| Plan: | Zwolle, parapluplan zelfstandige woonruimte |
|---|---|
| Status: | vastgesteld |
| Plantype: | bestemmingsplan |
| IMRO-idn: | NL.IMRO.0193.BP18004-0004 |
Vanwege de sterke bevolkingsgroei, de huishoudensgroei, de instroom van statushouders en studenten is er een grote vraag naar stedelijk wonen in alle prijssegmenten en prijsklassen in Zwolle. Voor de komende 10 jaar zijn er minimaal 6000 extra woningen nodig, vooral ten behoeve van de toename van 1- en 2- persoonshuishoudens. De woningmarkt is sterk aangetrokken de afgelopen jaren, zo sterk zelfs dat de huidige Zwolse woningmarkt opgedroogd is. Er is een gebrek aan nieuw aanbod, waardoor er weinig verkocht kan worden. Als reactie hier op stijgen de woningprijzen.
Vastgoedontwikkelaars en beleggers spelen hier op in door vastgoed op te kopen, te transformeren en/of te splitsen naar een veelvoud aan kleine woningen. Dit levert een gegarandeerde afname tegen hoge prijzen op. Er is een trend in het maximaliseren van (bestemmingsplan)mogelijkheden. Daar waar geen juridische beperkingen opgelegd zijn, worden steeds meer panden gesplitst (en uitgebreid) in steeds meer woningen. Splitsen is relatief eenvoudig, soms hoeft alleen intern verbouwd te worden, alleen het Bouwbesluit biedt randvoorwaarden, de ruimte in sommige bestemmingen is ruim.
Het toevoegen van zelfstandige woonruimten via splitsing, transformatie of sloop en nieuwbouw zorgt voor sociale en ruimtelijke implicaties. Het kan ervoor zorgen dat er binnen een gebied een verandering van woon- en leefmilieu optreedt. De samenstelling verandert van woonmilieus voor gezinnen naar 1- of 2-persoonshuishoudens. Daarnaast neemt het aantal woningen en daarmee het aantal bewoners toe wat zorgt voor een toename van de 'sociale druk' in buurten. Hierdoor kan de leefbaarheid onder druk komen te staan door meer persoonsbewegingen (meer in- en uitloop van mensen), toename van overlast door o.a parkeren (auto's en fietsen) en een toename van geluidsbelasting (meer bewoners, meer mogelijk geluidsoverlast).
Deze ontwikkeling kan een buurt eenzijdig ontwikkelen. Zeker in het tempo waarin dat op dit moment in sommige gebieden gebeurt, levert dat problemen op. Een ontwikkelaar gaat veelal voor (winst)maximalisatie en bouwt veel kleine eenheden met een minimale oppervlakte met weinig tot geen buitenruimte. De eenzijdige ontwikkeling van een woonbuurt naar veelal 1- en 2-persoonshuishoudens kan gevolgen hebben voor de sociale cohesie (individualisering, afname verantwoordelijkheidsgevoel) omdat in dit soort woonmilieus over het algemeen de zorg en aandacht voor de leefomgeving en voor elkaar minder is dan in gemengde wijken of woonmilieus met veel gezinnen.
Door dit fenomeen neemt het aantal woningen in een pand toe. Vaak op hoger gelegen verdiepingen. Naast een uitbreiding van volume, wat gevolgen kan hebben voor bezonning en lichtinval van nabijgelegen panden, zijn er voor de versteende omgeving negatieve effecten op een gezonde leefomgeving onder andere door hittestress. Bovendien heeft het vaak ook gevolgen voor de privacy van naastgelegen percelen en bestaat er, als genoemd, het risico op een overaanbod van kleine woningen.
Geen oplossing voor de toekomstbestendige stad
Het woningaanbod dat hierdoor wordt toegevoegd is op de korte termijn een oplossing voor het woningtekort en bedient een vraag. Op de lange termijn is het de vraag of dit bijdraagt aan een toekomstbestendige en vitale leefbare stad. Zoals gezegd is de woningmarkt enorm aangetrokken. Binnen het programmamanagement woningbouw is een veelvoud aan initiatieven om binnenstedelijk te ontwikkelen. Dit loopt parallel aan de forse toename van het aantal dergelijke aanvragen.
Duidelijk is dat er vanuit de groeiopgave meer gebouwd moet worden. Maar duidelijk is eveneens dat een verdieping nodig is op de kwalitatieve opgave om er voor te zorgen dat het woningaanbod aansluit bij de huidige en toekomstige woonbehoefte. Ofwel zoals de woonvisie het verwoord 'elke woning moet raak zijn'.
Urgentie in schilwijken
In een aantal gebieden zijn er de afgelopen tijd zoveel zelfstandige woonruimtes toegevoegd dat er gesproken kan worden van 'leefbaarheidsproblemen'. In delen van Dieze (Thomas à Kempisstraat, Diezerkade, Diezerplein, Vechtstraat), Assendorp en de binnenstad wordt de druk op het woonmilieu als hoog ervaren waardoor sociale cohesie vermindert. Op straat uit het probleem zich door een verminderde zorg voor de woning en woonomgeving, overlast van geparkeerde fietsen en een gevoel van privacyaantasting door de toename van woningen op de verdieping (met uitzicht in tuinen).
Voorontwerp paraplubestemmingsplan woningsplitsing
In mei 2018 is het voorontwerpbestemmingsplan 'Zwolle, parapluplan woningsplitsing' ter inzage gelegd. Dat voorontwerp was gericht op het verbieden van woningsplitsing in de binnenstad en schilwijken (in de wijken Dieze, Assendorp en Kamperpoort) waar dit bij recht is toegestaan in gemengde bestemmingen op basis van geldende bestemmingsplannen. Gewenste ontwikkelingen moeten echter wel plaats kunnen vinden. Om die reden werd er vervolgens gestart met het ontwikkelen van beleid voor woningsplitsing om af te kunnen wegen aan welke gewenste ontwikkelingen wel medewerking kan worden verleend via een afwijking van het bestemmingsplan.
Beleidsregel zelfstandige woonruimte
Bij het ontwikkelen van het beleid voor woningsplitsing is duidelijk geworden dat er breder gekeken moest worden dan woningsplitsing alleen. Het toevoegen van zelfstandige woonruimten kan namelijk ook worden gedaan door middel van transformatie of sloop en nieuwbouw. Zo kan een winkelruimte worden getransformeerd tot één of meerdere woningen of kan een pand worden gesloopt om hier vervolgens meerdere zelfstandige wooneenheden te realiseren. Daarnaast is het van belang om niet alleen beleid te ontwikkelen voor de binnenstedelijke locaties maar voor de hele stad. Op die manier wordt voorkomen dat het probleem zich verspreid. Dit heeft geleid tot de beleidsregel voor zelfstandige woonruimte, vastgesteld door Burgemeester en Wethouders, en in werking getreden op 5 november 2019. De beleidsregel is te vinden op www.zwolle.nl door in de zoekbalk 'beleidsregel voor zelfstandige woonruimte' in te vullen.
Ontwerp paraplubestemmingsplan zelfstandige woonruimte
Nu er sturing is voor de hele stad door het vaststellen van de beleidsregel zelfstandige woonruimte is er een aangepast (ontwerp) paraplubestemmingsplan nodig. Het parapluplan woningsplitsing uit 2018 sluit namelijk niet meer aan op het beleid, dat het sturingskader vormt om af te wegen aan welke aanvragen wel en niet toestemming voor wordt verleend. In dit nieuwe plan wordt het voorontwerpbestemmingsplan wel geïntegreerd door de gebieden waarop dat plan van toepassing was mee te nemen in dit nieuwe paraplubestemmingsplan.
Daarnaast is het bestemmingsplan van toepassing op nagenoeg alle bestemmingsplannen in het stedelijk gebied van Zwolle waarin de bestemming wonen en/of woongebied is opgenomen. In die bestemmingsplannen zit (bijna) altijd al een afwijkingsmogelijkheid.
Het nieuwe paraplubestemmingsplan regelt dat het toevoegen van zelfstandige woonruimte alleen mogelijk is als wordt voldaan aan de beleidsregel zelfstandige woonruimte. Deze voorwaarde is van toepassing naast de al bestaande en/of 'standaard' voorwaarden om binnenplans af te wijken.
De opbouw van dit bestemmingsplan zorgt ervoor dat er een tweedeling ontstaat.
Ten eerste zijn het de bestemmingsplannen die vielen onder het eerder genoemde voorontwerpbestemmingsplan 'Zwolle, parapluplan woningsplitsing in dit plan opgenomen. Het betreft hier de bestemmingsplannen in en rondom de binnenstad waar op dit moment geen beperkingen zijn opgelegd aan het aantal woningen per bouwperceel. Hierbij zijn het de detailhandels-, gemengde en / of centrumbestemmingen waar dit is toegestaan. In de bestemming Wonen is woningsplitsing veelal uitgesloten. Het gaat om de volgende wijken:
Ten tweede zijn dat de bestemmingsplannen voor nagenoeg alle bestemmingsplannen in het stedelijk gebied van Zwolle met de bestemming wonen en/of woongebied. In die bestemmingsplannen zit (bijna) altijd al en afwijkingsmogelijkheid en daar is de beleidsregel als toetsingskader aan toegevoegd.
In Hoofdstuk 2 Bestemmingsregels zijn de verschillende geldende bestemmingsplannen opgenomen die onder de voorliggende parapluherziening vallen.
Structuurvisie Ruimte en Infrastructuur
Op 13 maart 2012 is de Structuurvisie Ruimte en Infrastructuur (hierna: SVIR) vastgesteld. Daarmee is het nieuwe ruimtelijke en mobiliteitsbeleid zoals uiteengezet in de SVIR van kracht geworden. De SVIR geeft de ambitie aan voor Nederland in 2040. Die ambitie is vertaald in doelen voor de middellange termijn tot 2028.
Uitgangspunt van de SVIR is decentraal wat kan, centraal wat moet. Bij het bepalen van wat centraal moet, zijn slechts 13 rijksbelangen omschreven. Een rijksverantwoordelijkheid is slechts dan aan de orde, als:
Ontwerp Nationale Omgevingsvisie
De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) is een onderdeel van de nieuwe Omgevingswet. Met de NOVI geeft het Rijk een langetermijnvisie op de toekomst en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving in Nederland. Het ontwerp van de NOVI richt zich op vier prioriteiten. Deze onderwerpen hebben onderling veel met elkaar te maken en ze hebben gevolgen voor hoe we onze fysieke leefomgeving inrichten:
Conclusie
De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte en de Ontwerp Nationale Omgevingsvisie laten zich niet specifiek uit over dergelijke lokale ontwikkelingen. De voorgenomen ontwikkeling raakt geen rijksbelangen als opgenomen in de structuurvisie en omgevingsvisie.
Omgevingsvisie en Omgevingsverordening provincie Overijssel
De Omgevingsvisie Overijssel van 1 mei 2017 geeft de provinciale visie op de fysieke leefomgeving van Overijssel weer. Hierin worden onderwerpen als ruimtelijke ordening, milieu, water, verkeer en vervoer, ondergrond en natuur in samenhang voor een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving. De Omgevingsvisie is onder andere een structuurvisie onder de Wet ruimtelijke ordening. De Omgevingsvisie is op 12 april 2017 vastgesteld en op 1 mei 2017 in werking getreden.
In de omgevingsvisie geeft de provincie aan er voor te willen zorgen dat het aanbod van en de vraag naar woningen zoveel mogelijk op elkaar aansluiten. De provincie maakt daarom woningbouwafspraken in regionaal verband. Hierin staan afspraken over waar, hoeveel en in welke periode woningen mogen worden gebouwd. Met de regio West-Overijssel zijn in 2016 regionale afspraken gemaakt. Het bestemmingsplan Zelfstandige woonruimte bevat in hoofdzaak regels die aanvullende voorwaarden stellen aan de gebruiksmogelijkheden in de onderliggende bestemmingen. Dit bestemmingsplan genereert dus geen extra plancapaciteit bovenop de al bestaande planologische regelingen en is daarmee niet in strijd met de regionale woningbouwafspraken.
Het structuurplan dat op 16 juni 2008 door de raad is vastgesteld geeft de gemeentelijke visie op de gewenste sociale, economische en ruimtelijke structuur in 2020 weer. Het Structuurplan verwoordt niet alleen een kwantitatieve opgave, maar heel nadrukkelijk ook een kwalitatieve opgave. De visie wordt uiteengerafeld in programma's voor de verschillende beleidsterreinen. De globale visies op de toekomstige sociale, economische en ruimtelijke structuur zijn uitgewerkt tot de kern van het structuurplan: de plankaart met een beschrijving in hoofdlijnen van de meest gewenste ontwikkelingen voor de komende vijftien jaar. De plankaart geeft zo een integraal beeld van de beoogde functies van stad en ommeland tot 2020.
Naast het vigerende structuurplan Zwolle 2020, wordt inmiddels hard gewerkt aan het opstellen van een omgevingsvisie ter voorbereiding op de komst van de Omgevingswet.
Het college heeft inmiddels op 29 juni 2017 deel 1 van de omgevingsvisie “Mijn Zwolle van morgen” vastgesteld. De raad heeft ingestemd met deel 1 van de omgevingsvisie. Deel 1 is “slechts” een document op hoofdlijnen, waarin, met aandacht voor de strategische opgaven, de verschillende ambities op integrale wijze worden samengebracht. Het document geeft op hoofdlijnen richting aan de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving in de toekomst, maar dient in een opvolgend document, omgevingsvisie deel 2, nader te worden uitgewerkt. Dan kunnen ook keuzes gemaakt worden op gebiedsniveau. Dat betekent dat het Structuurplan 2020 zijn status als structuurvisie, zoals bedoeld onder de huidige Wet ruimtelijke ordening, voor het grootste deel behoudt. Het document kan pas vervallen, nadat de volledige omgevingsvisie (deel 2) zal zijn vastgesteld.
Als onderlegger voor de omgevingsvisie geldt onder meer de Woonvisie van de gemeente Zwolle, waarin een richtinggevend kader is neergelegd voor de wijze waarop wij tot keuzes willen komen ten aanzien van woningbouw, waarbij de behoefte enerzijds en de belangen vanuit de kwaliteit van de centrumstad anderzijds van belang zijn en waarbij tevens voldoende ruimte wordt gegeven aan woonpartners en andere initiatiefnemers.
De Zwolse woonvisie: 'Ruimte voor Wonen 2017 – 2027'. is vastgesteld door de raad op 8 mei 2017. In het kort komt de woonvisie op het volgende neer: Zwolle groeit. Dat komt onder meer doordat Zwolle een jonge stad is met een sterke geboortegroei. Daarnaast komen mensen heel gericht naar Zwolle, omdat het goed wonen, werken en leven is in Zwolle. Vanuit deze groei wil Zwolle haar sterke regiofunctie behouden en zich als centrumstad verder ontwikkelen. Dat betekent goed nadenken over de plek, de woonvorm en de doelgroep en ons bewust zijn van leefomgeving en woonmilieu. Ruimte voor Wonen betekent bij het maken van keuzes voor woonmilieus rekening houden met het water dat Zwolle omringt en vormt; onze waardevolle blauw/groenstructuur die we als aantrekkelijke woonomgeving beter kunnen benutten. Het betekent ook ruimte geven aan (particuliere) initiatieven die zorgen voor variatie in nieuwe, duurzame woonconcepten. Bijvoorbeeld met (collectief) particuliere vormen van zelfbouw, CPO, duurzame (energie)initiatieven of nieuwe woonzorgconcepten die langer zelfstandig wonen mogelijk maken. Vernieuwing kan ook door transformatie van kantoren of ander vastgoed, waarbij functiemenging (wonen, werken, recreëren) en diversiteit in woontypen gewenst zijn. Daarbij zijn natuurlijke wijkvernieuwing en toekomstbestendige wijken met goede voorzieningen belangrijke uitgangspunten.
De belangrijke trends en ontwikkelingen, die van invloed zijn op de woningvraag zijn:
De nieuwe woonvisie beschrijft een toekomstbestendig, vernieuwend en duurzaam woonbeleid. Dat betekent aandacht voor verstedelijking en transformatie: 3000 woningen moeten binnenstedelijk worden gebouwd. De andere 3000 komen in Stadshagen. In het woningbouwprogramma gaan we uit van een verdeling 30% goedkoop, 40% midden en 30% duur segment (zie onderstaande tabel), waarbij doelgroep- en functiemenging (wonen, werken, zorgen) wenselijk is.
| koop | huur | |
| goedkoop | tot € 180.000,00 | tot € 710,00¹ |
| middelduur | € 180.000,00 - 270.000,00 | € 710,00 - 900,00 |
| duur | vanaf € 270.000,00 | vanaf € 900,00 |
1 Prijspeil 2016 liberalisatiegrens (€ 710,68 exacte huur)
Vanuit het woningbouwprogramma is de omslag gemaakt naar kwalitatief programmeren en stimuleren zodat vanuit de kracht van de locatie en met de nodige flexibiliteit kan worden ingespeeld op de marktvraag. De gemeente schrijft niet vooraf in detail voor welke woningen, waar en wanneer gebouwd moeten worden. Maar vanuit haar publieke rol toetst de gemeente de plannen op ruimtelijke kwaliteit en het ontstaan van een mix van producten en woningtypen.
Conclusie
In de woonvisie is beschreven dat er op alle fronten krapte ontstaat. Daarnaast dat er gestreefd moet worden naar een kawalitatief programma. Om er voor te zorgen dat er, naast een aanbod van 1 en 2-persoonshuishoudens, ook gezinswoningen beschikbaar blijven in de stad, is de beleisregel zelfstandige woonruimte noodzakelijk en dient er gestuurd te kunnen worden middels het bestemmingsplan.
Gelet ook op hetgeen is opgemerkt in de paragraaf ten aanzien van de behoefte-onderbouwing van de ladder voor duurzame verstedelijking, kan de conclusie worden getrokken dat het plan in overeenstemming is met het volkshuisvestingsbeleid.
Dit bestemmingsplan is gemaakt conform het 'Handboek bestemmingsplannen Zwolle' versie 21. Dit handboek is gebaseerd op de Standaard Vergelijkbare BestemmingsPlannen SVBP2012, zoals vastgelegd in de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012.
De regels zijn binnen de systematiek van de SVBP2012 aangepast aan de Zwolse situatie en uitgebreid met extra standaardbestemmingen, waaraan in Zwolle behoefte is. De regels van het bestemmingsplan Zwolle, parapluplan zelfstandige woonruimte zijn voor zover nodig op hun beurt weer aangepast aan specifieke situaties in het plangebied van het bestemmingsplan Zwolle, parapluplan zelfstandige woonruimte.
De regels van het bestemmingsplan bestaan uit de volgende hoofdstukken:
Hierin worden de in de regels gebruikte begrippen gedefinieerd. Ze zijn alfabetisch gerangschikt met uitzondering van de begrippen plan en bestemmingplan die als eerste zijn genoemd.
Het doel van deze regels is om misverstanden of verschillen in interpretatie te voorkomen. Dit als aanvulling op de gevallen waarbij het woordenboek van Van Dale geen uitsluitsel geeft.
In dit hoofdstuk is per bestemmingsplan een verwijzing opgenomen naar de geldende regel(s) en de regels die worden vervangen dan wel worden toegevoegd.
Eén aspect vraagt hier nadere uitleg. In de beleidsregel zelfstandige woonruimte, zoals vastgesteld op 29 oktober 2019, is opgenomen dat in het centrumgebied een aanvraag om omgevingsvergunning voor één of meer woningen wordt geweigerd indien de aanvraag ziet op het splitsen van een grondgebonden woning en/of geheel of gedeeltelijk nieuwbouw ter plaatse van een grondgebonden woning ten behoeve van meerdere woningen. Dit wetende zou het in lijn der verwachting liggen om in de bestemmingsplannen waar het om gaat, de afwijkingsmogelijkheid om meerdere woningen toe te staan niet op te nemen dan wel die mogelijkheid te verwijderen. Hier is niet voor gekozen omdat de beleidsregel in de loop der tijd kan veranderen waardoor, gedurende de geldigheidstermijn van het bestemmingsplan, een afwijking wel tot de mogelijkheden zou kunnen gaan behoren (op dit moment is daar echter geen aanleiding voor). Een verandering van de beleidsregel leidt dan niet tot een nieuw bestemmingsplan.
Het overgangsrecht is vastgelegd in de vorm zoals in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is voorgeschreven.
Tevens is een hardheidsclausule opgenomen in de vorm van persoonsgebonden overgangsrecht op de wijze zoals door de regering bij de totstandkoming van het Bro werd aanbevolen.
Als laatste wordt de slotregel opgenomen. Deze regel bevat zowel de aanhalingstitel van het plan, de aanhalingstitel van de regels van het plan als de vaststellingsregel van het plan.
Dit bestemmingsplan is vervaardigd conform de richtlijnen van het 'Handboek bestemmingsplannen Zwolle' versie 21.
Onderzoek naar de economische uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen heeft in het algemeen betrekking op nieuwe ontwikkelingen waarvoor bestemmingswijzigingen nodig zijn en die door de gemeente worden gerealiseerd. Dit bestemmingsplan maakt echter geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk. De door de gemeente te maken kosten bestaan uitsluitend uit plankosten en de kosten van onderzoek, dat nodig is met het oog op de voorbereiding van het plan. Deze uitgaven komen ten laste van de algemene middelen van de gemeente.
Omdat het voorliggende plan een partiële herziening vormt van geldende planologische regelingen, hoeft geen exploitatieplan te worden vastgesteld. Voor het overige worden de bouwmogelijkheden, die volgens de vigerende regelingen bestaan, in het nieuwe bestemmingsplan niet gewijzigd of uitgebreid. Er doet zich dus geen mogelijkheid voor van kostenverhaal als bedoeld in afdeling 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening.
Het voorontwerpbestemmingsplan 'Zwolle, parapluplan woningsplitsing' heeft van 17 mei 2018 tot en met 27 juni 2018 ter inzage gelegen. De bekendmaking hiervan is gebeurd aan de hand van een persbericht en een publicatie in de Staatscourant en het Gemeenteblad. Op basis hiervan is er 1 inspraakreactie ingediend.
In de inspraakreactie wordt de zorg uitgesproken over de beperkte gebruiksmogelijkheden van een pand wanneer het bestemmingsplan in werking treedt. Er wordt gevreesd voor waardeverlies en een beperking van (her)ontwikkelmogelijkheden van het detailhandelsgedeelte van het pand.
Bij brief van 6 augustus 2018 is al gereageerd op deze brief. Als reactie is aangegeven dat het niet de bedoeling is om herontwikkeling onmogelijk te maken maar dat met het ter inzage leggen van het voorontwerpbestemmingsplan pandeigenaren vroegtijdig worden geïnformeerd om zo nog plannen kunnen worden ontwikkeld, zodat aanvragen voor een omgevingsvergunning nog tijdig kunnen worden ingediend. Ondertussen wordt aan beleid gewerkt dat mee wordt genomen in het ontwerpbestemmingsplan (dat beleid is dus inmiddels vastgesteld).
Dit ontwerpbestemmingsplan behelst weliswaar meer dan dat het voorontwerp deed maar conform de gemeentelijke inspraakverordening wordt hierop geen inspraak verleend.
Op grond van artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening dient bij de voorbereiding van een bestemmingsplan overleg worden gepleegd met betrokken waterschap(pen) en diensten van rijk en provincie die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn.
Dit plan bevat geen uitvoeringsaspecten en maakt geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk. Met deze parapluherziening zijn geen nationale, provinciale, dan wel waterschapsbelangen in het geding. Om die reden heeft geen vooroverleg plaatsgevonden met het rijk, de provincie en het waterschap.