Reparatie Duingebied

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding en doelstelling

Bij uitspraak van 16 maart 2016 (zaaknr. 201506520/1) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het bestemmingsplan 'Duingebied', dat door de raad van de gemeente Bergen bij besluit van 25 juni 2015 is vastgesteld, gedeeltelijk vernietigd. De vernietiging had betrekking op de plandelen met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de aanduidingen 'bouwvlak' en 'recreatiewoning' voor de percelen Oude Heereweg 3ZB, 3ZC, 3ZD en 3ZE. De Afdeling was kort gezegd van oordeel dat deze plandelen in strijd met artikel 14 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: PRV) van de provincie Noord-Holland waren vastgesteld, omdat deze plandelen voorzagen in nieuwe verstedelijking in het landelijk gebied. Door de vernietiging blijft voor deze percelen het voorgaande planologische regime, te weten het bestemmingsplan 'Duingebied 1972' van kracht. In dit bestemmingsplan was aan de percelen de bestemming "Natuurgebied" toegekend.

Het doel van het voorliggende bestemmingsplan is te voorzien in een reparatie van de door de Afdeling vernietigde plandelen.

1.2 Ligging plangebied

Het plangebied heeft betrekking op volgende vier percelen:

• Oude Heereweg 3ZB;
• Oude Heereweg 3ZC;
• Oude Heereweg 3ZD;
• Oude Heereweg 3ZE.

De percelen liggen in Schoorl dat onderdeel uitmaakt van de gemeente Bergen. De ligging van de percelen is weergegeven in onderstaande figuur.

Figuur 1.1 Ligging plangebied

1.3 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 bevat een beschrijving van de reparatie. Dit omvat allereerst een beschrijving van de voorgeschiedenis, waarbij ook wordt ingegaan op de feitelijke situatie. Vervolgens worden de gemaakte keuzes bij het opstellen van de reparatie beschreven evenals de nadere onderbouwing hiervan. In hoofdstuk 3 komen de omgevingsaspecten (zoals milieu, ecologie, water en archeologie) aan de orde. Ten slotte is hoofdstuk 4 gewijd aan de uitvoerbaarheid van het plan. Hierin wordt ingegaan op de economische uitvoerbaarheid van het plan en zijn de resultaten uit de inspraak en het overleg met instanties zoals bedoeld in artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening opgenomen.

Hoofdstuk 2 Beschrijving reparatie

2.1 Voorgeschiedenis

De vier recreatiewoningen liggen in het duingebied van de gemeente Bergen en aan de rand van het dorp Groet. Ten noorden van de recreatiewoningen is de Oude Heereweg gelegen. De onderlinge situering van de vier recreatiewoningen is weergegeven in figuur 2.1.

Figuur 2.1 Huidige situatie

De vier recreatiewoningen zijn voor zover bekend voor of in 1968 opgericht, zonder dat daarvoor een bouwvergunning is verleend. Hieruit volgt dat, los van de vraag of de aanwezigheid van de woningen in overeenstemming is met een ter plaatse vigerend bestemmingsplan, hoe dan ook sprake is van zonder bouwvergunning gebouwde en daarmee illegale bouwwerken.

Voorgaande planologische regelingen

Voor het plangebied zijn de volgende voorgaande planologische regimes van belang:

• het 'Uitbreidingsplan in onderdelen Schoorl 1952';
• het bestemmingsplan 'Duingebied 1972';
• het bestemmingsplan 'Duingebied' uit 2015.

Het 'Uitbreidingsplan in onderdelen Schoorl 1952'

Het gebruik van de vier recreatiewoningen was in overeenstemming met artikel 19 van het 'Uitbreidingsplan in onderdelen Schoorl 1952'.

Uit de plankaarten behorende bij het uitbreidingsplan uit 1952 kan worden opgemaakt dat alle vier de recreatiewoningen (voor het merendeel) in de strook vallen die bestemd was voor zomerhuizen en het gebruik als recreatiewoning daarmee passend was in het uitbreidingsplan.

Het bestemmingsplan 'Duingebied 1972'

In het bestemmingsplan 'Duingebied 1972' zoals vastgesteld op 4 januari 1972, was de locatie van de vier recreatiewoningen bestemd als 'Natuurgebied II'. Dit bracht met zich dat de gronden niet mochten worden bebouwd. Voor zover de recreatiewoningen vóór of ten tijde van de werking van dit bestemmingsplan zijn opgericht, was dit derhalve in strijd met dit bestemmingsplan.

De gemeente heeft dit bestaande, maar illegale bouwen en gebruiken bij de vaststelling van het bestemmingsplan 'Duingebied 1972' niet gewraakt en is dit aldus onder het overgangsrecht van dat bestemmingsplan gebracht. Voor wat betreft het gebruik bevat dit bestemmingsplan overgangsrecht dat afwijkend gebruik legaliseert, tenzij dit in strijd was met de verbodsbepaling van artikel 352 van de Bouwverordening.

De vier recreatiewoningen waren in het voorgaande plan (te weten het 'Uitbreidingsplan in onderdelen Schoorl 1952') positief bestemd en aldus was dit gebruik niet in strijd met de genoemde verbodsbepaling en dus gelegaliseerd met het bestemmingsplan van 1972. De bouwwerken bleven illegaal, omdat daarvoor geen vergunning was verleend en deze onder het bestemmingsplan van 1972 ook niet meer kon worden verleend.

Het bestemmingsplan 'Duingebied' uit 2015

In het bestemmingsplan 'Duingebied' dat is vastgesteld in 2015 is voorzien in een positieve bestemming voor de recreatiewoningen. Zoals gezegd was de Afdeling van oordeel dat de toegekende bestemming strijdigheid met de provinciale verordening opleverde. De recreatiewoningen zijn zonder bouwvergunning opgericht en daarmee niet rechtmatig in het kader van de Provinciale Ruimtelijke Verordening.

De gemeente wenst echter te voorzien in een regeling waarmee tegemoet wordt gekomen aan de rechten van de eigenaren van de woningen en die duidelijkheid biedt voor alle betrokkenen.

Bij besluit van 29 september 2016 (bijlage 1) heeft de raad van de gemeente Bergen besloten om de percelen Oude Heereweg 3ZB, Oude Heereweg 3ZC, Oude Heereweg 3ZD en Oude Heereweg 3ZE te bestemmen tot "Natuur" en voor iedere eigenaar persoonsgebonden overgangsrecht op te nemen voor recreatief gebruik. De eigenaren van de recreatiewoningen mogen het bestaande gebruik continueren. De eigenaar van de Oude Heereweg 3ZB in Schoorl gebruikt de recreatiewoning voor recreatief gebruik en verhuurt de recreatiewoning aan derden.

De eigenaren van de Oude Heereweg 3ZD en Oude Heereweg 3ZE in Schoorl gebruiken de recreatiewoning voor recreatief gebruik. Oude Heereweg 3ZC en 3ZE in Schoorl hebben recent een nieuwe eigenaar gekregen en deze bouwwerken krijgen louter de bestemming "Natuur" en geen persoonsgebonden overgangsrecht.

Het voorliggende bestemmingsplan is een uitwerking van dit besluit van de raad van 29 september 2016 (bijlage 1) en houdt rekening met het feit dat het perceel Oude Heereweg 3ZC en 3ZE in Schoorl een nieuwe eigenaar hebben gekregen.

2.2 Planologische regeling reparatie Duingebied

In het voorliggende bestemmingsplan hebben de percelen de bestemming "Natuur-1" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" gekregen. Met de bestemming "Natuur-1" wordt aangesloten bij het voorgaande bestemmingsplan 'Duingebied 1972' waarin de percelen de bestemming "Natuurgebied" hadden. Verder wordt hiermee ook uitvoering gegeven aan het besluit van de raad van 29 september 2016 (bijlage 1). Voor de opzet van de bestemming en dubbelbestemming is aangesloten bij de wijze waarop deze bestemmingen in het bestemmingsplan 'Duingebied (2015)' zijn opgesteld. Ten slotte is door middel van persoonsgebonden overgangsrecht geregeld dat het bestaande gebruik van de recreatiewoningen Oude Heereweg 3ZB en Oude Heereweg 3ZD in Schoorl met het voorliggende plan is toegestaan.

2.3 Persoonsgebonden overgangsrecht

De mogelijkheid om te voorzien in een persoonsgebonden overgangsrecht is opgenomen in artikel 3.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Het persoonsgebonden overgangsrecht is een bijzondere vorm van overgangsrecht dat is gekoppeld aan een natuurlijk persoon (bijvoorbeeld een bewoner van een woning) en aan een functie (in dit geval het gebruik als recreatiewoning). Het persoonsgebonden overgangsrecht houdt kort gezegd in dat degene die op de peildatum ergens illegaal gebruik van maakt, dit gebruik mag voortzetten, maar zijn/haar rechtsopvolgers onder algemene of bijzondere titel niet.

Het persoonsgebonden overgangsrecht kan worden toegepast indien het volgens artikel 3.2.2 van het Bro voorgeschreven gebruiksovergangsrecht zou kunnen leiden "tot een onbillijkheid van overwegende aard voor een of meer natuurlijke personen die op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan grond en opstallen gebruiken in strijd met het voordien geldende bestemmingsplan".

De reden voor de keuze voor persoonsgebonden overgangsrecht is daarom vooral gelegen in de bijzondere omstandigheden van de rechthebbende, en niet, althans minder, in de omstandigheden betreffende het gebruik van het object zelf.

De variant van persoonsgebonden overgangsrecht kan worden ingezet indien er op de datum van het vaststellen en van kracht worden van een nieuw bestemmingsplan een illegaal gebruik bestaat en de legalisatie van het gebruik (aldus het positief bestemmen) geen optie is. Gemeenten kiezen ook wel voor deze vorm indien zij het niet wenselijk achten dat het college van burgemeester en wethouders tegen de illegale situatie kan of moet optreden. Het persoonsgebonden overgangsrecht is bovendien interessant in situaties die niet onder het gewone overgangsrecht vallen en waarbij sinds jaar en dag sprake is van illegaal gebruik waartegen nooit is opgetreden. Vanwege het illegale karakter geniet de gebruiker geen overgangsrechtelijke bescherming. Een gemeente kan een beperkte uitzondering maken op het vierde lid van de gebruiksovergangsbepaling door daar persoonsgebonden overgangsrecht in op te nemen. In de Nota van Toelichting (Stb. 2008, 145, p. 60) op het Bro wordt als voorbeeld gegeven: "gevallen waarin de hoge leeftijd van de gebruiker de verwachting wettigt dat de belemmeringen op termijn zullen worden weggenomen, maar dat niet valt te voorspellen wanneer dat het geval zal zijn."

Uit de rechtspraak volgt de mogelijkheid om persoonsgebonden overgangsrecht op te nemen voor een of meer natuurlijke personen in gevallen waarin het bestaande gebruik reeds in het voordien geldende plan onder de beschermende werking van het daarin opgenomen algemene overgangsrecht viel (in het onderhavige geval is hiervan sprake), het dienovereenkomstig bestemmen van dat gebruik naar het oordeel van de gemeente niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar de gemeente geen aanleiding ziet actief over te gaan tot beëindiging van dat gebruik door aankoop of onteigening. De optie van het persoonsgebonden overgangsrecht kan op zowel illegaal als legaal gebruik worden toegepast en daarmee op de percelen Oude Heereweg 3ZB en Oude Heereweg 3ZD.

 

Uitsterfregeling

Een uitsterfregeling komt er in feite op neer dat als aanvulling op de regels voor een bepaalde bestemming (bijvoorbeeld recreatiewoningen), voor een bepaald perceel de regel wordt opgenomen dat een specifiek daarvan afwijkend gebruik is toegestaan zolang dat gebruik wordt voortgezet (bijvoorbeeld permanente bewoning). Deze regeling wordt ook wel gezien als een vorm van positief bestemmen en houdt concreet in dat een bepaald gebruik wordt toegestaan, maar na beëindiging daarvan niet mag worden hervat. Aan het bestaande gebruik worden dus geen beperkingen gesteld, maar indien het gebruik is beëindigd doordat het is omgezet in een ander met het plan verenigbaar gebruik, mag het niet opnieuw een aanvang nemen. Op grond van de uitsterfregeling krijgt het perceel dus als ware twee bestemmingen, namelijk de door de planwetgever gewenste bestemming en een bestemming conform het bestaande (il)legale gebruik.

Een onderbreking voor de duur van een bepaalde periode zorgt ervoor dat een einde komt aan het legale gebruik. Door de wetgever wordt een onderbreking van één jaar aangehouden als redelijke termijn. De uitsterfregeling is niet persoonsgebonden, maar zaaksgebonden. Dit heeft tot gevolg dat deze vorm van overgangsrecht mee overgaat op rechtsopvolgers. In het voorbeeld van de bewoner van een woning welke gebruik maakt van de uitsterfregeling betekent dit dat het gebruik als woning mee overgaat op alle rechtsopvolgers, ongeacht of de oorspronkelijke bewoner het gebruik als woning staakt of bijvoorbeeld komt te overlijden.

De regeling komt in vele opzichten overeen met het gewone overgangsrecht, maar verschilt daarvan doordat het gebruik expliciet in het bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt zolang het voortduurt. Uit de rechtspraak volgt dat de uitsterfregeling meer rechtszekerheid biedt, omdat voor een ieder duidelijk is dat bijvoorbeeld het gebruik als recreatiewoning op een rechtmatige wijze plaatsvindt en er dus gebouwd kan worden voor het doeleinde van permanente bewoning, maar dat dit wel volgens de bouwregels van de recreatieve bestemming dient plaats te vinden. Een ander voorbeeld is de situatie waarbij in het bestemmingsplan een gebruik dat feitelijk aanwezig is, maar wat een gemeente onwenselijk acht, wel wordt toegestaan in de bestemmingsomschrijving, maar tevens de regel bevat dat zodra dit specifieke gebruik beëindigd wordt, het niet kan worden hervat.

Uitgangspunt is dat een bestaand gebruik positief wordt bestemd, maar dat ook een regeling is opgenomen voor het nieuwe gebruik. Indien het bestaande gebruik - aan het voortbestaan waarvan geen beperking worden opgelegd - eenmaal is omgezet in het beoogde nieuwe gebruik, vervalt de bestemmingsregeling voor het oude gebruik. In de situatie dat niet is te voorzien of, en zo ja wanneer, een einde zal komen aan het aldus overgangsrechtelijk toegestane gebruik, wordt aldus voor onbepaalde tijd een voorheen strijdig gebruik positief bestemd. Zeker waarin dit gebruik ook in strijd is met het gemeentelijk en provinciale beleid, levert dit uiteindelijk een problematische situatie op.

Verschil met het persoonsgebonden overgangsrecht

Het meest relevante verschil tussen een persoonsgebonden overgangsrecht en de uitsterfregeling is dat de eerste niet zaaksgebonden is en dus niet mee overgaat op de rechtsopvolgers. Daarnaast kan uit de rechtspraak worden opgemaakt dat gemeenten eerst in overweging moeten nemen of de uitsterfregeling kan worden toegepast, alvorens zij toekomen aan het persoonsgebonden overgangsrecht.

Toepassing

Het persoonsgebonden overgangsrecht ligt in dit geval het meest voor de hand. Voor de aanvaardbaarheid van deze vorm van overgangsrecht wordt in de rechtspraak de voorwaarde gesteld dat evident moet zijn dat het gebruik ook op grond van het voorgaande bestemmingsplan reeds verboden was. Hoewel het gebruik op grond van de voorgaande bestemmingsplannen was toegestaan, staat vast de recreatiewoningen zonder bouwvergunning zijn gebouwd. De drie recreatiewoningen kwalificeren daarmee als illegale bouwwerken. Met het toekennen van persoonsgebonden overgangsrecht kan het jarenlange gebruik worden voortgezet. Het feit dat de ter plaatse aanwezige recreatiewoningen vooralsnog illegaal zijn, staat er niet aan in de weg dat betrokkenen gebruik kunnen maken van het persoonsgebonden overgangsrecht.

Deze vorm van overgangsrecht is persoonsgebonden, waardoor het niet mee overgaat op eventuele rechtsopvolgers. Gezien de leeftijd van de huidige eigenaren van de recreatiewoningen, mag worden aangenomen dat aan de situatie binnen afzienbare tijd een einde zal komen. Het valt echter niet te voorspellen wanneer dat precies het geval zal zijn. De omstandigheid dat de leeftijden van de eigenaren variëren van 40 tot 80 jaar brengt met zich mee dat deze vorm van overgangsrecht tot gevolg zal hebben dat niet alle recreatiewoningen op hetzelfde moment zullen vrijkomen. Deze vorm van overgangsrecht heeft echter de voorkeur, omdat dit de meeste zekerheid biedt. Bij de uitsterfregeling blijft het onzeker of de recreatiewoningen voor een bepaalde duur ongebruikt zullen zijn en gaat de eigendom mee op de rechtsopvolgers.

In dit geval zijn er op de omstandigheden van het geval toegespitste redenen te geven waarmee de keuze voor het persoonsgebonden overgangsrecht kan worden onderbouwd:

• derde belanghebbenden (omwonenden) hebben verzocht een einde aan de onzekere situatie te maken. De situatie zal nog lang onzeker blijven bij toepassing van een uitsterfregeling, omdat ook eventuele rechtsopvolgers hiervan gebruik kunnen maken.
• de uitsterfregeling is niet eindig, omdat aannemelijk is dat de eigendom zal worden overgedragen aan erfopvolgers en/of andere rechtsopvolgers. Het ligt niet in de lijn der verwachtingen dat het uitsterven van het gebruik op korte termijn zal plaatsvinden.
• de handhaafbaarheid van een uitsterfregeling is problematisch, omdat deze regeling met zich brengt dat de gemeente dient vast te stellen dat het gebruik gedurende een bepaalde periode is gestaakt.

Alles overziende is het persoonsgebonden overgangsrecht in dit geval de meest aangewezen keuze.

Hoofdstuk 3 Omgevingsaspecten

In dit hoofdstuk wordt nagegaan of de verschillende omgevings- en milieuaspecten de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan niet in de weg staan. Omdat het bestemmingsplan alleen toeziet op het mogelijk maken van het gebruik van de recreatiewoningen door middel van persoonsgebonden overgangsrecht is beperkt getoetst aan de omgevingsaspecten.

	Onderzoek	Conclusie
Geluid	Recreatiewoningen zijn niet geluidgevoelig in de zin van de Wet geluidhinder. Verder worden met het voorliggende bestemmingsplan geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk gemaakt.	Het aspect geluid staat de uitvoerbaarheid van het plan niet in de weg.
Bodem	Met het voorliggende bestemmingsplan worden geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk gemaakt.	Het aspect bodem staat de uitvoerbaarheid van het plan niet in de weg.
Luchtkwaliteit	Met het voorliggende bestemmingsplan worden geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk gemaakt.	Het aspect luchtkwaliteit staat de uitvoerbaarheid van het plan niet in de weg.
Externe veiligheid	Uit raadpleging van de Risicokaart (www.risicokaart.nl) blijkt dat zich in de nabijheid van het plangebied (circa 500 meter) een buisleiding bevindt. Voor het overige bevinden zich geen risicobronnen in de nabijheid van het plangebied.	Het aspect externe veiligheid staat de uitvoerbaarheid van het plan niet in de weg. De afstand tot de buisleiding van circa 500 meter is voldoende. Er is geen sprake van een risico.
Water	Met het voorliggende bestemmingsplan wordt geen nieuwe verharding toegestaan binnen het plangebied. Ten slotte voorziet het bestemmingsplan niet in nieuwe ontwikkelingen.	Het voorliggende bestemmingsplan heeft geen invloed op het aspect water.
Archeologie	Om de archeologische waarden te beschermen is een dubbelbestemming opgenomen.	Het voorliggende bestemmingsplan maakt geen activiteiten mogelijk die de eventuele archeologische waarden kunnen aantasten.
Cultuurhistorie	Met het voorliggende bestemmingsplan worden geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk gemaakt.	Het voorliggende bestemmingsplan heeft geen invloed op het aspect cultuurhistorie.
Ecologie	Met het voorliggende bestemmingsplan worden geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk gemaakt. In het plangebied zullen dan ook geen ingrepen plaatsvinden die effect hebben op flora of fauna.	Het aspect ecologie staat de uitvoerbaarheid van het plan niet in de weg.
Milieuzonering	In de nabijheid van het plangebied liggen geen bedrijven.	Het aspect milieuzonering is niet van belang voor het voorliggende bestemmingsplan.
Leidingen	In of in de omgeving van het plangebied zijn geen planologisch relevante leidingen aanwezig.	Er hoeft niet te worden voorzien in een specifieke regeling voor leidingen. Dit aspect staat de uitvoerbaarheid van het plan niet in de weg.
(Plan)MER	Gelet op de kenmerken van het plan (zoals het kleinschalige karakter in vergelijking met de drempelwaarden uit het Besluit m.e.r.), de plaats van het plan en de kenmerken van de potentiële effecten zullen geen belangrijke negatieve milieugevolgen optreden. Dit blijkt ook uit de onderzoeken naar de verschillende milieuaspecten zoals deze in de voorgaande paragrafen zijn opgenomen. Voor dit uitwerkingsplan is dan ook geen mer-procedure of mer-beoordelingsprocedure noodzakelijk conform het Besluit m.e.r.	Het aspect (Plan)MER staat de uitvoerbaarheid van het plan niet in de weg.

Hoofdstuk 4 Uitvoerbaarheid

4.1 Economische uitvoerbaarheid

Het bestemmingsplan voorziet niet in bouwmogelijkheden. Hiermee is er geen sprake van een aangewezen bouwplan, als bedoeld in artikel 6.2.1 van het Bro. Op basis van artikel 6.12, lid 1, van de Wet ruimtelijke ordening hoeft dan ook geen exploitatieplan te worden opgesteld.

Het aspect planschade staat de economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan niet in de weg. Evenals het voorgaande bestemmingsplan is aan de gronden een natuurbestemming toegekend, waarop niet gebouwd mag worden. Het gebruik als recreatiewoning was op basis van het voorgaande bestemmingsplan toegelaten op grond van het algemene overgangsrecht. In het voorliggende bestemmingsplan is dit gebruik toegelaten op basis van persoonsgebonden overgangsrecht.

4.2 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

In het kader van het overleg ex artikel 3.1.1 Bro is één reactie ontvangen van de provincie Noord-Holland. De provincie zit geen aanleiding in het plan om een inhoudelijke reactie te geven.

Het ontwerpbestemmingsplan heeft gedurende zes weken ter visie gelegen waarbij een ieder in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te dienen. Op het plan zijn drie zienswijzen ingediend. De zienswijzen zijn beantwoord in een separate Nota van zienswijzen. Naar aanleiding van de zienswijzen is het bestemmingsplan op enkele onderdelen aangepast en verduidelijkt.