Paraplubestemmingsplan Verblijfsrecreatie Texel

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Naar aanleiding van de vaststelling van het 'Toeristisch Toekomstplan, Texel in balans, naar een authentiek, duurzaam en gastvrij eiland' (hierna: TTP) op 22 september 2021, wil de gemeente Texel de relevante regels en begrippen in de bestaande bestemmingsplannen in een paraplubestemmingsplan herzien en vaststellen.

1.2 Planvorm

Dit bestemmingplan betreft een zogenaamd paraplubestemmingsplan. Een paraplubestemmingsplan is een partiële herziening van meerdere bestemmingsplannen. Op één of meer aspecten worden diverse bestemmingsplannen met een paraplubestemmingsplan aangepast of aangevuld, voor het overige blijven de desbetreffende bestemmingsplannen (regels en verbeelding) van kracht. Dit maakt het dus mogelijk om met één bestemmingsplan alle bestemmingsplannen aan te vullen of aan te passen waarvoor dit noodzakelijk is. Voorliggend paraplubestemmingsplan is daarmee een aanvullende en deels vervangende regeling over het specifieke onderwerp verblijfsrecreatie en herziet de bestaande bestemmingsplannen partieel.

1.3 Plangebied

Het voorliggende paraplubestemmingsplan geldt voor de plangebieden van de vigerende bestemmingsplannen binnen het grondgebied van de gemeente Texel. Het plangebied is met een rode lijn weergegeven in figuur 1.1.

Figuur 1.1 Plangebied

1.4 Geldende bestemmingsplannen

In bijlage 1 bij de regels is een overzicht opgenomen van de bestemmingsplannen waarop dit paraplubestemmingsplan betrekking heeft.

1.5 Leeswijzer

In deze toelichting wordt, na dit inleidende hoofdstuk, in hoofdstuk 2 ingegaan op het relevante beleidskader. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens ingegaan op de onderdelen die worden herzien. In hoofdstuk 4 komt de juridische regeling van dit plan aan de orde en in hoofdstuk 5 worden de economische en maatschappelijke uitvoerbaarheid uitgewerkt. Gezien het feit dat dit bestemmingsplan een partiële herziening betreft, wordt niet ingegaan op de milieu- en omgevingsaspecten. Deze aspecten zijn reeds uitgewerkt in de moederplannen en/of reparatieplannen.

Hoofdstuk 2 Beleid

Het beleid voor het plangebied op rijks, provinciaal en gemeentelijk niveau is uitgewerkt in de moederplannen en/of reparatieplannen. In dit hoofdstuk wordt alleen ingegaan op het actuele gemeentelijk beleid dat van toepassing is op verblijfsrecreatie.

Toeristisch Toekomstplan Texel

Op 22 september 2021 is het 'Toeristisch Toekomstplan - Texel in balans, naar een authentiek, duurzaam en gastvrij eiland' (TTP) vastgesteld door de gemeenteraad van Texel. Het TTP is een nieuwe toeristische visie voor Texel. De ambitie zoals genoemd in het TTP is: 'Texel als authentiek, duurzaam en gastvrij eiland. Voor 2030 streven we naar toerisme en recreatie dat waarde toevoegt en onderscheidend is voor de Texelse samenleving. Texel heeft haar geliefde karakter, met haar eigen identiteit en uniciteit, behouden en zelfs duurzaam verbeterd. Texel is een fijn eiland waar het heerlijk is om te wonen, te werken en gastvrij bezoekers te ontvangen.'

Om deze ambitie te realiseren zijn de volgende 6 strategische pijlers opgesteld:

• 1. Stel het landschap met haar authentieke elementen centraal
• 2. Houd elk Texels dorp uniek, leefbaar en vitaal
• 3. Creëer bewust en waardevol bezoek
• 4. Stimuleer gastvrij en toekomstbestendig ondernemerschap
• 5. Stuur vanuit inzicht en heldere regelgeving
• 6. Wees duurzaam in woorden en daden

In de visie zijn per pijler adviezen opgesteld. Om het beleid te concretiseren zijn actiepunten geformuleerd, waaronder het opstellen van een paraplubestemmingsplan voor verblijfsrecreatie.

In dit paraplubestemmingsplan wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op de juridische wijzigingen naar aanleiding van het TTP.

Hoofdstuk 3 Wijzigingen verblijfsrecreatie

3.1 Inpassing bij omzetting

Huidige situatie

Bij de laatste actualisaties van de bestemmingsplannen vanaf 2013 was het uitgangspunt zoveel mogelijk vrijheid en flexibiliteit aan de ondernemers te laten, waarbij zo weinig mogelijk administratieve lasten in de vorm van planologische procedures op hun schouders werden gelegd. Om die reden is ervoor gekozen om wel regels en voorwaarden op te nemen over de uitstraling aan de buitenkant van de recreatieterreinen, maar zo weinig mogelijk te regelen over de binnenkant van de terreinen. De ondernemers weten immers beter dan de gemeente welke kwaliteit hun bezoekers wensen en zij moeten daar snel op kunnen inspelen.

Op de terreinen met de bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve terreinen' van de bestemmingsplannen Buitengebied Texel 2013 en de kernen is daarom bij recht omzetting van bijvoorbeeld kampeerplaatsen naar zomerhuizen en/of familiehuizen mogelijk. Hiervoor hoeft geen planologische procedure te worden gevoerd. Er is - als het niet onder de vergunningvrije regeling valt - alleen een omgevingsvergunning nodig. Indien een zomerhuis aan de bouwregels voldoet moet deze worden verleend. Er is daarmee geen ruimtelijk toetsingskader om standplaatsen voor kampeermiddelen om te zetten naar zomerhuizen en/of familiehuizen die een goede landschappelijke inpassing/terreininpassing borgen. Hierdoor kan een bestaand verblijfsrecreatief terrein in principe zonder voorwaarden worden omgezet naar een zomerhuizenterrein. Door deze omzettingsmogelijkheid is er kans op meer verstening zonder dat er sprake is van een goede landschappelijke en ruimtelijke inpassing. Om die reden bestaat de wens om toch een toetsmoment vooraf te hebben voordat omzetting naar zomerhuizen en andere permanent aanwezige en/of gebouwde recreatieve verblijven (stacaravans, chalets, blokhutten, zomerhuizen en familiehuizen) plaatsvindt.

Op terreinen met de bestemming 'Recreatie - Kampeerterrein' van het bestemmingsplan Buitengebied Texel 2013 is het niet mogelijk om de kampeerplaatsen om te zetten naar stacaravans/chalets, blokhutten, zomerhuizen of familiehuizen. Bij het kamperen bij de boer ook niet. Hierdoor blijft het aanbod van kampeerplaatsen gewaarborgd en blijft ongeveer 25% van de geregistreerde slaapplaatsen bestemd voor kampeermiddelen.

In de bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve gebouwen' (bestemmingsplan Buitengebied en een aantal komplannen) is een uitwisselbaarheid toegestaan van verblijfsrecreatie in de vorm van hotels, groepsverblijven en complexen van recreatieappartementen. Daar waar nu bijvoorbeeld een hotel aanwezig is, kan dat hotel ook omgezet worden naar recreatieappartementen. Bij een omzetting en verandering van de gebouwen vindt geen toetsing in het kader van landschappelijke inpassing of terreininpassing plaats. Voor verblijfsrecreatieve gebouwen geldt alleen bij vergroting en/of aanpassing van de gebouwen een toetsmoment.

Toeristisch Toekomstplan

Gezien alle ontwikkelingen in de toeristisch-recreatieve sector, maar ook in de snel veranderende markt om ons heen, is het advies in het TTP vooraf een toetsmoment in te bouwen bij 'verblijfsrecreatieve terreinen', met als toetsingscriterium bij de aanvraag omgevingsvergunning dat aan een goede landschappelijke inpassing wordt voldaan.

Dit moet ook ingevoerd worden bij 'verblijfsrecreatieve gebouwen' (bijvoorbeeld van groepsaccommodaties naar hotels). Zo kunnen ondernemers nog steeds door ontwikkelen op hun terrein, maar is een extra controle ingebouwd. Voor de omzetting van verblijfsrecreatieve gebouwen binnen de bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve gebouwen' die leidt tot (inpandige) verandering, vergroting of herbouw van de bestaande gebouwen zijn daarom in het parapluplan aanvullende bouwregels opgenomen om de landschappelijke en natuurlijke inpassing te waarborgen.

Doel

Het doel is zicht en controle houden op de ruimtelijke inpassing bij omzetting van kampeerplaatsen naar stacaravans/chalets, blokhutten, zomerhuizen en omzetting van verblijfsrecreatieve gebouwen, zonder de huidige ontwikkelmogelijkheden voor eigenaren/exploitanten (te veel) te beperken. Op die manier wordt de ruimtelijke kwaliteit geborgd.

Middel

Omdat recreatieve verblijven, zoals bijvoorbeeld stacaravans/chalets, blokhutten en zomerhuizen, bij recht binnen de bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve terreinen' zijn toegestaan en deze voor de bouwactiviteit vergunningvrij kunnen worden opgericht (tot 70 m² en 5 meter hoog) is voor het omzetten van kampeermiddelen naar gebouwde recreatieve verblijven (chalets, blokhutten, zomerhuizen en familiehuizen) en stacaravans gekozen om dit te sturen via een afwijking van de bouwregels. Hierdoor is voor alle nieuwe bouwwerken, ook die voor 'bouwen' vergunningvrij zijn, een omgevingsvergunning vereist. Op deze wijze kan namelijk getoetst worden of de landschappelijke en ruimtelijke inpassing voldoende is.

Voor de omzetting van verblijfsrecreatieve gebouwen binnen de bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve gebouwen' die leidt tot (inpandige) verandering, vergroting of herbouw van de bestaande gebouwen zijn eveneens aanvullende regels opgenomen, waarmee kan worden getoetst of de bouw goed landschappelijk wordt ingepast en/of past in het bebouwingsbeeld. Daarvoor is vereist dat bij iedere aanvraag omgevingsvergunning een inrichtingsplan wordt aangeleverd.

Aanvullend is er een vergunningplicht ingevoerd (activiteit werk, geen bouwwerk zijnde, en werkzaamheden uitvoeren). Deze vergunningplicht met de beoordelingscriteria is identiek aan het vergunningstelsel dat al was opgenomen in de bestemming 'Recreatie – Verblijfsrecreatieve terreinen'. Hiermee wordt geborgd dat de aanleg conform een eerder goedgekeurd inrichtingsplan ook zoveel mogelijk in stand blijft. Althans, hier in ieder geval een toetsmoment kan zijn bij wijzigingen.

Toetsingscriteria

Voldaan moet worden aan de bestaande voorwaarden voor plaatsingsdichtheid, normtelling en het maximum aantal recreatieve slaapplaatsen in het bestemmingsvlak zoals aangegeven op de verbeelding van het geldende bestemmingsplan. In dit bestemmingsplan is in de bestemming 'Recreatie – Verblijfsrecreatieve terreinen' aangegeven dat het terrein goed landschappelijk wordt ingepast en wordt afgeschermd door een boomsingel van tenminste 7 meter breed. Het doel van de strook beplanting bestaande uit meerdere rijen bomen en struiken is het bieden van een visuele afscheiding en dus het garanderen van voldoende dichtheid zodat je er niet doorheen kunt kijken. Dit vraagt regelmatig onderhoud zodat aan de eis van minimaal 7 meter breed en minimaal 2 meter hoog kan worden voldaan.

Daarnaast moet het goed ingepast zijn in het bebouwingsbeeld en mag geen onevenredige afbreuk worden gedaan aan de natuurlijke en landschappelijke waarden en - indien van toepassing - gebruiksmogelijkheden van de omliggende gronden. Verder is voor het buitengebied het Beeldkwaliteitsplan Buitengebied 'Texel in ontwikkeling' van toepassing. Zo nodig wordt een anterieure overeenkomst gemaakt zodat conform afspraken uitgevoerd en in stand gehouden wordt.

3.2 Stolpen

Huidige situatie

In de agrarische bestemmingen in het bestemmingsplan Buitengebied is een regeling opgenomen voor het maken van recreatieappartementen in stolpen. Doel van deze regeling is om agrariërs de mogelijkheid te bieden om de monumentale stolp te behouden, zodat het landschappelijke beeld in het Texelse Buitengebied met zijn vele stolpkappen niet verloren gaat. Vaak is de stolp niet meer functioneel en kan deze daardoor een sta-in-de-weg zijn op een agrarisch bedrijf. Bovendien is een stolp duur in onderhoud. Omdat in de praktijk geregeld bleek dat een monumentale stolp er te slecht aan toe was om op te knappen, is destijds toegevoegd dat een monumentale stolp met een agrarische bedrijfsbestemming ook vervangen mag worden door een nieuwgebouwde stolp. Er mogen - via een afwijkingsbevoegdheid - maximaal vier appartementen in een stolp worden gerealiseerd. In de praktijk worden daarom bijna altijd 4 appartementen in de stolp gerealiseerd. Dit levert namelijk de meeste verhuuropbrengsten op. Het blijkt dat dit niet alleen meer verkeersbewegingen in het landelijk gebied oplevert maar ook dat dit het uiterlijk van de stolp in verregaande mate aantast in de gevels, vorm en kap. De appartementen hebben een bepaalde mate van daglichttoetreding nodig, waardoor er vaak dakkapellen, grote dakramen en repeterende dubbele openslaande deuren in komen. Dit tast het authentieke uiterlijk eigenlijk te veel aan om nog te kunnen spreken van een verantwoord cultuurhistorisch beeld.

Ook hebben nieuwe stolpen een afwijkend uiterlijk omdat voldaan moet worden aan de huidige bouwregelgeving. Met bijvoorbeeld een hogere goot en hogere deuren, waardoor het niet meer lijkt op een cultuurhistorisch verantwoorde Noord-Hollandse stolp.

Het oorspronkelijke doel van de regeling was het behoud van oude, monumentale stolpen met een agrarische bedrijfsbestemming. Met het afbreken van de oude stolp voor het maken van een nieuwe (met meer ruimte zodat er vier appartementen in passen) schiet de regeling in de praktijk haar doel voorbij.

Het gebruik van ten hoogste 15 respectievelijk 20 recreatieve slaapplaatsen voor 3 respectievelijk 4 recreatie-appartementen is alleen toegestaan voor in het verleden vergunde situaties.

Toeristisch Toekomstplan

In het TTP wordt vanuit cultuurhistorisch perspectief geadviseerd om de afwijkingsmogelijkheid voor het maximum aantal appartementen per stolp terug te brengen naar 2. Bovendien wordt geadviseerd dit alleen toe te staan bij oude stolpen met een monumentale status, zodat de appartementen op de begane grond gemaakt kunnen worden en de authentieke kapvorm onaangetast kan blijven.

Doel

Het doel van de stolpenregeling is enerzijds het cultuurhistorische karakter van de monumentale stolpen te behouden en anderzijds de groei in slaapplaatsen op Texel te beperken.

Middel

In dit paraplubestemmingsplan wordt de mogelijkheid om 4 recreatie-appartementen in een stolp te realiseren teruggebracht naar 2. Bovendien mogen appartementen alleen nog worden gerealiseerd in monumentale stolpen met een agrarische bestemming.

3.3 Logies met ontbijt

Huidige situatie

Logies met ontbijt (B&B) was van oudsher een 'gebruik' en is op Texel ook op die manier ontstaan. Pas in de actualisatie van bestemmingsplannen na 2013 is voor het eerst juridisch vastgelegd dat dit bij recht mogelijk is. Planologisch zijn de particuliere slaapplaatsen bij logies met ontbijt niet bestemd (op enkele uitzonderingen na).

Logies met ontbijt is bij recht toegestaan. Er is een meldplicht op basis van de verordening toeristenbelasting en een registratieplicht op grond van de huisvestingsverordening, maar slaapplaatsen worden niet meegenomen in de totale telling van het recreatieve slaapplaatsen registratiesysteem. Voor veel mensen is het aanbieden van logies met ontbijt een belangrijke bron van (neven)inkomsten. Aan de andere kant is een tendens waar te nemen dat logies met ontbijt-adressen steeds luxer worden en de inkomsten uit logies met ontbijt bijna een hoofdinkomen zijn geworden. Mede door de ontwikkelingen in de vraag beperkt deze logiesvorm zich niet meer tot het hoogseizoen, maar heeft het zich ontwikkeld tot een grootschalige logiesvorm die jaarrond wordt gebruikt. Dit leidt veelal tot meer drukte in de woongebieden met (geluids)overlast en parkeerdruk. Daarnaast worden veelal ruimere bouwmogelijkheden van woonhuizen benut om logies met ontbijt aan te bieden. Er is een ongelijk speelveld met professionele aanbieders van toeristische accommodaties ontstaan die aan allerlei eisen moeten voldoen.

Toeristisch Toekomstplan

In het TTP wordt aangegeven dat de term 'ondergeschiktheid' duidelijker moet worden gedefinieerd. In het TTP wordt de huidige situatie geschetst en aangegeven dat er duidelijkheid moet komen over definities als ondergeschiktheid en het begrip 'in de woning'. Er moet regelgeving komen met heldere, handhaafbare, toetsingscriteria voor logies met ontbijt.

Doel

Het doel is om met eenduidige regelgeving, die controleerbaar en handhaafbaar is, logies met ontbijt aan te bieden. De woonfunctie in de woongebieden is belangrijk voor de leefbaarheid. De logiesvorm is altijd ondergeschikt aan de woonfunctie. Logies met ontbijt onderscheidt zich van andere verblijfsrecreatie, doordat vereist wordt dat de logiesvorm geïntegreerd is in de woning.

Het kerndoel van de regeling is dat de bewoner van een permanente woning niet meer in gebruik zijnde slaapkamers mag aanbieden voor logies met ontbijt dan binnen de regels in het plan. Door de regeling kan een betaalbare logiesvorm worden aangeboden aan een doelgroep die op Texel welkom is. Inwoners van Texel mogen zo (met deze nevenfunctie) van het toerisme profiteren. Vanaf de jaren zestig verhuurde een deel van de inwoners zijn woonhuis aan gasten, terwijl men zelf in de schuur achter het huis verbleef. Een andere vorm was dat men zelf nog wel in het woonhuis bleef maar enkele kamers verhuurde: de logies met ontbijt-vorm.

Nu geldt al tientallen jaren een verbod op recreatieve verhuur van de totale permanente woning. Dus ook de variant waarin alle kamers aan meerdere toeristen worden verhuurd. Logies met ontbijt werd tot 2003 als ongeschreven recht vallend onder de woonbestemming geaccepteerd. In 2003 werd een regeling in de beleidsnota toerisme opgenomen. In 2013 is het op basis van toen geldende jurisprudentie als recht in bestemmingsplannen opgenomen. Diverse ontwikkelingen hebben geleid tot de wens deze regels nu aan te passen, dan wel aan te scherpen.

Middel

Op basis van de zienswijzen, planschade-adviezen en ambtelijke beoordeling zijn de regels duidelijker gemaakt, ook met het oog op de handhaving. En, afgezien wordt om alle bestaande logies met ontbijt situaties over 3 jaar te laten voldoen aan het bestemmingsplan zoals in het ontwerpplan was aangegeven. In plaats daarvan kunnen alle bestaande situaties die voldoen aan alle huidige voorwaarden in de vigerende bestemmingsplannen, het gebruik onder die voorwaarden voortzetten.

Voor nieuwe situaties gaan nieuwe regels gelden. Iedereen die na inwerkintreding van dit bestemmingsplan start met logies met ontbijt moet dan voldoen aan de nieuwe regels. Dit wordt hierna toegelicht.

Door de definiëring van begrippen in artikel 1 en het opnemen van meetbare en handhaafbare criteria in artikel 6 lid 6.1.1 in dit bestemmingsplan wordt duidelijk aan welke voorwaarden het aanbieden van logies met ontbijt moet voldoen.

• 1. Er mogen maximaal 4 slaapplaatsen in maximaal 2 slaapkamers worden aangeboden.
• 2. Er moet minimaal 1 parkeerplaats per slaapkamer voor logies met ontbijt in het eigen bestemmingsvlak toegevoegd worden.
• 3. De oppervlakte die benut mag worden voor logies met ontbijt is maximaal 30% van het gebruiksoppervlak van de woning tot maximaal 50 m² van de oppervlakte van de woning. De gebruiksoppervlakte wordt gemeten zoals dat in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) is aangegeven. De oppervlakte wordt gemeten zoals dat in de meetvoorschriften van de bestemmingsplannen is aangegeven. Bij het gebruiksoppervlak telt elke ruimte per verdieping mee. Bij oppervlak wordt de footprint op de onderliggende grond gemeten. Sanitaire voorzieningen die exclusief bij de kamer horen worden meegerekend, gedeelde voorzieningen niet.

Algemene uitgangspunten

Logies met ontbijt aanbieden vanuit een woning die permanent wordt bewoond

• a. De hoofdbewoner moet ingeschreven staan in de Basisregistratie personen (BRP).
• b. De woning moet ook daadwerkelijk als permanente woning worden gebruikt.
• c. De logies met ontbijtfunctie moet in de woning zitten of in een aangebouwd bijbehorend bouwwerk waarin een woonfunctie is ondergebracht. Dus is de logies met ontbijtfunctie binnendoor bereikbaar, een eenheid vormend met de woning.
• d. De logies met ontbijtfunctie mag niet in een vrijstaand bijbehorend bouwwerk bij de woning aanwezig zijn.

Logies met ontbijtfunctie is ondergeschikt aan de woonfunctie

• a. Door de aard van de activiteiten en de omvang c.q. schaalgrootte onderscheidt logies met ontbijt zich van een pension, hotel of andere verblijfsrecreatieve accommodatie. Het mag geen zelfstandige eenheid zijn.
• b. Bewust wordt in de definitie de term (slaap)kamer gehanteerd. Een slaapkamer is een ruimte met 1 of 2 bedden en eventueel enkele stoelen en een televisie maar zonder faciliteiten die niet specifiek zijn voor een slaapkamer. Een volledige keukenvoorziening met gasfornuis is daarom niet toegestaan. Een kitchenette en een tafelmodel-koelkast zijn wel toegestaan. Verwezen wordt naar de definities in de bestemmingsplannen.
• c. Het gaat om één slaapkamer. Een combinatie van meerdere ruimtes, bijvoorbeeld een slaapkamer met woon- of verblijfsvertrek, kan niet worden gezien als een kamer voor logies met ontbijt. Een combinatie van meerdere ruimtes moet worden gezien als een recreatie-appartement en is strijdig in de woonfunctie.
• d. Een badkamer met toilet in of bij de slaapkamer is toegestaan en wordt passend geacht bij de woonfunctie.
• e. De slaapkamers moeten in ieder geval vanuit de woning/wooneenheid bereibaar zijn en van die woning/wooneenheid deel uitmaken. Wanneer de kamer uitsluitend een eigen zelfstandige ingang voor een logies met ontbijt kamer heeft is dat niet toegestaan, omdat daardoor een zelfstandige eenheid ontstaat. Dit betekent dat als slaapkamers zijn gesitueerd in een (B) aangebouwd bijbehorend bouwwerk deze alleen voor logies met ontbijt mogen worden gebruikt als deze in ieder geval toegankelijk zijn vanuit de (A) woning.

• f. Een situatie waarbij er een gezamenlijke toegangsruimte aanwezig is, die enerzijds toegang geeft tot de (A) woning en anderzijds tot het (B) aangebouwde bijbehorend bouwwerk wordt geacht een zelfstandige eenheid te zijn en voldoet niet aan de regels.

3.4 Kamperen bij de boer

Achtergrond

Bij het maken van de regeling voor het kamperen bij de boer, ruim dertig jaar geleden, was het uitgangspunt dat het in sommige agrarische sectoren lastig was om te blijven boeren, omdat het inkomen laag en onzeker was. Of omdat er geen bedrijfsopvolger was, maar de agrariër nog wel kleinschaliger wilde blijven boeren, bijvoorbeeld door ook aan landschapsbeheer te doen. Juist het voortbestaan van deze agrarische bedrijven, zo was toen het oordeel (en ook nu nog), was belangrijk voor de instandhouding van het Texelse landschap. En voor de gast is het leuk om het agrarisch bedrijf van dichtbij mee te maken.

Huidige situatie

De oorspronkelijke bedoeling was dat de kampeerplaatsen voor het kamperen bij de boer, bezet zouden worden door toeristen die hun eigen kampeermiddel (tent, toercaravan of camper) meenemen. In de praktijk worden ook kampeermiddelen vast geplaatst door de exploitant voor een langere periode. Dit kan gaan om een caravan of tent, maar ook om pipowagens. Zo ontstaan seizoenplaatsen op de zogenaamde boerencampings. Bovendien zijn de pipowagens niet toegestaan.

Kamperen bij de boer werkt met vergunningen op basis van het bestemmingsplan Buitengebied Texel 2013 (binnenplanse afwijking). De vergunning wordt voor een periode van vijf jaar verleend. Sommige plekken zijn uitgezonderd om landschappelijke redenen of vanwege de leefbaarheid, zoals op de Hoge Berg, in de kernen en aan de dorpsranden.

Er zijn maximaal 15 kampeermiddelen toegestaan in de periode van 15 maart tot en met 31 oktober. Na 31 oktober moet het terrein weer leeg zijn.

Andere voorwaarden:

• er moet een agrarisch bedrijf zijn (ten minste de omvang van een reëel agrarisch bedrijf);
• er moet een agrarische bedrijfswoning zijn;
• de recreatie-activiteiten zijn ondergeschikt aan de agrarische activiteiten;
• de kampeerplek moet goed landschappelijk ingepast zijn met een afschermende windsingel van minimaal 5 meter breed en minimaal 2 meter hoog;
• toercaravans (zonder de dissel) mogen niet langer zijn dan 6,5 meter.

Toeristisch Toekomstplan

In het TTP wordt geconcludeerd dat het kamperen bij de boer voorziet in een behoefte voor zowel de agrariër als de bezoeker. Het doet ook recht aan de inkomensondersteuning die agrariërs nodig hebben. Het biedt aanbod in het goedkopere segment en is voor een bepaalde doelgroep aantrekkelijk. Het kamperen bij de boer is uitgegroeid tot een volwaardig en aanvullend aanbod in de toeristische verblijfsrecreatie op Texel.

Doel

Het kamperen bij de boer is alleen toegestaan bij een reëel agrarisch bedrijf dat daadwerkelijk in bedrijf is. Bovendien is het bij het kamperen bij de boer de bedoeling dat alleen kampeermiddelen en vaste kampeermiddelen worden gebruikt gedurende het kampeerseizoen van 15 maart tot en met 31 oktober.

Middel

Er moet daadwerkelijk sprake van een reëel agrarisch bedrijf zijn voor het toestaan van kamperen bij de boer. Indien hiervan geen sprake (meer) is en/of de bestemming wordt gewijzigd naar bijvoorbeeld 'Wonen - Vab' of 'Bedrijf - Vab' dan vervalt daarmee ook de mogelijkheid voor het toestaan van kamperen bij de boer.

Beoordeling bij vergunningverlening

De toets of een agrarisch bedrijf wel minimaal een reëel agrarisch bedrijf is, wordt gedaan op basis van de landelijk geaccepteerde en meest recente methodiek van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, zo nodig aangevuld met andere documenten. Op die manier komt een hobbyboer of verpachter niet in aanmerking voor kamperen bij de boer. Voor meer duidelijkheid is de definitie van reëel agrarisch bedrijf aangepast: de toevoeging 'Een reëel bedrijf heeft de potentie uit te groeien tot een volwaardig agrarisch bedrijf' vervalt.

Kamperen bij de boer kan alleen met een omgevingsvergunning. Deze vergunning wordt doorgaans verleend voor vijf jaren. Bij het aanvragen van de vergunning wordt gevraagd om de Gecombineerde Opgaven van het voorgaande jaar aan te leveren. Deze gegevens moeten agrariërs jaarlijks aanleveren bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). De gecombineerde opgaven worden vervolgens ingevoerd in een rekenmodel van de Wageningen Universiteit. Dit model gaat uit van een indeling van bedrijfstypes volgens de NSO-typering. Hiermee kan vervolgens de Standaardopbrengst (SO), de Standaard verdiencapaciteit (SVC) en de grootteklasse van het bedrijf worden bepaald. De uitkomst hiervan wordt gebruikt om te bepalen of sprake is van een reëel agrarisch bedrijf. Dat lukt bij vrijwel alle aanvragen op deze wijze.

Als de uitkomst van de hiervoor genoemde toets onvoldoende duidelijkheid oplevert, dan kan aanvullende informatie worden gevraagd. Dat geldt ook voor de uitzonderlijke gevallen dat er geen Gecombineerde Opgave hoeft te worden gedaan of het model niet voorziet in een specifieke activiteit. Dan nog kan er namelijk nog steeds sprake zijn van een agrarisch bedrijf als bedoeld in het bestemmingsplan. Aanvullende informatie die gevraagd en gebruikt kan worden voor de beoordeling zijn bijvoorbeeld gegevens uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel of een (financieel) jaarverslag.

Het is niet nodig dat verder te specificeren in het bestemmingsplan of beleidsregels. De Algemene wet bestuursrecht geeft een (toereikende) grondslag om informatie op te vragen die nodig is om een aanvraag te beoordelen.

Na afloop van de termijn van de omgevingsvergunning moet een nieuwe vergunning worden aangevraagd. Deze wordt dan weer volledig getoetst. Als dan geen sprake meer is van een reëel agrarisch bedrijf, dan is de beleidslijn dat een afbouwperiode van maximaal drie jaren wordt gegeven, waarna het kamperen bij de boer moet zijn beëindigd.

Wijzigen reëel agrarisch bedrijf

Naar aanleiding van de op 10 juli 2024 aangenomen motie 'Boerencampings en schapenhouders horen bij elkaar' wordt de definitie van 'reëel agrarisch bedrijf' iets aangepast: 'er is sprake van een reëel agrarisch bedrijf als tussen de helft en (in plaats van en/of) een nagenoeg volledig 'redelijk' inkomen afkomstig is uit het bedrijf en tussen de helft en nagenoeg volledige arbeidsinzet van een volwaardige arbeidskracht aan het bedrijf besteed wordt'. In afwijking van deze definitie kan de omgevingsvergunning voor kamperen bij de boer ook worden verleend als er geen sprake is van een 'redelijk' inkomen uit het agrarische bedrijf, maar dit agrarische bedrijf geheel dan wel in hoofdzaak is gericht op het houden en/of fokken van schapen en in de voorafgaande 3 jaren van de aanvraag gemiddeld minimaal 250 fok- of melkschapen heeft gehad.

Het wettelijk minimuminkomen wordt beschouwd als een redelijk inkomen. De helft hiervan is nodig om als reëel agrarisch bedrijf aangemerkt te kunnen worden.

Het wijzigen van de definitie en regels van 'reëel agrarisch bedrijf' heeft effect op de regels in het bestemmingsplan Buitengebied 2013 rondom (a) kamperen bij de boer, (b) recreatieappartementen in stolpen, (c) huisvesting tijdelijk personeel, (d) productie- en branchegerichte detailhandel, (e) zorg en kinderopvang en (f) het aanbrengen van verhardingen van ondergeschikte betekenis. Ook voor die gevallen gaat dus de nieuwe, strengere norm voor reëel agrarisch bedrijf gelden.

(Vast) kampeermiddel

Een kampeermiddel (tent, caravan, e.d.) die tot doel heeft langere tijd op een vaste plek te blijven staan wordt tevens een bouwwerk . In de huidige bestemmingsplannen kan dat in strijd komen met de gebruiksregels wanneer het gebruik van bouwwerken voor verblijfsrecreatie als strijdig is aangemerkt. Een kampeermiddel dat langere tijd (bijvoorbeeld een seizoen) op een standplaats voor een kampeermiddel blijft staan stuit niet op bezwaren en kan worden toegestaan. Om dit juridisch wel mogelijk te maken is een 'vast kampeermiddel' opgenomen. Een 'vast kampeermiddel' betekent dat een kampeermiddel (tent, toercaravan, camper en pipowagen, zie onder) langere tijd mag blijven staan, gedurende het kampeerseizoen. De regel dat een caravan niet langer mag zijn dan 6,5 m, met dissel, is geschrapt. De kampeermiddelen zijn tegenwoordig groter, deze regel is achterhaald.

Een stacaravan/chalet, en een tenthuis worden niet als een kampeermiddel beschouwd en zijn dus niet mogelijk bij het kamperen bij de boer.

3.5 Pipowagens

Toeristisch Toekomstplan

Over pipowagens wordt in het TTP niet gesproken. De raad heeft zich, in de eerste en tweede commissievergadering ter bespreking van de Nota van Zienswijzen en het Parapluplan, over de pipowagens echter duidelijk uitgesproken: aan de onzekere positie rondom pipowagens moet een eind komen.

Huidige situatie

In het Ontwerp Parapluplan staat het duidelijk: een pipowagen is geen kampeermiddel. Zo is het ook op basis van de huidige bestemmingsplannen uitgelegd. Vanuit die hoedanigheid is de afgelopen jaren ook gehandhaafd. Uit onderzoek van toezichthouders in 2022 is gebleken dat er aantal situaties zijn waar 'pipowagens' staan. Sommige zullen voldoen aan de nieuwe regeling, sommige niet.

Doel

In de afgelopen jaren was de status van een pipowagen onzeker. Uit de raadsvragen en uiteindelijk moties van 10 juli 2024 bleek dat de raad van mening was, ongeacht het aantal bestaande pipowagens nu en hun status, dat duidelijkheid nodig is.

Middel

Op 10 juli 2024 zijn 2 moties aangenomen rondom pipowagens ('Een pipowagen is ook een kampeermiddel' en 'Huidige pipowagens toe staan'). In de motie 'Huidige pipowagens toestaan' wordt het college opgeroepen 'de nu geconstateerde pipowagens toe te staan via een persoonsgebonden uitsterfregeling, waarbij geldt dat ze niet vervangen mogen worden (dan stopt het recht)'. De motie 'Een pipowagen is ook een kampeermiddel' gaat veel verder. Daardoor wordt een pipowagen overal toegestaan waar kampeermiddelen zijn toegestaan, ongeacht een maximum aantal (behalve die van het aantal slaapplaatsen). Dus bij kamperen bij boer, Recreatie - Kampeerterrein, Recreatie - Verblijfsrecreatieve terreinen en bij woningen in het buitengebied.

Deze motie is verwerkt in de planregels. Dit door een wijziging van de definitie van kampeermiddel en een toevoeging van een definitie 'pipowagen'. Voor eerder geconstateerde 'pipowagens' die niet aan de nieuwe regels voldoen wordt een regeling getroffen om te voldoen aan de motie.

Een pipowagen is een bijzondere vorm van een 'vast' kampeermiddel. Hiervoor is een aparte begripsbepaling opgenomen in het plan, om te garanderen dat het ook echt om een pipowagen gaat. Zo zijn het materiaalgebruik, de maximale afmetingen en het hebben van functionele wielen waarmee de wagen vervoerd kan worden over de weg in de begripsbepaling beschreven. Daarnaast is bepaald dat er 1 pipowagen per bestemmingsvlak geplaatst mag zijn, zodat er niet een situatie ontstaat dat een heel terrein wordt volgeplaatst met pipowagens. De ruimtelijke uitstraling daarvan is niet aanvaardbaar. Het moet een 'bijzonderheid' blijven (zie amendementen 'Pipo is bescheiden en 'Een pipowagen is bijzonder').

Hoofdstuk 4 Juridische toelichting

Dit bestemmingsplan bevat een aantal artikelen waarin voornoemde onderwerpen als het ware worden ingepast in de geldende regelingen. Per onderwerp is in de voor dat onderwerp relevante bestemmingen een regeling opgenomen met daarbij de wijze waarop deze in de geldende bestemmingsplannen wordt vervangen.

Deze regeling is als het ware als een paraplu over de geldende bestemmingsregelingen gelegd. Met de inwerkingtreding van dit plan, vervallen van rechtswege de eerder in de plannen geldende regelingen voor die onderwerpen.

In artikel 1 zijn de begrippen opgenomen die van belang zijn voor deze herziening. Deze begrippen vullen de geldende bestemmingsplannen als het ware aan, indien ze daarin niet zijn opgenomen. Indien de begrippen daarin wel zijn opgenomen, worden ze van rechtswege vervangen door de begrippen in dit plan.

In artikel 2 is een toepassingsbepaling opgenomen waarin is bepaald welke bestemmingsplannen worden herzien.

Agrarisch

In de bestemming 'Agrarisch' (artikel 3) zijn de nieuwe afwijkingsregels voor het toelaten van kamperen bij de boer en recreatieappartementen in stolpen opgenomen. Deze onderwerpen hebben namelijk alleen betrekking op mogelijkheden die op een agrarisch bouwperceel zijn toegestaan. Daarnaast is in artikel 3 lid 2.1 een wijzigingsbevoegdheid opgenomen dat in het kader van de ruimte voor ruimte-regeling bij de bestemmingswijziging naar 'Wonen' geen recreatief opstal mag worden gerealiseerd. De regel om een extra woning te realiseren blijft bestaan.

Bedrijf - Agrarisch loonbedrijf

In de bestemming 'Bedrijf - Agrarisch loonbedrijf' is in artikel 4 lid 4.1 een wijzigingsbevoegdheid opgenomen dat in het kader van de ruimte voor ruimte-regeling bij de bestemmingswijziging naar 'Wonen' geen recreatief opstal mag worden gerealiseerd. De regel om een extra woning te realiseren blijft bestaan.

Recreatie - Verblijfsrecreatie

De bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve terreinen' voorziet in een aantal voorwaarden voor het omzetten van kampeermiddelen in stacaravans en recreatieve verblijven waar een omgevingsvergunning voor het bouwen voor nodig is (artikel 5 lid 3.2). Deze regeling is bedoeld om bij het omzetten van standplaatsen voor kampeermiddelen naar gebouwde recreatieve verblijven een extra toetsingsmoment in te bouwen om landschappelijke waarborgen te bieden voor de inrichting van de verblijfsrecreatieve terreinen als geheel.

Omdat een pipowagen nu ook onder kampeermiddel valt, is toegevoegd in de normtelling voor de recreatieve slaapplaatsen dat deze per pipowagen voor 3 slaapplaatsen telt.

Ook een tenthuis is toegevoegd aan de normtelling en telt eveneens voor 3 recreatieve slaapplaatsen. Dit geldt voor verblijfsrecreatieve terreinen en kampeerterreinen.

Hetzelfde doel van landschappelijke inpassing is opgenomen voor het uitbreiden en nieuw bouwen van verblijfsrecreatieve gebouwen (artikel 5 lid 5.2) binnen de bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve gebouwen'. Uitbreiding en nieuwbouw waarvoor een omgevingsvergunning voor het bouwen is vereist, is voortaan gekoppeld aan een aantal voorwaarden.

Wonen

In de bestemming 'Wonen' (artikel 6) is de nieuwe regeling voor logies met ontbijt in woningen opgenomen. Deze regeling geldt in principe voor alle percelen op het eiland waar een woning aanwezig is (artikel 6 lid 1.2), uitgezonderd de bedrijfswoningen binnen de recreatiebestemmingen. De nieuwe regeling gaat in vanaf het moment van inwerkingtreding van het paraplu bestemmingsplan. De bestaande regels voor logies met ontbijt blijven gelden voor bestaande situaties die ongewijzigd worden voortgezet.

De regeling voor het kamperen bij een woning geldt alleen voor de percelen met een woonfuncties in het buitengebied. In de aanhef van de betreffende regeling is dit dan ook expliciet gesteld (artikel 6 lid 1.2). In de regel is nu verduidelijkt dat het hier ook mag gaan om een 'vast kampeermiddel'.

Hoofdstuk 5 Uitvoerbaarheid

Wettelijk bestaat de verplichting om inzicht te geven in de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan. In dat verband wordt een onderscheid gemaakt tussen de maatschappelijke en de economische uitvoerbaarheid.

5.1 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Het paraplubestemmingsplan doorloopt de in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) vastgelegde bestemmingsplanprocedure. Tijdens deze procedure zijn er verschillende momenten waarop burgers en belanghebbenden hun mening op het plan kenbaar kunnen maken.

Ontwerpbestemmingsplan

Voorafgaand aan de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan heeft de raad een amendement ingediend dat is verwerkt in het ontwerpbestemmingsplan. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan is dit er weer uitgehaald.

Het ontwerp-paraplubestemmingsplan is gedurende zes weken ter inzage gelegd. Tijdens deze periode wordt een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen (artikel 3.8 Wro).

Het amendement 'Diversiteit van aanbod, niet verder verstenen' dat in de raadsvergadering van 14 december 2022 werd aangenomen, gaat uit van de intentie om de omzetting van logiesvormen en daarmee de groei van het aantal stacaravans/chalets, zomerhuizen en familiehuizen op recreatiebedrijven met de bestemming 'Recreatie - Verblijfsrecreatieve terreinen' een halt toe te roepen. De wijzigingen in het Ontwerpplan als gevolg van het amendement, zijn vanwege de juridische en financiële risico's, uit het Paraplubestemmingsplan gehaald.

Het Ontwerp Paraplubestemmingsplan heeft van maandag 30 januari tot en met maandag 13 maart 2023 ter inzage gelegen. Tijdens deze periode is een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen (artikel 3.8 Wro). Gedurende de termijn van ter inzage legging zijn 116 zienswijzen ingediend (waarvan 1 is ingetrokken). Alle zienswijzen zijn beoordeeld in de Nota van Zienswijzen, waarbij is nagegaan óf en hóe het plan bijgesteld moet worden. Deze nota, die is opgenomen als bijlage 2 bij deze toelichting, voorziet eveneens in een aantal ambtshalve aanpassingen en in een reactie en voorstel tot bijstelling van het voorliggende bestemmingsplan van het eerder genoemde amendement van de raad.

Vaststelling

Het paraplubestemmingsplan is vervolgens gewijzigd vastgesteld.

Het besluit tot vaststelling wordt gepubliceerd en het bestemmingsplan ligt zes weken ter inzage. Tijdens die periode bestaat voor belanghebbenden de mogelijkheid beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in te dienen tegen het besluit en het plan.

5.2 Economische uitvoerbaarheid

Ten behoeve van de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan het van belang te weten of het economisch uitvoerbaar is. De economische uitvoerbaarheid wordt enerzijds bepaald door de exploitatie van het plan (financiële haalbaarheid) en anderzijds door de manier van kostenverhaal van de gemeente (grondexploitatie).

Financiële haalbaarheid

Door deze partiële herziening worden geen extra bouwmogelijkheden geboden. De kosten voor de uitvoering van dit plan worden gedragen door gemeente.

Grondexploitatie

Deze partiële herziening biedt ten opzichte van het geldende bestemmingsplan geen extra bouwmogelijkheden. Gelet hierop is een exploitatieplan niet nodig.

Planschade

In verband met de beperking van planologische mogelijkheden ten aanzien van recreatie is voorafgaand aan het Ontwerpplan een planschaderisicoanalyse uitgevoerd. Bovendien is, om planschade te voorkomen voorzienbaarheid gecreëerd door het plaatsen van kennisgevingen, persberichten en bericht op de gemeentelijke website over het nieuwe vastgestelde beleid (TTP) en het in procedure brengen van het ontwerp paraplu bestemmingsplan Verblijfsrecreatie Texel. Na de ter inzage legging is nogmaals een inschatting gemaakt van het risico op planschade. Bovendien heeft een in verblijfrecreatie gespecialiseerde taxateur het planschaderisico beoordeeld.

Logies met ontbijt

Het terugbrengen van maximaal 3 slaapkamers naar maximaal 2 slaapkamers ten behoeve van logies met ontbijt kan planschade opleveren.

De kans op en de omvang van planschadeclaims worden als aanzienlijk beschouwd. Daarom en om tegemoet te komen aan de zienswijzen, wordt van de eerdere, specifieke overgangsregeling afgezien. De nieuwe regels betreffen nieuwe locaties voor logies met ontbijt. Bestaande logies met ontbijt locaties die voldeden aan de eisen in de geldende bestemmingsplannen kunnen het gebruik voortzetten. Het gebruik als logies met ontbijt waarbij niet of niet volledig aan de regels werd voldaan, wordt als strijdig gezien. Deze locaties moeten dan aan de nieuwe regels voldoen. Dit leidt tot een situatie dat er bij inwerkingtreding van dit plan twee regimes gaan gelden voor logies met ontbijt.

Stolpen

Bij de wijziging van de stolpenregeling is geen sprake van inperking van rechten, omdat bij de toepassing van de stolpenregeling gebruik wordt gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid. Hierdoor is er geen sprake van planschade.

Omzetting naar 'gebouwde' vormen van recreatieverblijf op terreinen

De kern van de huidige regeling is dat voor ieder terrein met de bestemming 'Recreatie Verblijfsrecreatieve terreinen' alleen het aantal slaapplaatsen in het bestemmingsplan is vastgesteld. Daarbinnen heeft de eigenaar/ exploitant sinds 2013 flexibiliteit om de aantallen en typen van verblijfsrecreatief gebruik te realiseren en in te wisselen. Een einde aan die regeling zou niet alleen zorgen voor aanzienlijke planschade risico's maar ook voor een onwenselijke inhaalslag om 'nu het nog kan' de mogelijkheden ten volle te benutten. Dit betekent dat ondernemers niet toekomstige markttrends willen of kunnen afwachten maar streven naar de maximaal mogelijke opbrengstopties op korte termijn, inclusief verkoop van het bedrijf.

Het Texels bedrijfsleven moet inzetten op innovatie en het inspelen op de markt. Daarom kunnen nieuwe zomer- en familiehuizen alleen worden gerealiseerd - met een omgevingsvergunning - na de toets van landschappelijke inpassing.