Partiële Herziening Heemskerk Buitengebied - 2017

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

Bij besluit van 17 december 2015 heeft de gemeenteraad van Heemskerk het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" vastgesteld. Dit bestemmingsplan is van toepassing op het gehele buitengebied van de gemeente Heemskerk.

Niet iedereen kon zich vinden in de inhoud van het plan. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een rechtszaak bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) waarin acht appellanten hun bezwaren naar voren hebben gebracht. Vier van deze beroepen zijn door de Afdeling in zijn uitspraak van 15 maart 2017 gegrond verklaard. Voor één van deze beroepen geldt dat de rechtsgevolgen van het bestemmingsplan in stand mogen blijven. Dit betekent dat het plan op dit punt niet aangepast hoeft te worden ook al heeft de Afdeling geoordeeld dat het in strijd is met het recht.

Naar aanleiding van de rechtszaak heeft de Afdeling aan de gemeenteraad van Heemskerk de opdracht gegeven binnen twintig weken een nieuw besluit te nemen. Hierin moeten de geconstateerde gebreken worden gerepareerd. Het voorliggende plan voorziet hierin.

In deze toelichting wordt besproken hoe de reparaties zijn vormgegeven. Dit wordt gedaan door per plandeel te bespreken welk gebrek hieraan ten grondslag heeft gelegen en tot welke reparatie(s) dit heeft geleid. Daarnaast wordt ook stilgestaan bij de juridische vormgeving van het voorliggende plan (Hoofdstuk 3) en de uitvoerbaarheid hiervan (Hoofdstuk 4).

Hoofdstuk 2 Planbeschrijving

2.1 Plandeel: Hondsbosseweg 6 te Heemskerk

Overwegingen van de Afdeling

Een van de appellanten is eigenaar van het perceel gelegen aan de Hondsbosseweg 6. De beroepsgrond die hij aanvoert, houdt in dat de woningen op het perceel ten onrechte niet als zodanig zijn bestemd. Dit komt doordat deze woningen de bestemming 'Agrarisch - Tuindersgebied' hebben gekregen. De raad geeft ter zitting aan dat het inderdaad om een woning gaat en dat door een omissie deze niet als zodanig bestemd is. De Afdeling oordeelt daarom dat het besluit voor dit perceel moet worden vernietigd.

Reparatie

Om het geconstateerde gebrek te repareren moet de woning alsnog de juiste bestemming krijgen. Om dit te bewerkstelligen krijgen de gronden de bestemming 'Tuinderswoningen'. Er is niet gekozen voor een bestemming als bijvoorbeeld 'Wonen - 1', omdat de systematiek van het bestemmingsplan "Buitengebied Heemskerk" inhoudt dat de woonpercelen die vallen binnen het tuinbouwconcentratiegebied worden bestemd als 'Tuinderswoningen'. Dat is ook voor dit perceel het geval. De reden dat percelen binnen het tuinbouwconcentratiegebied deze bestemming krijgen, is dat in deze bestemming bepalingen staan die het mogelijk maken de verrommeling binnen het gebied tegen te gaan. De bestemming 'Tuinderswoningen' is los hiervan hoofdzakelijk bedoeld voor wonen, aan-huis-gebonden beroepen, hobbymatig houden van dieren en bij de bestemming behorende voorzieningen. In tegenstelling tot de voormalige bestemming kent de nieuw aangebrachte bestemming dus een woonfunctie waardoor de woning ter plaatse een bijpassende functie toegekend heeft gekregen. Omdat het in het concrete geval gaat om een aaneengebouwde woning, is tevens de aanduiding 'aaneengebouwd' aangebracht op de verbeelding. Het bouwvlak is ongewijzigd gelaten, omdat deze al juist stond aangegeven.

2.2 Plandeel: bestemming 'Agrarisch - Tuindersgebied'

Overwegingen van de Afdeling

In de bestemming 'Agrarisch - Tuindersgebied' van het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" is bepaald dat glastuinbouwbedrijven overal mogelijk zijn. In beroep is hiertegen aangevoerd dat deze regeling in strijd is met hogere regelgeving, namelijk de Provinciale Ruimtelijke Verordening van de provincie Noord-Holland (hierna: PRV). In artikel 26c lid 1 van de PRV wordt voorgeschreven dat de nieuwvestiging van glastuinbouwbedrijven alleen mogelijk is in het glastuinbouwconcentratiegebied. Waar dit concentratiegebied ligt, wordt bepaald door de zevende bijlage bij de PRV waarin dit gebied op een kaart staat weergegeven. Hieruit blijkt dat delen van de bestemming 'Agrarisch - Tuindersgebied' niet liggen binnen het glastuinbouwconcentratiegebied, maar in het tuinbouwconcentratiegebied. De Afdeling oordeelt vervolgens dat het bestemmingsplan hier geen rekening mee houdt doordat het de nieuwvestiging van glastuinbouwbedrijven toestaat waar dit uitdrukkelijk niet is toegestaan op grond van de PRV. Om die reden vernietigt de Afdeling het plandeel met de bestemming 'Agrarisch - Tuindersgebied" voor zover geen verbod is opgenomen om nieuwe glastuinbouwbedrijven te vestigen. Tevens schorst de Afdeling de inwerkingtreding van de bestemming 'Agrarisch - Tuindersgebied' totdat een nieuw besluit hierover is genomen. De schorsing betekent dat voor de gronden die in het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" zijn bestemd als 'Agrarisch - Tuindersgebied', deze bestemming nog niet in werking treedt. De enkelbestemming van het hiervoor geldende plan blijft van toepassing totdat een nieuw besluit is genomen waarin rekening is gehouden met de uitspraak van de Afdeling.

Reparatie

De uitspraak is in deze partiële herziening verwerkt door de bestemmingsomschrijving van de bestemming 'Agrarisch - tuindersgebied' dusdanig aan te passen dat deze uitsluitend bedoeld is voor bestaande glastuinbouwbedrijven. Met de term 'bestaand' wordt in dit geval bedoeld planologisch bestaand. Dit houdt in dat het moet gaan om glastuinbouwbedrijven en daarbij behorende kassen die in het gebied aanwezig zijn op het moment dat deze partiële herziening inwerking is getreden. Het is hierbij overigens niet relevant wie de eigenaar van het bedrijf of de kassen is. Mocht een glastuinbouwbedrijf dus worden overgedragen aan een andere eigenaar, dan is er geen sprake van een nieuwvestiging of verplaatsing van een glastuinbouwbedrijf. Dit zijn ontwikkelingen die tevens vallen binnen de reikwijdte van het begrip 'bestaand'.

Ook in de bouwregels van de nieuwe bestemming 'Agrarisch - Tuindersgebied' is geregeld dat kassen uitsluitend mogen worden gebouwd ten behoeve van bestaande glastuinbouwbedrijven. Door deze aanpassing wordt invulling gegeven aan de instructie van de Afdeling en de inhoud van de PRV. Door te bepalen dat alleen bestaande glastuinbouwbedrijven zijn toegestaan, wordt nieuwvestiging van glastuinbouwbedrijven voorkomen op gronden waar de PRV dit niet toestaat. Tegelijkertijd worden niet meer beperkingen opgelegd dan strikt noodzakelijk is. Zo blijven de bestaande glastuinbouwbedrijven hun uitbreidingsmogelijkheden behouden. Dit uitgangspunt is in lijn met de PRV. Alhoewel de PRV in artikel 26c lid 1 namelijk de nieuwvestiging van glastuinbouwbedrijven verbiedt in tuinbouwconcentratiegebieden, staat artikel 26c lid 2 van de PRV het tegelijkertijd toe de bestaande glastuinbouwbedrijven uit te breiden in zowel glastuinbouw- als tuinbouwconcentratiegebieden. Doordat de Afdeling de gehele bestemming 'Agrarisch - Tuindersgebied' heeft vernietigd voor zover geen verbod is opgenomen nieuwe glastuinbedrijven te vestigen, heeft deze reparatie betrekking op alle gronden die op grond van het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" de bestemming 'Agrarisch - Tuindersgebied' hebben gekregen.

2.3 Plandeel: Voorweg 47 te Heemskerk

Overwegingen van de Afdeling

De bewoner van dit perceel richt zich tegen het plandeel met de bestemming 'Tuinderswoningen'. Al meer dan twintig jaar is een bedrijfsgebouw op zijn perceel aanwezig dat feitelijk wordt gebruikt als caravansstalling. De bewoner wil graag dat dit gebouw ook als zodanig wordt bestemd of dat hij de mogelijkheid krijgt de caravan elders op het perceel te stallen. Dit heeft hij tevens naar voren gebracht in een zienswijze over het bestemmingsplan. Bij vaststelling van het plan is er echter voor gekozen om caravanstallingen niet bij recht toe te staan, maar bij afwijking. Dit betekent dat een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd om een bijbehorend bouwwerk als caravanstalling te gebruiken. Eén van de eisen van deze vergunning is dat een caravanstalling niet gerealiseerd wordt in een kas. De bewoner constateert hierbij dat zijn bedrijfsgebouw zich mogelijk laat aanmerken als kas waardoor het niet op voorhand duidelijk is dat hij voor deze vergunning in aanmerking kan komen. De Afdeling oordeelt dat de raad zich onvoldoende heeft vergewist van de relevante feiten en de af te wegen belangen. Dit leidt dan ook tot vernietiging van het besluit voor zover het betreft het plandeel met de bestemming 'Tuinderswoningen' voor dit specifieke adres.

Reparatie

Naar aanleiding van de tussenuitspraak van de Afdeling is alsnog een onderzoek gestart naar de relevante feiten zodat een ruimtelijke afweging kan plaatsvinden. Hierbij is in de eerste plaats stilgestaan bij de vraag in hoeverre het gebouw in kwestie kan worden aangemerkt als 'kas' in de zin van het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015". Eén van de voorwaarden die dit plan stelt aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor het gebruik als stalling, is namelijk dat dit niet mag plaatsvinden in een kas.

Een kas wordt in het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" als volgt gedefiniëerd: "bedrijfsgebouwen van glas of ander lichtdoorlatend materiaal oorspronkelijk vergund en/of opgericht ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering, met dien verstande dat ten hoogste 10% van de oppervlakte van de vergunde kassen mag worden gebouwd als gebouw ten behoeve van teeltondersteunende functies zoals bijvoorbeeld verspeenruimte, ketelhuis en kantine."

Wanneer naar deze begripsomschrijving wordt gekeken, blijkt dat in ieder geval aan twee voorwaarden moet worden voldaan: de eerste is dat het gebouw moet zijn gemaakt van glas of ander lichtdoorlatend materiaal. De tweede is dat het gebouw oorspronkelijk moet zijn opgericht of vergund ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering. Het gebouw in kwestie is grotendeels uitgevoerd in lichtdoorlatend materiaal en/of glas waardoor aan de eerste voorwaarde wordt voldaan. Of ook aan de tweede voorwaarde wordt voldaan, kan worden beoordeeld aan de hand van de geldende plannen op het moment dat het gebouw in kwestie is gebouwd. Het bestemmingsplan wijst immers functies toe aan gronden en bepaalt hoe deze gronden mogen worden gebruikt. Bouwvergunningen kunnen uitsluitend worden afgegeven voor gebouwen die passen binnen de bestemming/functie die een bestemmingsplan aan de bewuste gronden toedeelt. Indien de gronden ten tijde van oprichting of vergunning van het gebouw een agrarische functie hadden, kan worden geconcludeerd dat ook aan de tweede voorwaarde wordt voldaan en gaat het dus om een kas. Wanneer echter blijkt dat de gronden bijvoorbeeld bestemd waren voor wonen, zal geen sprake zijn van een kas omdat deze dan oorspronkelijk niet is opgericht of vergund ten behoeve van een agrarisch bedrijf.

Het gebouw in kwestie is al enige tijd aanwezig en is reeds zichtbaar op de plankaart van het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp, partiële herziening 1998" vastgesteld door de gemeenteraad op 24 september 1998 (figuur 1). Het gebouw is echter niet zichtbaar op de plankaart behorende bij het bestemmingsplan “Heemskerkerduin en Noorddorp” vastgesteld door de raad op 25 juli 1968 (figuur 2).

Figuur 1: plankaart bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp, partiële herziening 1998"

Figuur 2: plankaart bestemmingsplan “Heemskerkerduin en Noorddorp” vastgesteld door de raad op 25 juli 1968. In het rood is het perceel aangegeven

Gezien het feit dat het gebouw in kwestie op de plankaart stond van het bestemmingsplan van 1998, maar niet op de plankaart behorende bij het bestemmingsplan 1968 kan worden geconcludeerd dat het gebouw is opgericht tussen 1968 en 1998. Gedurende die periode hadden de gronden de bestemming 'agrarische doeleinden A' (zie ook bijlage 1 bij deze toelichting). Dit betekent dat het gebouw oorspronkelijk is vergund dan wel opgericht ten behoeve van een agrarisch bedrijf. Hierdoor wordt ook aan de tweede voorwaarde van het begrip 'kas' voldaan en moet dus worden geconcludeerd dat het in dit geval inderdaad gaat om een kas.

Het is niet wenselijk dat kassen worden gebruikt ten behoeve van het stallen van caravans, omdat dit verrommeling van het gebied tot gevolg kan hebben. Om die reden is dan ook handhavend opgetreden door het college van B en W van de gemeente Heemskerk zo blijkt onder andere uit de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 met zaaknummer 201410271/1/A1 waarin de bewoner van het perceel in hoger beroep gaat tegen het opleggen van een dwangsom in verband met het strijdige gebruik. Het hogere beroep van de bewoner is destijds op alle punten ongegrond verklaard door de Afdeling.

Nu kennis is genomen van alle feiten en omstandigheden die een rol spelen, kan alsnog een ruimtelijke afweging gemaakt worden ten aanzien van het gebruik van het gebouw als caravanstalling. Nu is gebleken dat het gaat om een kas en nu tevens is gebleken dat handhavend is opgetreden is ervoor gekozen het gebruik als stalling niet als zodanig te bestemmen. De insteek is daarom dat het geconstateerde strijdige gebruik wordt beëindigd.

2.4 Plandeel: begraafplaats Eikenhof

Overwegingen van de Afdeling

Om de begraafplaats Eikenhof is een groenstrook aanwezig. Deze groenstrook had in het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" de bestemming 'Groen' gekregen met daarbij de aanduiding 'specifieke vorm van groen - aanlegverbod'. Op onderstaande afbeelding is de vormgeving van het gebied in het bestemmingsplan te zien.

De appellant die zich in zijn beroep tegen dit onderdeel keert, is eigenaar van de gronden ten noorden van de groenstrook. In het beroep wordt met name aangevoerd dat de groenstrook te ruime bouw- en gebruiksmogelijkheden biedt en dat dit kan leiden tot een aantasting van het woon- en leefgenot van de appellant. Qua bouw- en gebruiksmogelijkheden wordt met name gedoeld op de extra mogelijkheden qua parkeren, inritten en (extensieve) recreatie. De Afdeling oordeelt dat de gemeenteraad wat betreft de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de (extensieve) recreatie er vanuit heeft mogen gaan dat dit geen ernstige gevolgen voor het woon- en leefklimaat met zich mee zal brengen. Wat betreft het gebruik van de groenstrook ten behoeve van parkeervoorzieningen en inritten, oordeelt de Afdeling echter dat de gemeenteraad heeft nagelaten deze keuze voldoende te motiveren. Dit had wel moeten gebeuren, omdat het mogelijk maken van deze voorzieningen een verruiming van de gebruiksmogelijkheden betekent ten opzichte van het oude bestemmingsplan. De Afdeling vernietigt daarom de artikel 9 (bestemming 'Groen'), lid 9.1, onder a, van de planregels voor zover dat betreft de woorden 'parkeren' en 'in- en uitritten'. Deze vernietiging heeft uitsluitend betrekking op de groenstrook die om de begraafplaats heen aanwezig is.

Reparatie

In dit geval geeft de Afdeling heel nauwkeurig aan welke delen van de bepaling in kwestie verwijderd moeten worden om tegemoet te komen aan het geslaagde beroep. Bij de onderhavige partiële herziening is ervoor gekozen om deze vernietiging te verwerken in het plan en niet alsnog te motiveren waarom de parkeervoorzieningen en in- en uitritten zouden moeten worden toegestaan. Om het plan te repareren worden de woorden 'parkeren' en 'in- en uitritten' dan ook verwijderd uit lid 9.1, onder a.

Hoofdstuk 3 Juridische toelichting

De voorliggende partiële herziening is juridisch gezien een zelfstandig bestemmingsplan. Het plan bestaat dan ook uit regels en een verbeelding en gaat vergezeld van een toelichting. Voor de vormgeving van de voorliggende partiële herziening is zoveel mogelijk aangesloten bij het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015". Zo zijn de relevante bestemmingen en dubbelbestemmingen overgenomen uit het plan en zijn alleen wijzigingen aangebracht waar dit noodzakelijk is om het plan te repareren.

Drie van de vier reparaties zijn gebonden aan een specifieke locatie. Dit betekent dat de wijzigingen in de toepasselijke bestemmingen specifiek zijn aangebracht voor die locaties en dat de toepasselijke regels van andere percelen in het buitengebied met dezelfde bestemming ongewijzigd blijven. Voor de reparatie als bedoeld in paragraaf 2.2 geldt dat de reparatie zoals die in deze herziening wordt doorgevoerd betrekking heeft op alle gronden die op grond van het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" de bestemming 'Agrarisch - Tuindersgebied' hebben.

Hoofdstuk 4 Uitvoerbaarheid

Op basis van de uitspraak van de Afdeling is door middel van de voorliggende partiële herziening een reparatie uitgevoerd van het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015". In dit plan is de regeling gerepareerd voor de percelen van appellanten met een geslaagd beroep. Voor de drie percelen waarop dit plan van toepassing is, geldt dat het voorliggende plan in de plaats komt van het voor die percelen vernietigde bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015".

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bepaald dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht) niet nogmaals hoeft te worden doorlopen ten behoeve van het nemen van een nieuw besluit. De onderhavige partiële herziening is daarom zonder het doorlopen van deze procedure voor vaststelling aangeboden aan de gemeenteraad.