| Plan: | Parapluplan terrassen |
|---|---|
| Status: | vastgesteld |
| Plantype: | bestemmingsplan |
| IMRO-idn: | NL.IMRO.0232.ALG002terrassen-VBP1 |
Terrasvorming bij horecagelegenheden kan worden toegestaan op basis van een exploitatievergunning als genoemd in de Algemene Plaatselijke Verordening. Wel moet dat terrasgebruik dan ook zijn toegestaan ingevolge het voor die gronden geldende bestemmingsplan.
Vooral in dorpscentra komt het voor dat bij terrasvorming ook gebruik wordt gemaakt van voor de voorgevel gesitueerde gronden die vaak deel uitmaken van het openbare gebied. Doorgaans is aan die gronden een verkeersbestemming toegekend.
In het bestemmingsplan Centrum Vaassen is het gebruik van gronden als terras binnen de verkeersbestemming geregeld, in het plangebied van het bestemmingsplan Centrum Epe daarentegen niet.
Teneinde uniformiteit te krijgen in de ruimtelijke mogelijkheden voor terrasvorming is het wenselijk dat de bestemmingsplannen voor de centrumgebieden op elkaar worden afgestemd. Met het oog daarop is dit parapluplan opgesteld.
Met een parapluplan worden in één besluit regelingen van meerdere bestemmingsplannen aangepast met – in dit concrete geval - als doelstelling dat in de centrumgebieden een gelijkluidende regeling voor terrasvorming en ander daarmee vergelijkbaar gebruik gaat gelden.
Benadrukt wordt dat deze planologische regeling de werking van andere regelingen onverlet laat. Dat betekent onder meer dat aspecten blijven spelen als eigendomssituatie en de noodzaak van verkrijging van bij voorbeeld een terrasexploitatievergunning.
Geldende plannen
Voor het plangebied gelden drie verschillende bestemmingsplannen. Het gaat om de volgende plannen:
Plangebied
Het plangebied beslaat het gehele plangebied van het bestemmingsplan Centrum Vaassen en het bestemmingsplan Marktwand. Daarnaast bestaat het plangebied uit een groot deel van het bestemmingsplan Centrum Epe, te weten het plangebied van de Structuurvisie Centrum Epe, uitgebreid met het 'horeca-lint' Epe – Zuid.
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 komt het beleidskader voor terrassen bij horeca aan bod. Vervolgens gaat hoofdstuk 3 in op de planologische randvoorwaarden. In hoofdstuk 4 is de juridische toelichting opgenomen, waarin de werkingswijze van de parapluregeling wordt beschreven. Tot slot bespreekt hoofdstuk 5 de economische en maatschappelijke uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan.
Gelet op de aard, omvang en betekenis van de regelingen in het voorliggende paraplubestemmingsplan wordt in dit hoofdstuk alleen ingegaan op het gemeentelijke beleid.
Zoals uit paragraaf 1.2 blijkt, gelden in het plangebied van het voorliggende paraplubestemmingsplan een drietal verschillende bestemmingsplannen. In deze plannen zijn ook bestemmingen opgenomen die horeca mogelijk maken. De meeste plannen bevatten echter geen regelingen die het realiseren of exploiteren van terrassen in het openbare gebied (zoals op pleinen) mogelijk maken. Indien terrassen in het openbare gebied liggen, dient het gebruik van die gronden ten behoeve van horeca in het bestemmingsplan geregeld te zijn. In het centrum van Epe en Vaassen is dat tot op heden niet gelijk geregeld, zodat geconcludeerd mag worden dat in bepaalde gevallen in planologische zin sprake kan zijn van 'strijdig gebruik'. Dat is een onwenselijke situatie. Bij horecabedrijven buiten het centrumgebied is doorgaans sprake van terrasvorming op eigen terrein.
Conclusie mag zijn dat qua terrasgebruik aanpassing en gelijkstelling van de planregelingen voor de centrumgebieden wenselijk is.
De algemene plaatselijke verordening van Epe kent een aantal bepalingen die het terrassenbeleid vormgeven. In artikel 2.27, lid 2 APV wordt een terras gelijk gesteld aan de openbare inrichting waar dit bij hoort. Dit betekent in beginsel dat voor het exploiteren van een terras dezelfde eisen en beperkingen gelden als voor het exploiteren en vestigen van een horecabedrijf. Deze eisen zijn vastgelegd in artikel 2:28 APV.
Een andere van belang zijnde bepaling is opgenomen in artikel 2.10 lid 2 van de APV: Het college kan in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving nadere regels stellen ten aanzien van terrassen, uitstallingen en reclameborden.
Met het oog daarop is op 28 januari 2009 de Beleidsregel terrassen uitgevaardigd. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen terrassen bij 'horeca' en terrassen bij 'niet horeca'.
Voor de terrassen bij 'niet horeca' gelden de volgende regels:
In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is de plicht voor het opstellen van handhavingsbeleid en een uitvoeringsprogramma vastgelegd. Dit handhavingsbeleid is grotendeels gebaseerd op de opgedane ervaringen van voorgaande jaren. Het beleid en programma bevatten de gemeentelijke taken met betrekking tot het omgevingsrecht. Het college van burgemeester en wethouders van Epe heeft handhavingsbeleid voor de periode 2017-2020 vastgesteld.
Bij het opstellen van een bestemmingsplan is het van belang dat inzicht wordt verschaft in de invloed van de verschillende functies op elkaar binnen het plangebied. Planologisch gezien mogen die verschillende functies elkaar niet onevenredig negatief beïnvloeden. Voorliggend bestemmingsplan maakt geen nieuwe functies mogelijk, omdat het grotendeels gaat om het vaststellen van een passende juridische regeling voor reeds bestaande situaties. In het centrum van Epe en Vaassen kan het bestemmingsplan leiden tot beperkte wijzigingen in het gebruik van de openbare ruimte bij bestaande (of nieuwe) horecabedrijven. Het paraplubestemmingsplan maakt geen nieuwe horecabedrijven mogelijk. Gelet op de aard en inhoud van het bestemmingsplan kan het onderzoek dan ook beperkt blijven.
Zowel de ruimtelijke ordening als het milieubeleid stellen zich ten doel een goede kwaliteit van het leefmilieu te handhaven en te bevorderen. Dit gebeurt onder andere door milieuzonering. Onder milieuzonering verstaan we het aanbrengen van een voldoende ruimtelijke scheiding tussen milieubelastende bedrijven of inrichtingen enerzijds en milieugevoelige functies als wonen en recreëren anderzijds. De ruimtelijke scheiding bestaat doorgaans uit het aanhouden van een bepaalde afstand tussen milieubelastende en milieugevoelige functies. Die onderlinge afstand moet groter zijn naarmate de milieubelastende functie het milieu sterker belast. Milieuzonering heeft twee doelen:
Voor het bepalen van de aan te houden afstanden gebruikt de gemeente de VNG-uitgave "Bedrijven en Milieuzonering" uit 2009. Deze uitgave bevat een lijst, waarin voor een hele reeks van milieubelastende activiteiten richtafstanden zijn gegeven ten opzichte van milieugevoelige functies zoals woningen. De lijst geeft richtafstanden voor de ruimtelijk relevante milieuaspecten geur, stof, geluid en gevaar. Voor horecafuncties als restaurants, cafetaria's, snackbars, ijssalons met eigen ijsbereiding, cafés en bars wordt in de VNG-uitgave een richtafstand van 10 meter aangehouden. Deze afstand geldt zowel voor geur (restaurants) als voor geluid. De afstand van 10 meter geldt als richtafstand voor horeca in een "rustige woonwijk". Voor het centrum van Epe en Vaassen, waar een combinatie van verschillende functies voorkomt en niet direct als een rustige woonwijk kan worden beschouwd, wordt van gemengde omgeving uitgegaan. Omdat de hiervoor bedoelde horeacabedrijven in milieuklasse 1 vallen, betekent dit een lagere milieuklasse waardoor een richtafstand van 0 meter mag worden aangehouden. Een terras in aansluiting op een woonperceel is in een centrumgebied dus acceptabel. Geconcludeerd mag worden dat het plan vanuit het oogpunt van milieuzonering uitvoerbaar is.
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het juridische deel van het bestemmingsplan: de verbeelding en de planregels. Allereerst is kort ingegaan op de plansystematiek die wordt gehanteerd. Daarna volgt een toelichting op de regelingen zoals die in het plan zijn opgenomen.
Wat betreft de opzet van de planregels en de verbeelding, moet de gemeente aansluiting zoeken bij de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 (SVBP 2012). De standaardopzet betreft onder meer de opbouw van de planregels en de verbeelding en een aantal standaardbegripsbepalingen. De planregels zijn zodanig opgesteld dat deze kunnen fungeren in zowel een digitaal bestemmingsplan als in een analoog bestemmingsplan. Het digitale bestemmingsplan is weliswaar het bindende plan, maar het is nog steeds mogelijk een analoge versie van het bestemmingsplan te raadplegen. Het plan voldoet daarmee aan de Wet ruimtelijke ordening.
Daarnaast is van belang dat het plan een 'parapluplan' is. Een parapluplan is een plan dat geen zelfstandige werking heeft, maar uitsluitend wijzigingen/toevoegingen aanbrengt in andere geldende bestemmingsplannen. In dit geval voegt het parapluplan een aantal begrippen en algemene gebruiksregels toe aan de bestemmingsplannen "Centrum Epe", "Centrum Vaassen" en "Marktwand". Voor het bestemmingsplan "Centrum Epe" geldt dat het parapluplan slechts betrekking heeft op het deel van het plangebied dat overeenkomt met het (uitgebreide) plangebied van de Structuurvisie Epe. Dit alles is geregeld door middel van de verbeelding en artikel 5.1.
Het hart van de regelingen in het paraplubestemmingsplan wordt gevormd door de Algemene gebruiksregels in Artikel 4. Hierin zijn twee regelingen opgenomen. Een regeling die het gebruik ten behoeve van een terras regelt en een regeling die het gebruik ten behoeve van gevelzitplaatsen regelt. In de begripsbepalingen van dit plan wordt omschreven wanneer het gaat om een terras en wanneer het gaat om een gevelzitplaats.
Terrassen
Het plan regelt dat voor gronden met de bestemming 'Verkeer' en 'Verkeer - Verblijf' een gebruik ten behoeve van een terras is toegestaan, wanneer het gaat om de volgende situaties:
Bij de eerste twee situaties is sprake van 'terrassen', bij de derde situatie van 'gevelzitplaatsen'.
Voor zowel de terrassen als de gevelzitplaatsen geldt dat het gronden betreft die voor een representatieve gevel liggen.
Een representatieve gevel is een naar de weg of naar de openbare ruimte gekeerde voor- of zijgevel van een gebouw die de functie van het gebouw representeert en waar sprake is van 'wederzijds zicht en toezicht'.
Achterliggend idee is dat een terras of gevelzitplaats niet aan een achterkant van een bedrijf ligt of naast een 'blinde gevel'.
Gevelzitplaatsen
Het plan maakt onderscheid tussen terrassen bij reguliere horeca en zogenaamde gevelzitplaatsen. Met dat laatste wordt bedoeld het bieden van zitgelegenheid door het plaatsen van losstaande tafels, stoelen en/of banken bij een perceel waar ondergeschikte horeca op basis van de bestemming is toegestaan. Het gaat dus om een smalle terrasstrook langs de gevel van het betreffende bedrijf.
Voor de gevelzitplaatsen neemt het voorliggende plan tevens de bestemmingen 'Verkeer' en 'Verkeer - Verblijf' als uitgangspunt. Hiervoor geldt dat gevelzitplaatsen zijn toegestaan voor zover deze gronden grenzen aan gronden met de bestemming 'Detailhandel' of 'Gemengd'. Het moet hierbij gaan om gronden die voor een representatieve gevel zijn gesitueerd. De uiterste grens van een gevelzitplaats bevindt zich maximaal anderhalve meter van de representatieve gevel van het gebouw waarin het bedrijf dat de gevelzitplaats exploiteert, is gevestigd. Gevelzitplaatsen lijken in beginsel alleen aan de orde te zijn bij winkels/speciaalzaken waarbij aan horeca-gerelateerde activiteiten plaatsvinden zoals een winkel waar diverse thee- en/of koffiesoorten worden verkocht en een bakker.
Het paraplubestemmingsplan maakt geen nieuwe bouwontwikkelingen mogelijk en de kosten voor de realisering en instandhouding van terrassen komen voor rekening van de exploitanten. De kosten voor de gemeente betreffen de kosten voor het opstellen van het bestemmingsplan en de planbegeleiding. Op basis van deze overweging moet het voorliggende bestemmingsplan economisch uitvoerbaar worden geacht. Het is niet nodig een exploitatieplan vast te stellen.
In een conceptregeling die in het kader van een zorgvuldige voorbereiding voor vooroverleg is aangeboden aan de ondernemersverenigingen, de Koninklijke Horecabond Nederland (KHN) en een plaatselijke horecavertegenwoordiging zijn de volgende planologische gebruiksmogelijkheden opgevoerd:
De Ondernemersvereniging Vaassen (OVV) heeft gemeld met belangstelling kennis te hebben genomen van het voornemen van het gemeentebestuur om terrasvorming planologisch vast te leggen. De aangeboden regeling geeft op voorhand geen aanleiding tot het maken van op- en/of aanmerkingen. De OVV is met name ingenomen met het voorstel omtrent de gevelterrassen, omdat zij de levendigheid en variatie in het terrasaanbod in Vaassen vergroten. Vaassen heeft relatief weinig reguliere horeca en toevoeging van enkele tafels en stoeltjes voor de winkels die zich hierin willen onderscheiden wordt door de OVV toegejuicht.
De Ondernemersvereniging Epe (OVE) en de plaatselijke horecavertegenwoordiging hebben tijdens een in oktober 2017 gehouden overleg uitgedragen dat in hun beleving geen gevelzitplaatsen moeten worden gefaciliteerd. De onderbouwing is dat er doorgaans al veel reguliere horeca is en dat er geen behoefte is aan aanvullende 'ondergeschikte horeca-activiteiten' met het risico dat deze verworden tot 'complete' terrassen. Als bijkomende argumenten zijn aangevoerd de afwezigheid van voor het publiek toegankelijke sanitaire voorzieningen en de onwenselijkheid van een dergelijke voorziening bij de supermarkten.
De concept-regeling heeft samenvattend aanleiding gegeven tot de volgende reacties:
De reacties laten zich als volgt becommentariëren:
Ad.1:
Een mooi voorbeeld waar sprake kan zijn van meerdere representatieve gevels betreft het horecapand Stationsstraat 2 te Epe. In de (concept) begripsbepaling is verwoord dat een dergelijke gevel “de functie van het gebouw representeert”, hetgeen impliceert dat er sprake moet zijn van een duidelijk waarneembare relatie tussen de terrasruimte en het horecagebouw. Daarvan is sprake in geval van 'wederzijds zicht en toezicht' tussen de horecalokaliteit en het buitenterras (NB. Onder horecalokaliteit wordt dan verstaan het binnenshuis te bedienen horecagedeelte begane grond en bijv. niet de 'keuken') Het mag dan duidelijk zijn dat terrasvorming bij een 'blinde' gevel niet aan de orde is. Benadrukt wordt overigens dat in het kader van de Algemene Plaatselijke Verordening (en de Beleidsregel terrassen) en de exploitatievergunning en de daaraan te verbinden voorwaarden sprake is van 'maatwerk'.
Ad.2:
Voor het toestaan van terrasvorming speelt 'wederzijds zicht en toezicht' een belangrijke rol bij de bepaling van de representatieve gevel. In het verlengde daarvan is een terrasgebruik van ruimte voor een aangrenzend pand geen wenselijke optie, zelfs niet indien dat pand 'leeg' staat.
Ad.3:
In de praktijk komt het voor dat terrasvorming kan worden toegestaan of mogelijk is tot op een grotere afstand van 10 meter uit de gevel. Dat kan zich met name voordoen bij 'horecapleinen' en bij grootschalige activiteiten waar een deel van het centrum voor gemotoriseerd verkeer wordt afgesloten. Omdat via de exploitatievergunningen maatwerk kan worden verleend, wordt planologische vastlegging van een 'diepte' voor terrasvorming niet meer nodig geacht.
Ad.4:
De in de centrumgebieden voorkomende specifieke aanduidingen 'horeca' hebben betrekking op horecabedrijven categorie 1 en 2 van de bij het bestemmingsplan behorende lijst. Het betreft horeca met diverse verschijningsvormen: lunchroom, koffiehuis, ijssalon, broodjeszaak, restaurant, bistro, hotel-restaurant, cafetaria, pizzeria, shoarmazaak, snackbar en eetcafé. De ene keer is sprake van een exploitatievorm die aansluit bij winkelvoorzieningen en winkelopenstellingstijden waarbij slechts alcoholvrije drank wordt verstrekt, de andere keer van exploitatie buiten winkelopenstellingstijden en de verstrekking van alcoholhoudende drank.
Deze aangeduide horecabedrijven genieten planologisch gezien dezelfde rechten als de onder “Horeca” bestemde bedrijven. Er is dan ook geen reden om die aangeduide horeca op een andere wijze tegemoet te treden.
Voor wat betreft de 'ondergeschikte horeca' (binnen de bestemmingen Detailhandel en Centrum) wordt opgemerkt dat daar in de beleving van het gemeentebestuur geen sprake zal zijn van 'complete terrassen' als bij de reguliere. Los daarvan is de gevelzitplaatsenregeling niets anders als een planologische vastlegging van hetgeen reeds sedert 2009 ingevolge de Beleidsregel terrassen voor 'ondergeschikte horeca' wordt toegestaan. Voor het gemeentebestuur is er geen aanleiding om dat beleid anno 2017/2018 aan te passen, in die zin dat een dergelijke regeling niet meer voor Epe zal gelden.
Het ontmoet daarentegen geen bezwaar om expliciet tot uitdrukking te brengen dat bij de gevelzitplaatsen geen sprake is van bediening, het schenken van alcoholhoudende drank en geen gebruik buiten openstellingstijden. Wel wordt met het oog op het planologische aspect een 'obstakelvrije zone/vrije doorloopruimte' met een 'diepte' van minimaal 2 m nadrukkelijk vastgelegd.
Ad.5:
Dit standpunt laat zich vooral verdedigen door de omstandigheid dat in het centrumgebied vaak al sprake is van voldoende horeca. Voor de 'reguliere horeca' gelden landelijk gezien de nodige eisen voor wat betreft sociale hygiëne en inrichting, maar dat is met name gerelateerd aan de verstrekking van alcoholhoudende drank. Voor het standpunt kan enig begrip worden opgebracht, maar het sedert 2009 in de 'Beleidsregel terrassen' vervatte beleid voor de 'ondergeschikte horeca' – waar de verstrekking van alcoholhoudende dranken in beginsel niet aan de orde is - staat niet ter discussie. Conclusie is dat het planologisch gezien geen bezwaar ontmoet de gevelzitplaatsenregeling voor de centrumgebieden - onder nader te stellen voorwaarden – in de planregeling mee te nemen.
Ad.6:
De door OVV geuite wens om in Vaassen juist wel tot gevelzitplaatsen te kunnen komen, wordt met name geïllustreerd door een bescheiden aantal horecalocaliteiten en de bestaande situatie . Onder verwijzing naar hetgeen onder ad.5 is gemeld, zal het Parapluplan dus ook voorzien in een regeling voor 'ondergeschikte horeca' in de vorm van gevelzitplaatsen.
Samenvattend kan gesteld worden dat het gebruik van de 'openbare weg' voor terrasdoeleinden planologisch geregeld moet worden en dat daar met dit plan in kan worden voorzien. In de regels worden bepalingen opgenomen met als aandachtspunten:
Benadrukt wordt dat naast deze planologische gebruiksmogelijkheden de 'Beleidsregel terrassen' onverkort van toepassing blijft.
Dit bestemmingsplan wordt als ontwerp in procedure gebracht. Van inspraak kan worden afgezien omdat in dit geval sprake is van planologische vastlegging van gevoerd beleid en niet van aanpassing van het gevoerde beleid. Voorts is het van belang dat prioriteit wordt gegeven aan de opvulling van de bij de uitvoering van het terrassenbeleid ervaren leemte.