Spelderholt Beekbergen woningbouw

1.4 Beleidskader

1.4.1 Streekplan Gelderland 2005

Algemeen

Het Streekplan Gelderland 2005 (vastgesteld op 29 juni 2005) is er op gericht de verschillende functies in regionaal verband een zodanige plek te geven dat de ruimtelijke kwaliteiten worden versterkt en er zuinig en zorgvuldig met de ruimte wordt omgegaan. Naast het generieke beleid, het beleid dat geldt voor de gehele provincie, wordt in het streekplan dan ook uitvoerig ingegaan op het regiospecifieke beleid.

In het streekplan is het gehele gebied aangewezen als waardevol landschap (Veluwe). De Veluwe maakt ook deel uit van de EHS. Het plangebied bevindt zich aan de rand van het extensiveringsgebied voor intensieve veehouderij, zoals dat ook in het reconstructieplan voor de Veluwe is vastgelegd. Delen van het plangebied liggen in het (in het reconstructieplan benoemde) verwevingsgebied. Het extensiveringsgebied valt nagenoeg samen met het Groei- en Krimpsalderingsgebied, zoals dat voor recreatiebedrijven is vastgelegd.

Het streekplan heeft het plangebied aangewezen als gebied met internationale aardkundige kwaliteiten. Bijzonder is de overgang waarop het is gelegen: op de overgang tussen Veluwemassief en IJsselvallei.

Het plangebied maakt deel uit van de Groene wig. Rondom het Veluwemassief geldt als ruimtelijk doel dat de krans van dorpen, stadjes en steden niet aan elkaar groeit en volledig versteent. Het Veluwebeleid richt zich op het veilig stellen van de nog gave randen in de vorm van die groene wiggen. Daarmee worden de landschappelijke overgangen tussen Veluwemassief en randgebieden gewaarborgd. Groene wiggen liggen tussen kernen in. De breedte van de groene wig is afhankelijk van de maximale ruimte tussen de kernen. De groene wiggen kennen een karakteristieke verweving van functies. Binnen enkele groene wiggen zijn ecologische poorten voorzien.

In de groene wiggen geldt een 'ja, mits' beleid. Nieuwe bouwlocaties zijn niet uitgesloten, op voorwaarde dat deze passen in de 'zoekzones landschappelijke versterking' en kunnen bijdragen aan verbetering van de ruimtelijke kwaliteit, bijvoorbeeld afronding van kernen, hergebruik (agrarische) bebouwing, nieuwe landgoederen en amoveren van overtollige bebouwing. Gemeenten wordt gevraagd om ontwikkelingsvisies voor de groene wiggen op te stellen en deze planologisch te verankeren. De provincie werkt aan de invulling van de Groene wig tussen het IJsseldal en de Veluwe, de Beekbergse Poort.

Het streekplan is daarmee niet het enige provinciale beleidskader van betekenis. Primair van belang zijn echter het beleid voor functieverandering en de streekplanuitwerking zoekzones, die in het navolgende deel worden besproken.

Functieverandering van gebouwen in het buitengebied

Doelstellingen bij functieverandering

Vanwege ontwikkelingen in sectoren als land- en tuinbouw, zorg en defensie, verliezen in de komende periode veel (vooral agrarische) gebouwen en bouwpercelen in het buitengebied hun huidige functie, of hebben die functie al verloren. Ook zijn er agrariërs die hun agrarische gebouwen deels willen gebruiken voor niet-agrarische activiteiten. De provincie wil bevorderen dat deze gebouwen op een goede wijze kunnen worden (her)gebruikt.

Door functieverandering kan tegemoet worden gekomen aan de aanwezige behoefte aan wonen en werken in het buitengebied, zonder daarvoor extra bouwlocaties toe te voegen. De doelen van het provinciaal ruimtelijk beleid voor functieverandering van gebouwen in het buitengebied zijn de volgende:

• land- en tuinbouwbedrijven de mogelijkheid geven niet-agrarische nevenfuncties te vervullen;
• de behoefte aan landelijk wonen en in tweede instantie werken accommoderen in vrijgekomen gebouwen in het landelijk gebied. Hiermee kan een impuls worden gegeven aan de leefbaarheid en vitaliteit van het landelijk gebied;
• niet-agrarische bedrijvigheid die gebonden is aan de kwaliteiten en de functies van dat buitengebied ruimte bieden;
• verbetering van de ruimtelijke kwaliteit door vrijgekomen gebouwen te hergebruiken en door per bouwperceel waar functieverandering plaatsvindt de resterende vrijgekomen gebouwen te slopen.

Verevening

Functieverandering van gebouwen in het buitengebied moet bijdragen aan een impuls voor de leefbaarheid, vitaliteit en ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied. De provincie acht het belang van een kwalitatief hoogwaardige ontwikkeling van het buitengebied zodanig hoog dat zij bij toepassing van functieverandering aandringt bij gemeenten op toepassing van een vorm van verevening. Met de verandering van de functie van gebouwen veranderen ook de 'eisen' die door bewoners en gebruikers aan de omgeving en publieke ruimte kunnen worden gesteld.

Uitgangspunt is dat er door de initiatiefnemer voor de functieverandering wordt bijgedragen aan de verbetering van de omgevingskwaliteit en publieke functies van het buitengebied, gerelateerd aan de locatie waar functieverandering aan de orde is.

Algemene voorwaarden

Voor functieveranderingen waarbij nieuwe wooneenheden worden gecreëerd of nieuwe bedrijfsactiviteiten worden opgezet gelden de volgende algemene voorwaarden:

• Functieverandering is alleen van toepassing op fysiek bestaande, legale vrijgekomen (en ook vrijkomende) gebouwen die gelegen zijn in het buitengebied;
• De functieverandering van gebouwen wordt geëffectueerd door bestemmingswijziging van het gehele voormalige perceel en verkleining van het bouwvlak;
• Met functieverandering van vrijgekomen gebouwen in het buitengebied wordt de bedrijfsontwikkeling van agrarische bedrijven in de omgeving niet belemmerd;
• Functieverandering van vrijgekomen gebouwen mag niet leiden tot knelpunten in de verkeersafwikkeling;
• Met beeldkwaliteitsplannen wordt door de gemeenten de verschijningsvorm van de functieveranderingen afgestemd op de omgeving;
• Overtollige bebouwing wordt gesloopt met uitzondering van monumentale en karakteristieke gebouwen;

Functieverandering naar wonen

Wonen is een geschikte vorm van (her)gebruik van vrijgekomen gebouwen in het buitengebied. Mede in het kader van het provinciale woonbeleid verlangt de provincie dat gemeenten de regionale behoefte aan landelijk wonen in het buitengebied in beginsel in vrijgekomen gebouwen in het buitengebied accommoderen.

Bij functieverandering kan hergebruik van de aanwezige gebouwen met meerdere wooneenheden plaatsvinden. De wooneenheden komen zoveel mogelijk in één gebouw. Met de meerdere wooneenheden per gebouw kan gedifferentieerd worden voorzien in de regionaal aanwezige kwalitatieve woonbehoefte.

Er wordt uitgegaan van een reductie van tenminste 50% van de bebouwing (alle opstallen, exclusief de bedrijfswoning) per bestemmingswijziging. Het resterend oppervlak aan gebouwen kan worden hergebruikt voor wonen. De gebouwen die niet voor wonen en bijgebouw worden hergebruikt, dienen te worden gesloopt.

Als hergebruik van de aanwezige gebouwen voor wonen niet mogelijk is, kan na sloop van alle bedrijfsgebouwen vervangende nieuwbouw plaatsvinden in de vorm van meerdere wooneenheden in één gebouw, met een omvang van maximaal 50% van de gesloopte bebouwing.

Functieverandering van vrijgekomen gebouwen naar wonen door middel van bestemmingswijziging van het perceel naar een kleiner perceel 'wonen' zal door toepassing van verevening per saldo een positieve bijdrage aan de omgevingskwaliteit leveren. De wezenlijke kenmerken en waarden van de omgeving worden met functieverandering van vrijgekomen gebouwen naar wonen niet aangetast. Derhalve is functieverandering naar wonen ook toepasbaar in het groenblauwe raamwerk.

Streekplanuitwerking Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking

Algemeen

Op 12 december 2006 hebben gedeputeerde staten de Streekplanuitwerking "Zoekzones voor stedelijke functies en landschappelijke versterking" vastgesteld. Het is een uitwerking van het nieuwe streekplan dat in 2005 door Provinciale Staten is vastgesteld. Zoekzones geven de gebieden aan die worden gereserveerd voor stedelijke functies: wonen, werken en voorzieningen. Daarnaast bevat de streekplanuitwerking zoekzones voor 'landschappelijke versterking'. Dat zijn gebieden waar het landschap moet worden versterkt en waar slechts incidenteel en op beperkte schaal woningen mogen worden gebouwd. Voor deze gebieden moet nog een gebiedsplan worden gemaakt.

De zoekzones zijn ruim 2 keer zo groot als nodig is. In bestemmingsplannen moet nader worden uitgewerkt welke ruimte daadwerkelijk zal worden gebruikt. Met deze streekplanuitwerking wil de provincie voorzien in de ruimtebehoefte voor de komende jaren (tot 2015).

Toewijzing zoekzones

In plaats van het begrip 'kern' wordt het begrip 'bestaand bebouwd gebied' gehanteerd. Het ligt voor de hand dat zoekzones voor omvangrijke stedelijke functies aansluitend aan bestaand bebouwd gebied worden gesitueerd. Het is echter ook mogelijk om zoekzones te situeren in het multifunctionele gebied in of bij buurtschappen en gehuchten. Het deel van het bouwprogramma dat aldaar wordt gerealiseerd, wordt opgevat als uitbreidingslocaties. Voor het accommoderen van de behoefte aan landelijk wonen wordt primair uitgegaan van functieverandering van vrijgekomen gebouwen in het buitengebied.

Het is denkbaar dat er daarnaast voor het accommoderen van de regionale behoefte aan landelijk wonen in het multifunctionele gebied 'zoekzones landschappelijke versterking' worden toegepast voor het toevoegen van een beperkt aantal woningen of kleinschalige woon-/werkcombinaties in lage dichtheden, passend in de landschappelijke structuur en bijdragend aan landschappelijke versterking.

De kwalitatieve overwegingen en onderbouwingen zijn een belangrijk onderdeel van de toelichting bij de regionale zoekzones en 'zoekzones landschappelijke versterking' en worden door de provincie beoordeeld bij de vaststelling van zoekzones als streekplanuitwerking.

Voorwaarden

Voor het bepalen van de zoekzones voor stedelijke functies zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:

• Zoekzones voor stedelijke functies zijn alleen aan de orde voor uitbreidingslocaties buiten bestaand bebouwd gebied;
• Op de beleidskaart is het bestaand bebouwd gebied per 1-1-2000 weergegeven (op basis van VROM-bestand). Het deel van het programma voor wonen en werken dat binnen dit bestaand bebouwd gebied wordt geprojecteerd draagt bij aan intensivering en herstructurering. Voor het deel van het programma voor stedelijke functies dat sinds 1-1-2000 is gerealiseerd of waar planologisch in is voorzien, alsmede het te realiseren programma voor de periode 2005-2015 buiten bestaand bebouwd gebied wordt in de zoekzones voorzien in uitbreidingsruimte;
• De omvang van een zoekzone heeft een relatie met het programma voor stedelijke functies en de inbreidingsmogelijkheden in de betreffende regio (vuistregel: 2 x de geraamde behoefte aan uitbreiding van de voorraad aan woningen / werklocaties). Het bouwprogramma op uitbreidingslocaties zal in de streekplanperiode nooit de gehele zoekzone omvatten;
• Zoekzones kunnen worden gesitueerd in de stedelijke netwerken, bij regionale centra en bij bestaand bebouwd gebied in het multifunctionele gebied; niet binnen het groenblauwe raamwerk;
• Zoekzones moeten aansluiten bij het regionale structuurbeeld en de regionaal afgesproken verdeling en kwalitatieve aard van het programma voor wonen en werken. Zodoende hoeft niet bij ieder bestaand bebouwd gebied uitbreidingsruimte te worden gereserveerd, maar alleen op locaties waar dit vanuit regionaal oogpunt passend en wenselijk is;
• Aan de hand van de signalerings-, beschermings- en compositiekaarten wordt rekening gehouden met:

• 1. de kwaliteit van het buitengebied (waarden van landbouw, natuur, landschap en cultuurhistorie, bodem, water, milieu);
• 2. aanwezige infrastructuur (rijks- en provinciale wegen, grote wateren, spoorlijnen);
• 3. aard, schaal en de fysieke structuur van dorp of stad (karakteristieke identiteit).

Beoordeling planlocatie

De planlocatie is aangeduid als zoekzone in het kader van bovengenoemde streekplanuitwerking en kan daarmee worden ingevuld met stedelijke functies, waaronder woningbouw. De inrichting van de planlocatie is daarmee niet strikt aan de eisen van het functieveranderingsbeleid gebonden. Het blijft echter een kwalitatief uitgangspunt van de gemeente Apeldoorn om zoveel mogelijk aan te sluiten bij kwaliteitseisen als het realiseren van ten hoogste 50% van het oppervlakte van de voormalige bebouwing en de inzet van landschappelijke verevening.

Uitsnede kaart zoekzones

1.4.2 Streekplan en Wet ruimtelijke ordening

Met de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening is de planfiguur "Streekplan" komen te vervallen. In plaats daarvan is de "Structuurvisie" geïntroduceerd. Op basis van het overgangsrecht dient een streekplan te worden aangemerkt als structuurvisie. Derhalve is de doorwerking van het Streekplan naar bestemmingsplannen (en het projectbesluit) niet wezenlijk veranderd.

1.4.3 Ruimtelijke Verordening Gelderland

Op 15 september 2010 hebben Provinciale Staten de Ruimtelijke Verordening Gelderland (RVG) vastgesteld. Deze is op 2 maart 2011 in werking getreden. In de RVG is geen nieuw beleid geformuleerd ten opzichte van de Structuurvisie. Voor het onderhavige project zijn in het kader van de RVG geen nadere procedures nodig. Volgens art. 25.1 van de RVG is: "Het bepaalde in deze verordening niet van toepassing op ten tijde van de inwerkingtreding van deze verordening reeds bestaande rechten". Volgens art. 25.2 onder a, zijn bestaande rechten: "een bestemmingsplan, inclusief de daarin opgenomen ontheffings-, wijzigings- en uitwerkingsmogelijkheden, voor zover dat plan onherroepelijk is, danwel voorzover een ontwerp van dat plan ter inzage gelegd is voor inwerkingtreding van deze verordening en daarop door Gedeputeerde Staten geen zienswijze is ingediend". Het bestemmingsplan heeft ter visie gelegen vóór 2 maart 2011 en er is door GS geen zienswijze ingediend en kan derhalve aangemerkt worden als een bestaand recht, zoals bedoeld in art. 25 van de RVG.

Onderhavig projectbesluit als onderdeel en voorloper van het totale project, als een uitwerking van een plan waarop geen zienswijze ingediend is door GS, valt derhalve ook onder art. 25, Bestaande rechten.

1.4.4 Regionale Structuurvisie Stedendriehoek 2030

Om de afstemming met regionale ontwikkelingen te optimaliseren is het streekplan mede gebaseerd op regionale structuurvisies die zijn aangeleverd door de Gelderse regio's. Voor de regio Stedendriehoek refereert het streekplan dan ook sterk aan de structuurvisie Ruimtelijk structuurbeeld 2030 stedelijk netwerk Stedendriehoek. Inmiddels is op basis van dat beeld een ontwerp regionale structuurvisie Stedendriehoek 2030 opgesteld.

De structuurvisie spreekt zich vooralsnog uit over het bundelingsgebied tussen de drie steden en niet over het totale grondgebied van de gemeentes. Op termijn wordt wel een visie voor het totale grondgebied opgesteld.

De Regionale Structuurvisie biedt een richtinggevend beleidskader voor het handelen van de betrokken gemeenten en provincies voor:

1. beleidsafstemming met provincie en Rijk en tussen gemeenten onderling.
2. afspraken over omvang, kwaliteit en fasering van het regionale programma.
3. integratiekader voor beleids- en uitvoeringsplannen van de Regio Stedendriehoek.
4. gemeenschappelijke inzet van uitvoeringsinstrumenten.
5. een regionaal uitvoeringsprogramma en grondbeleid.

Het plangebied ligt net buiten het bundelingsgebied, waarvoor de structuurvisie is opgesteld. De volgende aspecten uit de visie zijn desalniettemin relevant:

I. Geconstateerd wordt dat de vraag naar landelijke woonmilieus toeneemt. Dit terwijl het aanbod, zoals dat nu in de visie is voorzien, beperkt blijft. het aanbod neemt in de komende tijd minder toe dan de vraag.

II. Het plangebied wordt aangemerkt als gebied voor mogelijke verstedelijking, zij het onder voorwaarden in verband met de natuurwaarden en de waterhuishouding. Deels geldt er zelfs een zware restrictie ten aanzien van water.

III. Door het versterken van de samenhang tussen de stedelijke functies binnen het stedelijk netwerk ontstaat als tegenhanger ruimte voor een vitaal platteland en wordt verrommeling van het landelijk gebied tegengegaan. De variatie tussen stad en land en rood en groen wordt hierdoor in stand gehouden, waarbij de versterking van de kwaliteiten van de nationale landschappen Veluwe en de Graafschap belangrijk is.

IV. In delen van het plangebied wordt aandacht gevraagd voor waterbeheer en het bestrijden van de verdroging. In de noordelijke punt wordt de aanleg van natte natuur voorzien.

1.4.5 Structuurplan Stedelijk Gebied

In februari 2002 heeft de gemeenteraad het structuurplan voor het stedelijk gebied vastgesteld. In het structuurplan zijn de ambities van de stad voor de langere termijn (tot 2020) geformuleerd.

Het is de ambitie van Apeldoorn in de komende periode verder uit te groeien tot centrumstad binnen de regio Stedendriehoek. Dat werkt naar twee kanten: enerzijds het leveren van een bijdrage aan de opvangfunctie van de stad voor de groei van de regionale bevolking en de regionale werkgelegenheid. Anderzijds meer uitstraling van de stad door meer en betere regionale voorzieningen en attracties.

Het structuurplan gaat uit van het concept van de complete stad. In de complete stad horen naast intensief gebruikte stedelijke ruimte ook openbare ruimte van hoge kwaliteit en speel- en recreatieruimte thuis. Compacte stedelijke toevoegingen zullen vooral in en om het centrum en de stadsdeelcentra een plek krijgen. Daardoor wordt niet alleen het draagvlak voor de voorzieningen aldaar vergroot, maar kan ook elders, bijvoorbeeld in ruimer opgezette woonwijken, ruimte gespaard blijven.

In het structuurplan is vastgelegd dat er in de periode 1998-2020 15.000 woningen aan de woningvoorraad moeten worden toegevoegd. Daarbij ligt het accent op het toevoegen van (centrum)stedelijke en landelijke woonmilieus.

Het landelijk gebied is te typeren als een landelijk woonmilieu, bestaande uit een verzameling dorpen en verspreid liggende boerderijen. Hoewel de bevolkingsopbouw als geheel niet afwijkt van Apeldoorn als totaal zijn er in het landelijk gebied relatief veel gezinnen en weinig alleenstaanden te vinden. De woningvoorraad wijkt sterk af; er zijn meer koopwoningen en de woningen zijn in het algemeen duurder. In Beekbergen en Uddel is minimaal de helft van de woningen van na 1970. Huurwoningen zijn vooral te vinden in Loenen, Beekbergen en Uddel. In het algemeen wordt de woonomgeving zeer gewaardeerd. Er is een sterke sociale structuur.

Doordat er maar beperkt woningen toegevoegd mogen worden, gecombineerd met de hoge huizenprijzen, is het voor starters moeilijk een woning te vinden. Ondanks dat er een beperkt aanbod is van voorzieningen en de bereikbaarheid per openbaar vervoer onder druk staat, is de toekomstwaarde van dit woonmilieu hoog. Voorkomen moet worden dat door verdichting het karakter teveel aangetast wordt.

1.4.6 Woonvisie

In vervolg op het structuurplan is de Woonvisie Apeldoorn 2010 uitgebracht. Hierin wordt het beleid ten aanzien van het wonen en van de woonomgeving geformuleerd, waarmee de nota als interne leidraad fungeert voor de ontwikkelingen in de stad waarbij het wonen centraal staat.

In de visie is een woonopgave gesteld die voorziet in een goede balans tussen het goedkope, het midden- en het dure segment, zowel in kwalitatief als in kwantitatief opzicht. Zo is het middensegment van voldoende omvang, maar wordt het wel gekenmerkt door eenvormigheid. Voor ouderen voorziet dit segment bijvoorbeeld onvoldoende in de behoefte. Qua woningtypen is er volgens de visie behoefte aan woningen in/aan het landschap, stadswoningen en centrumappartementen. Het streven is om in de totale woningvoorraad in 2010 een verdeling te hebben van 35% huur- en 65% koopwoningen.

Om deze doelen te bereiken, is en wordt de visie uitgewerkt in diverse programma's, zoals woningbouwprogramma's en wijkvernieuwingsplannen. De visie mondt uit in instrumenten die gehanteerd worden om het beleid daadwerkelijk in de praktijk te kunnen vertalen. Eén van de hulpmiddelen bij de gewenste uitwerking is de Woonatlas 2005, waarin de huidige en de gewenste situatie van de ontwikkeling van de woningvoorraad per stadsdeel is aangegeven. Hiervoor is een gewenste kwantitatieve en kwalitatieve taakstelling vastgelegd die vervolgens als richtlijn en toetsingskader voor de plannen van de gemeente, de corporaties en/of marktpartijen wordt gebruikt.

Voor de dorpen en het landelijk gebied gelden de volgende operationele doelstellingen:

• I. Het aanbieden in de dorpen van comfortabele appartementen in de huursector in het sociale en dure segment.
• II. Het vergroten van woonmilieudifferentiatie in de dorpen.
• III. Het realiseren van woningen door middel van particulier opdrachtgeverschap.
• IV. Wanneer er sprake zal zijn van verkoop van bestaande woningen respectievelijk nieuwbouw deze in MGE constructie aan te bieden.
• V. Het stimuleren van woon-zorgzones in de dorpen.
• VI. Het nader uitwerken en onderzoeken van het dilemma betreffende het woonbeleid in de dorpen en de wettelijke bezwaren die het onmogelijk maken om dit beleid uit te voeren.

1.4.7 Conclusie ten aanzien van de voorliggende ontwikkeling

Het project is in 2005 geïnitieerd vanuit het toen in voorbereiding zijnde beleid rond functieverandering. Uitgangspunt toen en nu is dat tenminste 50% van de thans aanwezige oppervlakte aan bebouwing verdwijnt. Ook met de aanwijzing van het gebied als zoekzone "wonen" wordt vastgehouden aan dit kwalitatieve uitgangspunt. In het streekplan wordt bij functieverandering sterk ingezet op verevening, hetgeen in dit project primair vorm krijgt door de sanering van de locatie Spelderholt Noord. Aan de kwalitatieve uitgangspunten van de gemeente Apeldoorn, zijnde de sanering van bestaande opstallen van het voormalige pluimvee instituut en de nertsenfokkerij, de realisatie van een kwalitatief hoogstaand bouw- en inrichtingsplan en de aanleg van nieuwe natuur wordt door het nemen van een projectbesluit geen afbreuk gedaan. Er is sprake van een kwaliteitsimpuls voor de totale omgeving. Met de onderhavige invulling wordt daadwerkelijk tegemoet gekomen aan het door de gemeente gevoerde (woon)omgevingsbeleid.