Parapluplan Nieuwe Hollandse Waterlinie

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding en doel

Vanaf de jaren negentig wordt in de Nederlandse samenleving het belang van de Nieuwe Hollandse Waterlinie als uniek Nederlands erfgoed steeds meer onderkend. Sindsdien zijn concrete programma's opgezet en uitgevoerd voor behoud, herstel en ontwikkeling van het Nationaal Landschap 'Nieuwe Hollandse Waterlinie' (verder NHW). De NWH doorkruist de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht, Gelderland en Noord-Brabant.

In 2003 is voor het NHW ten zuiden van de Lek, het bestuurlijk platform 'Pact van Loevestein' opgericht. In de intentieverklaring van het Pact spreken de samenwerkende partijen af om dit unieke erfgoed nadrukkelijk te betrekken bij ruimtelijke ontwikkelingen en aantasting tegen te gaan.

Het Pact van Loevestein heeft op 12 mei 2011 de ambitie uitgesproken de NHW in 2018 Unesco-proof te willen hebben. Passend bij de strategie van het Pact en het Nationaal project NHW, verwacht de Unesco naast herstel en instandhouding een goede planologische bescherming van de kernkwaliteiten. De bescherming dient voor Unesco gericht te zijn op samenhang en authenticiteit (ook wel identiteit/herkenbaarheid van het militaire verleden).

De rijksoverheid heeft de NHW aangewezen als erfgoed van uitzonderlijke universele waarde. Daaraan gekoppeld is een verplichting voor de provincies om de bescherming van de NHW vast te leggen in hun ruimtelijke verordeningen.

Op basis van bovenstaande ambitie en de provinciale verplichting is in september 2012 in opdracht van het Pact van Loevestein gestart met het project 'planologische verankering van de NHW', met als doel een eenduidige en meer genuanceerde bescherming voor het totale plangebied te bewerkstelligen. Uit een analyse van de vigerende bestemmingsplannen is namelijk gebleken dat de NHW in de betrokken gemeenten verschillend wordt beschermd en dat het totale gebied in de provinciale verordeningen vrij rigide wordt benaderd, terwijl de verschillende zones (accessen, kernzone, verdichtingsvelden en inundatiekommen) in de NHW een meer genuanceerde benadering vragen.

Op 13 februari 2014 hebben de gemeenten en de provincie Gelderland in het 'Pact van Loevestein', de bestuursovereenkomst 'Nieuwe Hollandse Waterlinie' ondertekend. Het doel van deze bestuursovereenkomst is te komen tot vaststelling van uniforme bestemmingsplanregels die het behoud en de ontwikkeling van de kernkwaliteiten van de NHW waarborgen. Afgesproken is dat uiterlijk 1 januari 2017 de bestemmingsplanregels zijn vastgesteld.

In het totale plangebied van het 'Pact van Loevestein' bevinden zich 11 gemeenten met verschillende invalshoeken waar het gaat om de uitvoering van de bestuursovereenkomst. In de bestuursovereenkomst zijn onderstaande afspraken vastgelegd voor die gemeenten die de overeenkomst hebben getekend.

De begrenzing van het gebied en de verschillende zones in de NHW staan op onderstaande kaart weergegeven.

Reikwijdte bestemmingsplannen
Voor de gemeenten Lingewaal, Culemborg, Gorinchem, Vianen, Zaltbommel en Leerdam is er derhalve voorzien om een paraplubestemmingsplan op te stellen. Dat wil zeggen dat er regels voor de NHW als een paraplu over de geldende bestemmingsplannen heen worden gelegd.

De gebieden 'bebouwd gebied' zijn buiten de begrenzing van het paraplubestemmingsplan gelaten aangezien hier geen extra regels ter bescherming van de NHW worden neergelegd.

Voorliggend bestemmingsplan voorziet daarin voor de gemeente Culemborg.

Dit paraplubestemmingsplan is voorbereid als een zogenaamd gecoördineerd bestemmingsplan. Dat wil zeggen dat het plan gecoördineerd is voorbereid in gezamenlijk overleg tussen de betrokken gemeenten en de provincie Gelderland. De provincie Gelderland faciliteert het proces met mensen en middelen. De provincie Gelderland sluit daarbij vanzelfsprekend ook kort met de provincies Noord Brabant en Zuid Holland.

1.2 Planbegrenzing

De planbegrenzing van het gecoordineerde bestemmingsplan voor de borging van de Nieuwe Hollandse Waterlinie ligt binnen het grondgebied van zes gemeenten die onderdeel uitmaken van het 'Pact van Loevestein', namelijk Vianen, Culemborg, Leerdam, Lingewaal, Gorinchem en Zaltbommel.

Op onderstaand figuur is de plangrens van het gecoördineerde bestemmingsplan en de gemeentegrens opgenomen.

Het voorliggende bestemmingsplan beslaat het grondgebied van de gemeente Culemborg.

1.3 Vigerende bestemmingsplannen

Ter plaatse van de ligging van de Nieuwe Hollandse Waterlinie gelden voor de gemeente Culemborg de volgende bestemmingsplannen:

• a. het bestemmingsplan 'Buitengebied' (vastgesteld op 2013-06-20);
• b. het provinciaal inpassingsplan 'N320, Culemborg' (vastgesteld op 2013-04-24) van de provincie Gelderland;
• c. het provinciaal inpassingsplan 'N833 Culemborg - Geldermalsen' (vastgesteld op 2014-07-09) van de provincie Gelderland;
• d. het rijksinpassingsplan 'Dijkverbetering Hagestein - Opheusden' (vastgesteld op 2013-09-20) van het ministerie I&M.

1.4 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt het beleidskader beschreven. De belangrijkste relevante beleidsstukken van het Rijk, provincie, regio en gemeente op het gebied van ruimtelijke ordening en verkeer komen aan bod.

In hoofdstuk 3 wordt een toelichting gegeven op de juridische opzet van het plan. Aangegeven wordt wat de verhouding is tussen onderhavig gecoördineerd paraplu bestemmingsplan en de Nota Kernkwaliteiten NHW. Vervolgens is een handleiding opgenomen hoe met nieuwe ontwikkelingen omgegaan dient te worden in relatie tot dit bestemmingsplan. Daarna wordt de verbeelding en juridische regeling toegelicht.

Tenslotte wordt in hoofdstuk 4 stilgestaan bij de economische en maatschappelijke uitvoerbaarheid van dit plan.

Hoofdstuk 2 Beleid

2.1 Rijksbeleid

Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte

Het nationale ruimtelijke beleid van het Rijk is opgenomen in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. De beleidslijn van deze nota is dat het Rijk zich concentreert op die beleidsvelden, thema's en gebied waar sprake is van een nationaal belang. Al het overige laat zij over aan de verantwoordelijkheid van de lagere overheden, zoals provincies en gemeenten. Ten aanzien van cultuurhistorie is het Rijk verantwoordelijk voor het cultureel en natuurlijk UNESCO-werelderfgoed (inclusief de voorlopige lijst), kenmerkende stads- en dorpsgezichten, rijksmonumenten en cultuurhistorische waarden in of op de zeebodem. Hiertoe behoort de Nieuwe Hollandse Waterlinie.

Barro

De NHW is in de AMvB Ruimte, ook wel Barro (Besluit Algemene regels ruimtelijke ordening) genoemd, aangewezen als erfgoed van uitzonderlijke universele waarde (Artikel 2.13.2). In de AMvB is een indicatieve globale begrenzing opgenomen, zie onderstaande afbeelding.

Uitsnede Kaart erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde, bijlage 7 Barro

Ook zijn in de AMvB voor ieder erfgoed van uitzonderlijke universele waarde de kernkwaliteiten in hoofdlijnen beschreven. Voor het Nieuwe Hollandse Waterlinie zijn dat de volgende:

• 1. Het unieke, in samenhang met het landschap ontworpen negentiende en twintigste-eeuwse hydrologische en militair verdedigingssysteem, bestaande uit:
  • inundatiegebieden;
  • zone met verdedigingswerken als forten, batterijen, lunetten, betonnen mitrailleurkazematten en groepsschuilplaatsen in hun samenhang met de omgeving;
  • voormalige schootsvelden (visueel open) en verboden kringen (merendeels onbebouwd gebied) rondom de forten;
  • waterwerken als waterlichamen, sluizen, inlaten, duikers, en dijken functionerend in samenhang met verdedigingswerken en inundatiegebieden;
  • overige elementen als beschutte wegen, (resten van) loopgraven en tankgrachten;
  • de landschappelijke inpassing en camouflage van de voormalige militaire objecten;
  • de historische vestingstructuur van de vestingsteden Muiden, Weesp, Naarden, Nieuwersluis, Gorinchem en Woudrichem;
• 2. Grote openheid;
• 3. Groen en overwegend rustig karakter.

Vervolgens stelt de AMvB regels ten aanzien van de provinciale verordening. Hiermee stelt het rijk dat de provinciale verordeningen regels moeten bevatten voor bestemmingsplannen waarmee de kernkwaliteiten van de NHW worden behouden of versterkt. Het is aan de desbetreffende provincies in hun verordening de begrenzing van de NHW nauwkeurig vast te stellen, waarbij de indicatieve begrenzing uit de AMvB leidend is. Een nadere begrenzing moet bewerkstelligen dat op gemeentelijk niveau, alle onderdelen van het gebied van cultuurhistorisch belang, onder het erfgoed vallen. De AMvB benoemt ook globaal kernkwaliteiten. Het is aan de provincies om deze kernkwaliteiten uit te werken en te concretiseren op regionale en lokale schaal.

2.2 Provinciaal beleid

Omgevingsvisie Gelderland

Op 9 juli 2014 is de Omgevingsvisie Gelderland vastgesteld. Op de kaart 'Landschap' zijn voor het plangebied de volgende drie aanduidingen aangegeven.

Nationale Landschappen

De Nationale Landschappen zijn de symbolen bij uitstek van het Gelderse cultuurlandschap. Ze geven op (inter)nationale schaal een afspiegeling van de landschappelijke diversiteit en krijgen daarom speciale aandacht.

De provincie wil samen met haar partners ook door ruimtelijke ontwikkelingen de Kernkwaliteiten van de Nationale Landschappen behouden, herstellen en versterken en de landschappelijke samenhang vergroten. De provincie beschermt de Kernkwaliteiten van de Nationale Landschappen en geeft richting aan ontwikkelingen met kwaliteit. Voor behoud van de Kernkwaliteiten van de Nationale Landschappen zet de provincie de Omgevingsverordening in als juridisch vangnet, zodat de provincie in gesprek kan komen indien het provinciaal belang in het geding raakt. Voor onder andere de Nieuwe Hollandse Waterlinie geldt een toegesneden regime in de Omgevingsverordening.

De kernkwaliteiten van de NHW staan uitgewerkt in de bijlagen 'Kernkwaliteiten van de Nationale Landschappen'. Hierin wordt het Nationaal Landschap De Nieuwe Hollandse Waterlinie beschreven in de zes deelgebieden.

Nieuwe Hollandse Waterlinie

De provincie en haar partners streven er samen naar de Nieuwe Hollandse Waterlinie als erfgoed te behouden en ontwikkelen. Ontwikkeling is gericht op passende nieuwe functies, het vergroten van het economisch potentieel en de verankering in de maatschappij. Het beschermen gebeurt met ruimtelijke regelgeving waarmee ontwikkelingen zorgvuldig worden afgewogen tegen de kernkwaliteiten. Deze kernkwaliteiten mogen bij ontwikkelingen niet aangetast worden. De Nieuwe Hollandse Waterlinie is een cultuurhistorisch fenomeen van wereldbelang dat de provincie voor de toekomst wil behouden.

De provincie heeft met de mede-overheden in het Nationaal Project vastgelegd om uiterlijk 2020 de instandhouding van de Nieuwe Hollandse Waterlinie toekomstbestendig te hebben geregeld. Dit heeft gestalte gekregen via nationale samenwerking tussen Rijk en provincies en regionale samenwerking in het Pact van Loevestein.

Via de nationale samenwerking wordt de aanvraag bij Unesco voorbereid om de Nieuwe Hollandse Waterlinie aangewezen te krijgen als werelderfgoed.

Waardevol open gebied

De provincie en haar partners streven er samen naar de openheid van karakteristieke open landschapseenheden (waardevolle open gebieden) als kernkwaliteit te behouden. Dat zijn de grootste open gebieden in Gelderland of gebieden waar bebouwing ontbreekt en gaafheid en herkenbaarheid kenmerkend zijn. Openheid en ook het ontbreken van bebouwing is een kwetsbare kernkwaliteit, want ook kleine ingrepen kunnen de openheid al aantasten.

In de Omgevingsverordening neemt de provincie bepalingen op die de kernkwaliteiten van de waardevolle open gebieden beschermen. De provincie zet in op een 'nee' voor ruimtelijke ingrepen die de openheid aantasten en een 'nee, tenzij' voor ruimtelijke ingrepen die de openheid niet aantasten maar eventueel wel andere kernkwaliteiten.

Uitsnede kaart 'Landschap', Omgevingsvisie Gelderland (vastgesteld)

De beleidsregels behorend bij de omgevingvisie zijn vastgelegd in de Omgevingsverordening.

Omgevingsverordening Gelderland

Op 24 september 2014 is de Omgevingsverordening Gelderland vastgesteld. Op de kaart 'Landschap' zijn voor het plangebied de volgende aanduidingen aangegeven.

Nationaal landschap buiten GNN, GO en NHW

Een bestemmingsplan voor gronden binnen een Nationaal landschap en buiten de Gelderse Ontwikkelingszone (GO), het Gelderse Natuur Netwerk (GNN) en de Nieuwe Hollandse Waterlinie (NHW), maakt ten opzichte van het ten tijde van de inwerkingtreding van de verordening geldende bestemmingsplan alleen bestemmingen mogelijk die de kernkwaliteiten van een Nationaal Landschap niet aantasten of versterken. Deze kernkwaliteiten zijn vastgelegd in bijlage 5 Kernkwaliteiten Nationale Landschappen van de verordening.

Nieuwe Hollandse Waterlinie

De kernkwaliteiten van de Nieuwe Hollandse Waterlinie zijn benoemd conform de kernkwaliteiten zoals beschreven in de Barro, zie paragraaf 2.1.

Gedeputeerde Staten geven een nadere beschrijving van de kernkwaliteiten van de Nieuw Hollandse Waterlinie in de Gelderse Kernkwaliteiten Nieuwe Hollandse Waterlinie – uitwerking en toepassing.

Een bestemmingsplan voor gronden die onderdeel uitmaken van de Nieuwe Hollandse Waterlinie zoals aangegeven op de kaart Regels Landschap maakt ten opzichte van het ten tijde van de inwerkingtreding van de verordening geldende bestemmingsplan geen activiteiten mogelijk die de kernkwaliteiten aantasten.

In februari 2014 zijn in opdracht van het Pact van Loevenstein de kernkwaliteiten verder uitgewerkt. Dit heeft geleid tot een handboek voor bescherming en ontwikkeling van de Nieuwe Hollandse Waterlinie ten zuiden van de Lek. Het eerste deel behandeld het gehele Nationaal Landschap ten zuiden van de Lek. Deel twee bestaat uit vier rapporten die ieder een inundatiekom behandelen. Voor dit bestemmingsplan is de nota 'Kernkwaliteiten Inundatiekom Culemborgerwaard' van belang. De rapporten zijn als Bijlage 1 van de regels in het bestemmingsplan opgenomen.

Waardevol open gebied

Een bestemmingsplan voor gronden binnen een Waardevol open gebied maakt ten opzichte van het ten tijde van de inwerkingtreding van de verordening geldende bestemmingsplan geen bestemmingen mogelijk die de openheid van de waardevolle open gebieden aantasten.

Uitsnede kaart 'Regels Landschap', Omgevingsverordening Gelderland (vastgesteld)

2.3 Gemeentelijk beleid

Bestuursovereenkomst 'Nieuwe Hollandse Waterlinie'

Na een intensief voortraject onder de vlag van het Pact van Loevestein heeft de gemeente Culemborg de bestuursovereenkomst 'Nieuwe Hollandse Waterlinie' op 13 februari 2014 mede ondertekend. Daarin is de intentie uitgesproken om uiterlijk 1 januari 2017 voor iedere gemeente gelegen in het gebied van het 'Pact van Loevestein' uniforme bestemmingsplanregels te laten vaststellen. Deze regels waarborgen het behoud en de ontwikkeling van de kernkwaliteiten van de NHW. Vaststelling staat gepland voor eind 2015/ begin 2016.

Hoofdstuk 3 Juridische planopzet

3.1 Inleiding

Het doel van dit hoofdstuk is het geven van een toelichting op de juridische borging van de NHW, namelijk het borgen van de aanwezige waarden (kernkwaliteiten). Het behoud van deze waarden staat daarbij voorop. Aan de andere kant is binnen het gebied ook ontwikkeling mogelijk. Deze ontwikkeling kan noodzakelijk zijn voor de andere aanwezige functies in het gebied, maar kan ook meer direct bijdragen aan het behoud van de waterlinie door eigentijdse functies en gebruik mogelijk te maken. Dit hoofdstuk maakt inzichtelijk hoe mogelijke ontwikkelingen zich dienen te verhouden tot de aanwezige waarden.

Een paraplu bestemmingsplan en de Nota Kernkwaliteiten NHW

De NHW is een uitgestrekte linie met vele objecten, structuren en vlakken (gebieden). De linie is in nauwe samenhang met de landschappelijke ondergrond tot stand gekomen. Ook is het gebruik van de linie door de jaren heen aan veranderingen onderhevig geweest. Dit maakt het bepalen van de te beschermen waarden (kernkwaliteiten) en de omgang met nieuwe ontwikkelingen in relatie tot deze waarden een complexe opgave. Om hier een goede planologische invulling aan te geven, vindt de borging van de NHW plaats door middel van twee instrumenten:

1. onderhavig paraplu bestemmingsplan;

In onderhavig bestemmingsplan zijn de regels opgenomen ten aanzien van de Nieuwe Hollandse Waterlinie van de gemeente Culemborg. Daarmee maakt het bestemmingsplan duidelijk welk gebruik kan plaatsvinden en wat de bouwmogelijkheden binnen het gebied zijn. De begrenzing van het plangebied van het bestemmingsplan wordt hoofdzakelijk bepaald door de begrenzing van het Nationaal Landschap Nieuwe Hollandse Waterlinie. Deze begrenzing is op de bij de regels behorende verbeelding weergegeven met de bestemming ‘Waarde – Nieuwe Hollandse Waterlinie’. Hierin zijn de te beschermen waarden beschreven en worden nadere voorwaarden verbonden aan ontwikkelingen binnen het plangebied.

Dit paraplubestemmingsplan vervangt niet de al bestaande bestemmingsplannen, maar komt daar als het ware ‘bovenop’ te liggen door extra voorwaarden te stellen vanuit het belang van de Nieuwe Hollandse Waterlinie. Dit houdt dus in dat de geldende bestemmingen, inclusief aanduidingen, geldend blijven maar hier een nieuwe functie aan toegevoegd wordt in de vorm van de dubbelbestemming 'Waarde - Nieuwe Hollandse Waterlinie'. Dit wordt ook wel een parapluplan bestemmingsplan genoemd.

2. de Nota Kernkwaliteiten NHW;

In de Nota kernkwaliteiten NHW zijn de kernkwaliteiten van de waterlinie beschreven. Daarmee worden de waarden beschreven die aanwezig zijn in het gebied van de NHW. Deze bestaan uit objecten, lijnen en gebieden. De Nota kernkwaliteiten NHW geeft daarmee exact aan met welke waarden rekening moet worden gehouden. Daarnaast worden in deze nota ook de kwaliteiten van de onderliggende landschappen binnen het gebied van de NHW beschreven. Dat maakt het mogelijk om tot een goede en samenhangende beoordeling te komen van de te beschermen en te behouden waarden in het gebied.

Om tot beide waardenbeschrijvingen te kunnen komen, wordt in deze nota eerst uitvoerig stil gestaan bij de ontstaansgeschiedenis en de ontwikkeling van zowel de waterlinie als van het onderliggende landschap.

Daarnaast worden in de Nota kernkwaliteiten NHW richtlijnen benoemd ten behoeve van het inpassen van nieuwe ontwikkelingen in het gebied van de Nieuwe Hollandse Waterlinie. Deze richtlijnen hebben betrekking op de bebouwing zelf, op het aanliggende erf en op de relatie met het omringende landschap. Ook over andersoortige ruimtelijke ontwikkelingen worden uitspraken gedaan. De richtlijnen zijn gebiedsspecifiek opgesteld. Dit betekent dat specifiek is gekeken naar de verschillende landschappelijke eenheden die voorkomen binnen het plangebied van de NHW.

Van deze twee instrumenten vormen de regels in het bestemmingsplan de kern. Hierin vindt, in samenhang met de verbeelding, de daadwerkelijke juridische borging plaats. De regels geven aan welke ontwikkelingen waar al dan niet mogen plaatsvinden, zowel wat betreft gebruik, als wat betreft bebouwing. De Nota kernkwaliteiten NHW met daarin de waardenbeschrijving, het ontwikkelingsperspectief en de ontwerprichtlijnen geeft vorm en inhoud aan deze regels door precies aan te geven welke waarden er in de NHW zijn en hoe daar mee om zou moeten worden gegaan. De Nota kernkwaliteiten is dan ook als bijlage opgenomen bij de bestemmingsplanregels.

3.2 Handleiding borging van de NHW

Middels onderhavig bestemmingsplan ‘Parapluplan Nieuwe Hollandse Waterlinie’ van de gemeente Culemborg is in de eerste plaats geregeld dat rekening wordt gehouden met de te beschermen waarden van deze waterlinie. Deze bescherming komt pas in beeld op het moment dat er in het gebied een ruimtelijke ontwikkeling plaatsvindt, die zal moeten worden beoordeeld aan de hand van de aanwezige planologische plannen, zoals bestemmingsplannen.

Om de methodiek van de borging middels onderhavig bestemmingsplan, evenals de andere gecoördineerde bestemmingsplannen voor de NHW, en de daaraan verbonden Nota kernkwaliteiten te verduidelijken, zijn hieronder twee stroomschema's opgenomen: het stroomschema 'Ruimtelijke ontwikkelingen in de Nieuwe Hollandse Waterlinie' (bouwen) en het schema voor omgevingsvergunningen voor werkzaamheden (aanlegvergunningen).

De basisprincipes

Aan de opstelling en de werking van het Stroomschema liggen de volgende vier basisprincipes ten grondslag:

• behoud en bescherming van de waarden en kernkwaliteiten van de NHW staat centraal;
• de bestaande planologische rechten vormen een belangrijk uitgangspunt;
• in het geval van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen worden de eisen en voorwaarden, gesteld vanuit de NHW, zwaarder naarmate het ruimtelijke effect meer ingrijpend is en de afstand tot objecten en structuren van de NHW minder groot is;
• nieuwe grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen zijn niet toegestaan binnen het plangebied van de NHW.

Dit betekent dat de bestaande gebruiks- en bouwmogelijkheden gehandhaafd blijven op één uitzondering na. Het bestemmingsplan 'Parapluplan Nieuwe Hollandse Waterlinie' zorgt er voor dat rekening zal moeten worden gehouden met de waarden van de NHW. Deze afweging is veelal al gemaakt in de onderliggende vigerende bestemmingsplannen, omdat cultuurhistorie als belang dient te zijn afgewogen en vanaf 2006 het gebied als geheel ook is aangewezen als Nationaal Landschap. Enkel in de zogenaamde kernzone, die zich langs de hoofdverdedigingslijn en de forten bevindt, wordt aanvullend gevraagd om een onderbouwing van het ruimtelijke initiatief in relatie tot het geschetste ontwikkelingsperspectief en de opgenomen ontwerprichtlijnen.

Het bestemmingsplan 'Parapluplan Nieuwe Hollandse Waterlinie' heeft echter vooral invloed op niet bij recht mogelijke nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen kunnen middels een afwijking of wijzigingsbevoegdheid worden geregeld of vragen om een planherziening. Als zich een dergelijke nieuwe ruimtelijke ontwikkeling voordoet, dan is door het nemen van een aantal stappen gemakkelijk te bepalen welke eisen vanuit de NHW worden gesteld. Hieronder worden de daarin opgenomen stappen nader toegelicht.

Een viertal stappen

Het begint met een ruimtelijk initiatief of een ruimtelijke ontwikkeling. Vervolgens worden de volgende stappen genomen:

Stap 1: Grootschalige nieuwe ontwikkelingen

Kijkend naar het karakter van de NHW en naar de ruimtelijke beslissingen die in het verleden zijn gemaakt, dan is een van de belangrijkste constateringen dat grootschalige verstedelijking het meest afbreuk doet aan de kwaliteiten in de NHW. Het landschap van de NHW kenmerkt zich sterk door het groene, rustige en niet zelden parkachtige karakter en dat in een gebied dat gedeeltelijk onderdeel uitmaakt van de Randstad en een grote mate van (stedelijke) dynamiek kent. De status als waterlinie heeft deze verstedelijking lange tijd op afstand gehouden. Na het verdwijnen van deze status is de verstedelijking geleidelijk toegenomen en vormt zij ook de grootste bedreiging voor het gebied. Het is om deze reden dat gesteld wordt dat voor grootschalige nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen geen plaats is in de NHW.

Wat wordt gezien als een grootschalige ontwikkeling? Het gaat dan in eerste instantie om de zogenaamde 'rode' ontwikkelingen waarbij sprake is van bebouwing. Van deze 'rode' ontwikkelingen worden de volgende gezien als grootschalig:

• nieuwe woonwijken met een oppervlakte van meer dan 2 ha of bestaande uit meer dan 50 woningen;
• nieuwe bedrijventerreinen met een oppervlakte van meer dan 2 ha;
• nieuwe provinciale of rijksinfrastructuur, bestaande uit wegen, spoorwegen of vaarwegen.

De genoemde maat van 2 hectare is bewust gekozen. Met een dergelijke omvang wordt verder gegaan dan een lokale beperkte afronding van stad of dorp. In het buitengebied zelf is dit een maat die duidelijk afwijkt van ruimtelijke ontwikkelingen die daar normaliter plaatsvinden. Zo hebben agrarische bedrijven veelal een bouwvlak van 1 tot maximaal 1,5 ha.

Nieuwe natuurgebieden kunnen ook al gauw een grotere omvang hebben dan 2 ha. Indien het gaat om natte natuur in de vorm van water of grienden, dan is dit geen probleem. In het geval het gaat om nieuwe bossen, dan zou dat de waarden van de NHW, die ook uit openheid bestaat, kunnen aantasten. Dit is echter geregeld door het opnemen van een omgevingsvergunning, zodat dergelijke natuurontwikkelingen niet op voorhand worden uitgesloten.

Zijn deze grootschalige ontwikkelingen dan in het geheel niet mogelijk? Nee, er zijn uitzonderingen mogelijk. Als kan worden aangetoond dat er sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, dan is het mogelijk de grootschalige ontwikkeling door te zetten. Daarmee wordt inhoudelijk aangesloten bij de wet- en regelgeving ten aanzien van Natura 2000-gebieden, die eenzelfde soort bescherming genieten. Deze afweging kan niet worden afgedwongen in de paraplubestemmingsplannen voor de Nieuwe Hollandse Waterlinie, maar wordt gezien als een onderlinge, beleidsmatige afspraak tussen gemeenten en provincies.

Door deze drempel op te werpen voor grootschalige ruimtelijke ontwikkeling, wordt een eerste belangrijke stap gezet in de bescherming van de NHW. In het geval door het betrokken bestuur aannemelijk wordt gemaakt dat sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, dan zal de ontwikkeling middels een planherziening moeten worden geregeld. Hiervoor wordt verwezen naar stap 4.

Stap 2: Toets op vigerende bestemmingsplan

De volgende stap betreft de toets of de ontwikkeling mogelijk is bij recht in het onderliggende vigerende bestemmingsplan. Is dat het geval dan is de ontwikkeling toegestaan, mits deze niet gelegen is in de op de verbeelding aangegeven kernzone. Wel zal rekening moeten worden gehouden met de waarden (kernkwaliteiten) van de NHW.

Ligt de ontwikkeling in de kernzone dan worden hieraan wel extra voorwaarden gesteld. Dit is een verzwaring ten opzichte van de vigerende planologische situatie. Er dient aangegeven te worden hoe de ontwikkeling zich verhoudt tot het ontwikkelingsperspectief en de ontwerprichtlijnen uit de 'Nota Kernkwaliteiten NHW' en op welke wijze de ontwerprichtlijnen zijn toegepast. Voor dit doel dient de ontwikkeling vergezeld te gaan van een korte onderbouwing die specifiek ingaat op deze elementen. De beoordeling ervan kan door de gemeentelijke ambtenaren worden afgedaan.

Stap 3: Afwijking of wijziging mogelijk?

Is de ontwikkeling niet bij recht mogelijk in het onderliggende vigerende bestemmingsplan, dan dient te worden bekeken of er wellicht een binnen- of buitenplanse afwijkingsmogelijkheid of een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen die de ontwikkeling wel mogelijk maakt. Is dit het geval dan zorgt het bestemmingsplan 'Parapluplan Nieuwe Hollandse Waterlinie' ervoor dat extra voorwaarden worden gesteld aan deze zogenaamde flexibiliteitsbepalingen.

Deze extra voorwaarden zijn ten eerste afhankelijk van de ligging binnen of buiten de kernzone. Bij een ontwikkeling die buiten de kernzone ligt, wordt vervolgens eerst gekeken of de ontwikkeling binnen of buiten het bouwvlak plaatsvindt. Binnen het bouwvlak gaat het veelal om kleinschalige(-re) ontwikkelingen ten behoeve van de (veelal agrarische) bedrijfsvoering. Deze worden als minder bedreigend voor de NHW gezien. Valt de ontwikkeling binnen het bouwvlak, dan kan volstaan worden met het aangeven hoe rekening is gehouden met de kernkwaliteiten uit de 'Nota Kernkwaliteiten NHW'.

Ligt de ontwikkeling binnen de kernzone dan geldt dat moet worden aangegeven hoe rekening is gehouden met de kernkwaliteiten uit de 'Nota Kernkwaliteiten NHW' en is de opstelling van een beeldkwaliteitsplan op basis van de ontwerprichtlijnen verplicht. Een gemeentelijke commissie zal beoordelen of de onderbouwing en het beeldkwaliteitsplan passend is ten aanzien van de NHW. Bij een positief advies is de ontwikkeling, beredeneerd vanuit het belang van de NHW, toegestaan.

Stap 4: Planherziening

Tenslotte kan het zijn dat een ontwikkeling niet mogelijk is middels een flexibiliteitsbepaling uit het onderliggende vigerende bestemmingsplan, maar wel gewenst is. Hiervoor kan dan een planherziening worden gestart.

Bij deze planherzieningen moet vanzelfsprekend ook rekening worden gehouden met de regels van het paraplubestemmingsplan. Daarbij is de gedachte echter dat actualiseringen hiervan uitgesloten zijn als deze niet meer behelzen dan het omzetten van de bestaande planologische regeling in een nieuwe regeling zonder de inhoud ervan te veranderen. Is er wel sprake van nieuwe bebouwing of nieuw gebruik, dan dient de handelswijze in acht te worden genomen, zoals die bij afwijkingen en wijzigingen wordt gehanteerd. Dit betekent dat moet worden aangegeven hoe rekening is gehouden met de kernkwaliteiten uit de 'Nota Kernkwaliteiten NHW' en dat de opstelling van een beeldkwaliteitsplan op basis van de ontwerprichtlijnen verplicht is. Een gemeentelijke commissie zal beoordelen of de onderbouwing en het beeldkwaliteitsplan passend is ten aanzien van de NHW. Bij een positief advies is de ontwikkeling, beredeneerd vanuit het belang van de NHW, toegestaan.

Commissies
Voor de beoordeling of voldoende rekening is gehouden met de kernkwaliteiten en de ontwerprichtlijnen of ter beoordeling van het beeldkwaliteitsplan, wordt in de regels verwezen naar een gemeentelijke of rijkscommissie.

De gemeentelijke commissie betreft een bestaande commissie op gebied van welstand en/of monumentenzorg. Men kan daarbij besluiten om de secretaris van deze commissie de ‘kleine’ gevallen af te laten doen. In gemeenten waar een dergelijke commissie niet aanwezig is, zou mogelijk gewerkt kunnen worden met een regionaal consulent die de advisering ter hand neemt. Mogelijk kan deze consulent ook deel uitmaken van de wel ingestelde gemeentelijke commissies. Om kennis en ervaring uit te wisselen en om te komen tot een soortgelijk regionaal beleid, zou het goed zijn om af te spreken dat de gemeentelijke commissies (en de regionaal consulent) structureel een aantal keer bij elkaar komt per jaar.

De rijkscommissie dient nog te worden ingesteld. Mogelijk kan hiervoor worden gekeken naar het bestaande Kwaliteitsteam. Dit zal nog nader moeten worden uitgewerkt en ingevuld.

3.3 Verbeelding en regels

Bovenstaande stappen uit het stroomschema zijn verwerkt in de regels en op de verbeelding van het bestemmingsplan ‘Parapluplan Nieuwe Hollandse Waterlinie’.

De verbeelding

Het plangebied van de NHW

Op de verbeelding is het gehele plangebied bestemd als 'Waarde - Nieuwe Hollandse Waterlinie'. Deze dubbelbestemming wordt als het ware toegevoegd aan de geldende bestemmingsplannen.

De zonering

Binnen de dubbelbestemming 'Waarde - Nieuwe Hollandse Waterlinie' is door middel van gebiedsaanduidingen een zonering op de verbeelding weergegeven. De zonering is een afgeleide van de verschillende functies die in de waterlinie zijn te onderscheiden. Voor de totale NHW worden de volgende vier zoneringen gehanteerd:

• de verdichtingsvelden: deze zone ligt aan de 'veilige zijde' van de linie. Het betreft de gebieden achter de hoofdverdedigingslijn. Deze gebieden zijn in het algemeen meer besloten van karakter en kennen meer beplanting en bebouwing dan de gebieden aan de andere zijde van de hoofdverdedigingslijn;
• de kernzone: deze zone bestaat uit de hoofdverdedigingslijn en de daarin gelegen forten, batterijen en andere objecten. In deze zone liggen de meeste en meest zichtbare werken met als oorspronkelijk doel de vijand te beschieten. Voor dit doel horen ook de schootsvelden (verboden kringen) rondom de forten en batterijen tot deze zone. Deze schootsvelden konden van bebouwing en beplanting zijn voorzien, maar er golden wel specifieke regels om de openheid van deze zone te waarborgen. De forten nemen een aparte positie in binnen de kernzone. Deze objecten en hun samenhangende terrein zijn grotendeels bebouwd en kennen al dan niet een samenhangende beplanting. Het zijn de enige grotere bouwwerken binnen de linie en spelen in die zin dan ook een rol voor eventueel hergebruik;
• de inundatiekommen: deze zone bestaat uit het onder water te zetten gebied. Het betreft een groot gebied van soms wel enkele kilometers breed. In het algemeen bestaan de inundatiekommen uit de lagere gebieden in het landschap, omdat deze het gemakkelijkst onder water te zetten zijn. Deze gebieden hebben over het algemeen een open karakter, maar er kan ook opgaande beplanting aanwezig zijn als onderdeel van karakteristieke (cultuurhistorische) landschapspatronen;
• de accessen: deze zone bestaat uit hogere gronden of (infrastructurele) doorbraken die de kernzone en de inundatievelden doorsnijden en niet zijn te inunderen. De forten en batterijen liggen juist op die locaties waar de accessen de hoofdverdigingslijn raken. Accessen ontstaan ook door infrastructurele werken, zoals spoorwegen en snelwegen. Indien deze al geruime tijd aanwezig zijn, zijn ze voorzien van forten en werken. Gaat het om relatief nieuwe snel- of spoorwegen, dan ontbreken deze verdedigingswerken.

In voorliggend bestemmingsplan komen de volgende zoneringen voor: kernzone en inundatiekommen.

De regels
De regels zijn nader onderverdeeld in de volgende vier hoofdstukken:

• 1. inleidende regels;
• 2. bestemmingsregels;
• 3. algemene regels;
• 4. overgangs- en slotregels.

Inleidende regels

In de inleidende regels zijn de begrippen opgenomen die relevant zijn voor het lezen en begrijpen van de regels.

Bestemmingsregels
In de bestemmingsregels zijn de neergelegde bestemmingen opgenomen. De enige bestemming hierbinnen is de bestemming ‘Waarde – Nieuwe Hollandse Waterlinie’ waarin de kern van de regeling is gelegen.

Binnen deze bestemming wordt in de bestemmingsomschrijving ten eerste geregeld dat de betrokken gronden mede bestemd zijn voor de instandhouding, het herstel en de ontwikkeling van het erfgoed van uitzonderlijke universele waarde van de NHW. Welke waarden dit zijn is beschreven, waarbij de beschrijving van de waarden uit het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) is overgenomen. Door te verwijzen naar de ‘Nota kernkwaliteiten NHW’ worden deze meer algemene waarden meer concreet en gebiedsgericht beschreven en uitgewerkt. Daarmee is voor elke locatie in het plangebied inzichtelijk gemaakt met welke waarden rekening moet worden gehouden.

Tevens is hier aangegeven dat, indien de geldende bestemmingsplannen ook dubbelbestemmingen hebben opgenomen, de bescherming van regelingen ten behoeve van de (externe) veiligheid prevaleren boven andere dubbelbestemmingen, mocht deze regelingen wellicht tegenstrijdige belangen regelen. Uiteraard dient bij elke ontwikkeling te worden getoetst aan alle voor dat gebied geldende dubbelbestemmingen.

De bouwregels zijn opgezet volgens het stroomschema. Bepaald is dat op het moment dat gronden worden bebouwd het vigerende bestemmingsplan leidend is. Wel worden daar, afhankelijk of van een afwijkings- of wijzigingsbevoegdheid gebruik wordt gemaakt en afhankelijk van de locatie waar gebouwd wordt, nadere voorwaarden aan verbonden in relatie tot de algemene Nota Kernkwaliteiten Nationaal Landschap en Inundatiekom Culemborgerwaard en de eventuele van toepassing zijnde Nota's voor de inundatiekommen, zoals opgenomen in de bijlage bij de regels.

Uitgezonderde gebieden

Een uitzondering hierop geldt voor ontwikkelingen die, bij recht, binnen het bouwvlak kunnen plaatsvinden of zijn gelegen binnen een niet agrarische bestemming (bestemming Bos, Natuur, Groen en Water uitgezonderd). Deze ontwikkelingen dienen enkel rekening te houden met de kernkwaliteiten van de NHW en eventuele bijbehorende inundatiekommen, zoals genoemd in lid 2.1.

Omgevingsvergunning voor werken en werkzaamheden

In de omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerken zijnde, of van werkzaamheden, is het uitvoeren van een aantal genoemde werken en werkzaamheden verboden zonder omgevingsvergunning. Het betreft werken en werkzaamheden die van invloed zijn op het karakter en het beeld van de NHW. Daar waar bijvoorbeeld het open karakter van de inundatievelden mogelijk aangetast kan worden (bijvoorbeeld door het ophogen van gronden, of het aanplanten van nieuwe fruitboomgaarden of het afgraven van kenmerkende polderkades of natuurlijke begrenzingen van de inundatievelden) dient hiervoor een vergunning aangevraagd te worden, waarbij getoetst wordt aan de te behouden kernkwaliteiten van de NHW. Het spreekt voor zich dat in de kernzone (de hoofdverdedigingslijn en de daarin gelegen forten, batterijen en andere objecten) voor meerdere werkzaamheden een vergunningsvereiste geldt. Immers dit betreft het meest herkenbare gedeelte van de NHW.

Bij de beoordeling van deze verzoeken om omgevingsvergunning wordt betrokken het advies van een gemeentelijke commissie die het verzoek toetst aan de 'Nota kernkwaliteiten NHW'. Normaal onderhoud en beheer, werken en werkzaamheden binnen het bouwvlak en al in uitvoering zijnde of vergunde werken en werkzaamheden vallen niet onder het verbod. Onder normaal onderhoud en beheer wordt verstaan beheer, onderhoud en gebruik die gelet op de bestemming, regelmatig noodzakelijk zijn voor een goed beheer, een goed onderhoud en een goed gebruik van de gronden en van de gebouwen die tot de betreffende bestemming behoren.

Ook het aanplanten van nieuwe fruitboomgaarden is gekoppeld aan een verplichting tot het aanvragen van een omgevingsvergunning. Het vervangen of terugplanten van een fruitboomgaard op locaties waar reeds een boomgaard aanwezig is (of in de afgelopen 4 jaar aanwezig was), is als uitzondering op deze verplichting opgenomen (zie art. 2.5.2). Daarmee wordt de bestaande situatie gerespecteerd. De termijn van 4 jaar is gebaseerd op de praktijkervaring bij de fruittelers dat veelal een perceel maximaal 3 à 4 jaar braak blijft liggen in verband met het voorkomen van het overbrengen van ziektes.

Algemene regels
In de algemene regels staan enkele meer technische regels die verplicht dienen te worden opgenomen op grond van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). In artikel 4 is een schakelbepaling opgenomen. Deze bepaling maakt duidelijk op welke vigerende bestemmingsplannen het nieuwe gecoördineerde paraplubestemmingsplan van invloed is. Tevens is hier aangegeven dat indien de bestaande bestemmingsplannen reeds een beschermende regeling voor de NHW hadden opgenomen, deze vervalt en dus wordt vervangen door de nieuwe regeling zoals opgenomen in onderhavig paraplubestemmingsplan.

Overgangs- en slotregels

Het overgangsrecht heeft als doel bij de invoering van nieuwe bestemmingsregels, bescherming te bieden aan gevestigde belangen of verkregen rechten. In de slotregel is aangegeven onder welke benaming het inpassingsplan wordt aangehaald.

Hoofdstuk 4 Uitvoerbaarheid

4.1 Economische uitvoerbaarheid

Het plan heeft geen ruimtelijke gevolgen die voor de gemeente Culemborg tot financiële consequenties leiden. Er wordt niet ingegrepen op de bestaande planologische rechten van belanghebbenden in het gebied. Er is dan ook geen sprake van planschade. Het plan is daarmee economisch uitvoerbaar.

4.2 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Inspraak en vooroverleg

Het voorontwerp paraplubestemmingsplan heeft in het kader van de inspraak ter inzage gelegen van 8 januari t/m 19 februari 2015. Daarnaast zijn de voorontwerpbestemmingsplannen toegezonden aan diverse instanties in het kader van het vooroverleg.

De binnengekomen reacties zijn in een afzonderlijke Inspraaknota samengevat en van een reactie voorzien. Vanwege de samenhang tussen de zes paraplubestemmingsplannen is er één inspraaknota voor de 6 gemeenten opgesteld in nauw overleg tussen de betrokken gemeenten en de provincie Gelderland. In hoofdstuk 10 van deze inspraaknota is aangegeven op welke wijze de paraplubestemmingsplannen zijn aangepast naar aanleiding van de binnengekomen reacties. De inspraaknota is als Bijlage 1 bij deze toelichting opgenomen.

Vaststellingsprocedure

In het kader van de vaststellingsprocedure heeft het ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage gelegen van 28 mei t/m 8 juli 2015. De binnengekomen zienswijzen zijn in een afzonderlijke Nota zienswijzen samengevat en van een reactie voorzien. Vanwege de samenhang tussen de zes paraplubestemmingsplannen is er één Nota zienswijzen voor de 6 gemeenten opgesteld, in nauw overleg tussen de betrokken gemeenten en de provincie Gelderland. In hoofdstuk 9 van deze nota is aangegeven op welke wijze de paraplubestemmingsplannen zijn aangepast naar aanleiding van de binnengekomen zienswijzen. In hoofdstuk 8 is een overzicht opgenomen van de ambtshalve aanpassingen. De Nota zienswijzen is als Bijlage 2 bij deze toelichting opgenomen.