijik ander plan vastgesteld. Het vernietigde plandeel heeft betrekking op de bestemming "Bedrijventerreinen" voor dit perceel. Met het 'Reparatieplan 2021' werd het gebruik als burgerwoning opnieuw onder het overgangsrecht gebracht, hetgeen volgens de Afdeling hier niet was toegestaan.

Ten tijde van de beroepsprocedure is er contact geweest met de vertegenwoordigende partij van de bewoner te Industrieweg 7 Wormerveer. Na de uitspraak van de Afdeling op 16 november 2022 zijn er verscheidene contactmomenten, zowel telefonisch als per mailwisseling, geweest tussen de de gemeente en de vertegenwoordigende partij.

Bijlagen

Bijlage 1 Uitspraak Raad van State 16 november 2022

Bijlage 2 Akoestisch onderzoek woning Industrieweg 7 in Wormerveer