Bestemmingsplan Stationsgebied CAN

9.2 Regelgeving

EG-richtlijnen
Op basis van de Europese kaderrichtlijn luchtkwaliteit zijn inmiddels vier dochterrichtlijnen luchtkwaliteit tot stand gekomen. De richtlijnen hebben onder meer ten doel om bepaalde waarden vast te stellen teneinde schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens en voor het milieu in zijn geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen, alsmede ervoor te zorgen dat de concentraties van de betreffende stoffen in de lidstaten op basis van gemeenschappelijke methoden en criteria worden beoordeeld. De dochterrichtlijnen bevatten onder meer grenswaarden, overschrijdingsmarges en alarmdrempels voor de verschillende stoffen.

De lidstaten zijn ingevolge de richtlijnen verplicht om de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de grenswaarden worden nageleefd.

Wanneer de concentraties hoger zijn dan de overschrijdingsmarges dient een plan of programma opgesteld en uitgevoerd te worden dat ertoe leidt dat binnen de daarvoor gestelde termijnen aan de grenswaarden wordt voldaan.

De Wet luchtkwaliteit
Op 15 november 2007 is de Wet luchtkwaliteit in werking getreden. Ingevolge de wet is een specifiek op luchtkwaliteit betrekking hebbende titel 5.2 in de Wet milieubeheer (hierna: Wm) opgenomen. Deze wet vervangt het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk) als toetsingskader. Het Besluit luchtkwaliteit bevatte regels ter implementatie van de kaderrichtlijn luchtkwaliteit, en de daarop gebaseerde dochterrichtlijnen.

Met de inwerkingtreding van de 'Wet luchtkwaliteit' zijn de Meetregeling luchtkwaliteit 2005, het Meet- en rekenvoorschrift bevoegdheden luchtkwaliteit en de Regeling luchtkwaliteit ozon vervallen.

Door middel van de wet, in samenhang met een pakket van (financiële) maatregelen, Europese samenwerking en samenwerking met andere overheden, worden de mogelijkheden om de luchtkwaliteit concreet aan te pakken, binnen de Europese en nationaalrechtelijke kaders, maximaal benut. De wet voorziet onder meer het rijksprogramma het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), het begrip "in betekenende mate" (ibm) en gebiedssaldering. De kern van de wet wordt gevormd door een programmatische aanpak om de grenswaarden zo snel als redelijkerwijs mogelijk is, te halen en door de introductie van het begrip "in betekenende mate".

Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan de bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan, waarvan de uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, worden uitgeoefend indien (samengevat) aannemelijk is gemaakt dat:

• 1. deze uitoefening niet leidt tot het overschrijden of waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 van de wet opgenomen grenswaarde;
• 2. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van die uitoefening of toepassing per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft, of
• 3. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregel of een door die uitoefening of toepassing optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert;
• 4. deze uitoefening niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen;
• 5. deze uitoefening is genoemd of beschreven in, dan wel betrekking heeft op, een ontwikkeling of voorgenomen besluit welke is genoemd of beschreven in, dan wel past binnen of in elk geval niet in strijd is vastgesteld programma (NSL).

In bijlage 2 van de wet zijn de grenswaarden, plandrempel en alarmdrempels voor de diverse stoffen opgenomen.

Tabel Grenswaarden maatgevende stoffen

stof	toetsing van	grenswaarde	geldig vanaf
stikstofdioxide (NO2)	jaargemiddelde concentratie	40 microgram/m³	2010
fijn stof (PM10)	jaargemiddelde concentratie	40 microgram/m³	2005
	dagnorm 24-uurgemiddelde concentratie	max. 35 keer p.j. meer dan 50 microgram/m³	2005

De dagnorm 24-uurgemiddelde concentratie houdt in dat de norm voor fijn stof (PM10) maximaal 35 dagen per jaar mag worden overschreden. Daarnaast geldt een plaatsafhankelijke aftrek voor de jaargemiddelde norm voor fijn stof. Voor Amsterdam bedraagt de aftrek voor het jaargemiddelde fijn stof 6 µg/m³ en voor het 24-uurgemiddelde 6 overschrijdingen per jaar. Met deze aftrek mag de dagnorm derhalve 41 keer worden overschreden.

Voor luchtkwaliteit als gevolg van wegverkeer is stikstofdioxide (NO2, jaargemiddelde) in Amsterdam het meest maatgevend, aangezien deze stof door de invloed van het wegverkeer het snelst een overschrijding van de grenswaarde uit de wet veroorzaakt. Daarnaast zijn ook de concentraties van fijn stof (PM10) van belang.

Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)
Ingevolge (artikel 5.16, eerste lid, onder c, van) de Wet milieubeheer kan een bestemmingsplan worden vastgesteld hetzij indien "een uitoefening dan wel toepassing is genoemd of beschreven in, dan wel betrekking heeft op, een ontwikkeling of voorgenomen besluit welke is genoemd of beschreven in, dan wel past binnen of in elk geval niet in strijd is met een op grond van artikel 5.12, eerste lid, of artikel 5.13, eerste lid, vastgesteld programma". Door de introductie van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), waarin staat wanneer en hoe overschrijdingen van de luchtkwaliteit worden opgelost, voorziet de wet in een beperkte ontkoppeling van ruimtelijke ordenings- en milieuwetgeving. Met het NSL wordt een planmatige en gebiedsgerichte aanpak geïntroduceerd voor Nederland om aan de Europese luchtkwaliteitseisen te voldoen. Anderzijds dient het een basis te bieden om verschillende ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken.

Met het opstellen van het NSL zal het Rijk derogatie aanvragen bij de Europese Unie (EU) dat wil zeggen, verlenging van de termijn om aan de luchtkwaliteitsnormen te voldoen met 5 jaar. Aan het einde van de derogatietermijn zal overal in Nederland aan de grenswaarde voor luchtkwaliteit moeten worden voldaan. Concreet betekent dit dat de normen voor fijn stof pas in 2011 hoeven te worden behaald en stikstof pas in 2015. Het NSL-programma is op 1 augustus 2009 in werking getreden, nadat door de Europese Unie "derogatie" (uitstel van het bereiken van de normen) is verleend aan Nederland. Tot die tijd (in de zogeheten "interimfase") gelden er ook andere (strengere) drempels voor de Nibm-projecten (zie hieronder).

Het gehele CAN-gebied (dus ook het plangebied horende tot het voorliggende plan) maakt deel uit van het NSL.

Besluit en Regeling Niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen)
Artikel 5.16, eerste lid, onder b, van de wet introduceert het begrip "niet in betekende mate. In het Besluit 'Niet in betekenende mate bijdragen' (Besluit Nibm) en de Regeling Niet in betekenende mate bijdragen (Regeling Nibm) zijn de uitvoeringsregels vastgelegd die betrekking hebben op het begrip "niet in betekende mate (Nibm)". Projecten waarvan vastgesteld is dat deze 'niet in betekenende mate' (Nibm) bijdragen aan de luchtverontreiniging zijn vrijgesteld van toetsing aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit.

In artikel 2 van het besluit Nibm is bepaald dat indien aannemelijk is gemaakt dat de uitoefening van een of meer bevoegdheden of de toepassing van een of meer wettelijke voorschriften niet in betekenende mate bijdragen, als gevolg van die uitoefening of toepassing indien: de toename van de concentraties in de buitenlucht van zowel zwevende deeltjes (PM10) als stikstofdioxide

• 1. met ingang van het tijdstip dat het NSL in werking is getreden niet de 3%- grens overschrijdt;
• 2. tot het tijdstip dat het NSL in werking niet de tijdelijke 1%- grens overschrijdt.

In de Regeling Nibm is voor bepaalde categorieën van projecten de (tijdelijke) 1%-grens getalsmatig geconcretiseerd. Voor deze categorieën is het wettelijk geregeld dat in die gevallen de negatieve effecten de 1%-grens in ieder geval niet overschrijden. Dit betekent dat in de aangewezen gevallen zelfs geen indicatieve berekening hoeft plaats te vinden en dat het project zonder verdere motivering of toetsing door kan gaan.
De belangrijkste aangewezen categorieën voor de 1%-grens zijn de bouw van niet meer dan 500 woningen (of 1.000 woningen indien er twee ontsluitingswegen zijn met een gelijkmatige verkeersverdeling) en de bouw van kantoren met een bruto vloeroppervlak van niet meer dan 33.333 m2 ( of 66.667 m2 indien er twee ontsluitingswegen zijn met een gelijkmatige verkeersverdeling). Verder zijn er nog drempels opgenomen voor de aanleg van gemengde woningbouw- en kantoorlocaties en voor het oprichten van landbouwinrichtingen en spoorwegemplacementen. In de toekomst zal deze lijst nog aangevuld worden met categorieën voor infrastructuur.

Om versnippering van 'in betekenende mate' (ibm) projecten in meerdere Nibm-projecten te voorkomen is een anticumulatie artikel opgenomen. Deze heeft betrekking op aan elkaar grenzende of in elkaars directe nabijheid gelegen bedrijfslocaties, kantoorlocaties, woningbouwlocaties of locaties voor inrichtingen of infrastructuur die (samengevat) worden gerealiseerd die gebruikmaken van dezelfde ontsluitingsinfrastructuur en die aan elkaar grenzen of in elkaars nabijheid zijn gelegen (tot maximum 1000 meter). In het Besluit Nibm is het bepaald dat deze locaties voor als één locatie worden gezien. Dit is om te voorkomen dat grote projecten in kleine stukjes worden opgedeeld die allemaal onder de Nibm-regeling zouden kunnen vallen.

Regeling projectsaldering luchtkwaliteit 2007
Ook in het nieuwe wettelijk stelsel voor luchtkwaliteit bestaat de mogelijkheid van projectsaldering. Saldering is de mogelijkheid om ruimtelijke plannen uit te voeren in gebieden waar te veel fijn stof en stikstofdioxide in de lucht zit. Het gaat daarbij ook om plannen die de luchtkwaliteit ter plekke iets kunnen verslechteren, maar in een groter gebied per saldo verbeteren. De saldobenadering voor projecten is vastgelegd in artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder b, sub 1 en 2, van de Wet milieubeheer. Projecten in gebieden waar de grenswaarden worden overschreden kunnen, evenals onder het voorheen geldende Besluit luchtkwaliteit 2005 doorgaan als de concentratie van een stof gelijk blijft of verbetert (sub 1, projectsaldering in enge zin) en ook als weliswaar de concentratie van een stof verder verslechtert, maar er per saldo, door de inzet van extra maatregelen of door het optreden van gunstige effecten elders, sprake is van een verbetering van de luchtkwaliteit (sub 2, projectsaldering in ruime zin). Net zoals onder het regime van het Besluit luchtkwaliteit 2005 gelden er belangrijke wettelijke voorwaarden waaraan met name bij de projectsaldering als bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder b, sub 2, dient te worden voldaan.

Projectsaldering is aan de orde wanneer de gevolgen van een project de 3% grens, dan wel de tijdelijke 1% grens voor 'niet in betekenende mate' overschrijden. Bij het bepalen van de precieze gevolgen van het in betekenende mate project speelt die grens vervolgens geen rol meer. De omvang van de salderingsopgave beslaat immers de gehele verslechtering. Bij het bepalen van de omvang van het studiegebied zullen alle significante gevolgen dienen te worden meegenomen.

De regeling stelt eisen aan overheden om ruimtelijke besluiten goed te onderbouwen en motiveren.

Wijziging Regeling beoordeling luchtkwaliteit (toepasbaarheidsbeginsel)
De op vrijdag 19 december 2008 in werking getreden Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (RBL) introduceert het 'toepasbaarheidbeginsel' en het 'blootstellingscriterium'. De belangrijkste gevolgen van de gewijzigde RBL zijn:

• geen beoordeling van de luchtkwaliteit op plaatsen waar het publiek geen toegang heeft en waar geen bewoning is;
• geen beoordeling van de luchtkwaliteit op bedrijfsterreinen of terreinen van industriële inrichtingen (hier gelden de ARBO regels). Dit omvat mede de (eigen) bedrijfswoning. Uitzondering: publiek toegankelijke plaatsen; deze worden wél beoordeeld (hierbij speelt het zogenaamde blootstellingscriterium een rol). Toetsing vindt plaats vanaf de grens van de inrichting of bedrijfsterrein
• geen beoordeling van de luchtkwaliteit op de rijbaan van wegen, en op de middenberm van wegen, tenzij voetgangers normaliter toegang hebben tot de middenberm.

Het 'blootstellingscriterium' houdt in dat de luchtkwaliteit niet hoeft te worden berekend en gemeten op plaatsen waar geen significante blootstelling plaatsvindt. Dat zijn plaatsen waar mensen slechts gedurende korte tijd verblijven, zoals bermen bij wegen en OV-haltes.

Besluit gevoelige bestemmingen
Op 16 januari 2009 is een Algemene Maatregel van Bestuur met betrekking tot gevoelige bestemmingen in werking getreden, die een regeling omvat omtrent het aantal mensen dat blootgesteld mag worden aan meer verontreinigde lucht. Het is het "Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen)". In dit besluit zijn de gevoelige bestemmingen uiteengezet in een aantal categorieën (artikel 3). Daarbij is voor deze categorieën bepaald welke minimum afstand zij moeten hebben ten aanzien van rijkswegen en provinciale wegen (artikel 2), als er sprake is van een overschrijding of dreigende overschrijding van grenswaarden van maatgevende stoffen.

Amsterdamse Richtlijn Gevoelige Bestemmingen Luchtkwaliteit
Op 5 januari 2010 heeft de Raad van de gemeente Amsterdam de Amsterdamse Richtlijn Gevoelige Bestemmingen Luchtkwaliteit vastgesteld. Amsterdam heeft een eigen verantwoordelijkheid als het gaat om het beschermen van gevoelige groepen. De gemeente wil ook in relatie tot ruimtelijke planvorming in de omgeving van het eigen wegennet zorgvuldig met deze groepen omgaan. Het behartigen van de gezondheid van de burgers vraagt om een meer lokale benadering waarbij niet alleen wordt gekeken naar de situatie rond snelwegen en provinciale wegen, maar ook naar de situatie rond drukke lokale verkeerswegen.

Uitgangspunt 1 is dat binnen de zone van 300 meter gemeten van de rand van een snelweg en 50 meter gemeten van de rand van een provinciale weg, geen gevoelige bestemmingen worden geprojecteerd. Dit is een aanvulling op het landelijke Besluit gevoelige bestemmingen luchtkwaliteit en geldt los van de vraag of sprake is van een (dreigende) overschrijding.

Uitgangspunt 2 is dat bij stedelijke wegen met meer dan 10.000 motorvoertuigbewegingen per etmaal binnen een afstand van 50 meter gemeten van de rand van de weg geen gevoelige bestemmingen in de eerste lijnsbebouwing worden geprojecteerd.

Van de genoemde uitgangspunten kan gemotiveerd worden afgeweken, indien (bijzondere) omstandigheden en belangen hiertoe aanleiding geven.