Onzelfstandige Bewoning Enschede

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Enschede wil een gastvrije stad zijn. Voor haar eigen inwoners maar ook voor nieuwe (soms tijdelijke) bewoners: studenten, arbeidsmigranten en asielzoekers. Voor deze nieuwe bewoners is passende huisvesting belangrijk. Onzelfstandige bewoning (kamerverhuur) is voor enkele van hen, met name voor studenten, een passende woonvorm.

De gemeente Enschede staat dan ook positief ten opzichte van de onzelfstandige woningmarkt, maar constateert ook dat dit op gespannen voet kan staan met de leefbaarheid in wijken. Enschede erkent het belang van het leefbaar houden van buurten en wijken.

Het aandeel onzelfstandige bewoning kan van invloed zijn op de leefbaarheid van de buurt of wijk. In combinatie met andere factoren zoals een zwakke sociaaleconomische structuur of de aanwezigheid van veel kwetsbare groepen of een diversiteit aan leefstijlen komt het woon- en leefklimaat in bepaalde buurten en wijken in Enschede onder druk te staan.

Dit bestemmingsplan richt zich op de regulering van onzelfstandige bewoning. Regulering vindt plaats om concentratie van onzelfstandige bewoning tegen te gaan. Hiermee wordt voorkomen dat de druk op het woon- en leefklimaat en daarmee de druk op de leefbaarheid niet verder toe neemt voor zover de factoren relatie hebben met onzelfstandige bewoning.

1.2 Geldende juridische regelingen

De Huisvestingswet biedt geen mogelijkheid meer tot reguleren onzelfstandige bewoning. Tot eind 2015 kende de gemeente Enschede een omzettingsvergunningstelsel: voor het omzetten van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten was een omzettingsvergunning nodig. Dit vergunningstelsel was gebaseerd op de huisvestingsverordening. Met de inwerkingtreding van de nieuwe Huisvestingswet ontbreekt het sinds 1 januari 2016 de gemeente Enschede aan de wettelijke mogelijkheid een huisvestingsverordening op te stellen. Hiermee is ook het omzettingsvergunningstelsel komen te vervallen en de mogelijkheid tot het reguleren van onzelfstandige bewoning.

In 2015 en 2016 is een voorbereidingsbesluit genomen om op korte termijn een kader te stellen voor het reguleren van de ruimtelijke gevolgen van onzelfstandige bewoning. Voor panden met onzelfstandige bewoning door 5 of meer (2015) 3 of meer (2016) personen is op basis van het voorbereidingsbesluit een omgevingsvergunning nodig, waarbij getoetst wordt op maximale percentages per buurt en straat, vergelijkbaar met het regime zoals dat gold onder de werking van de huisvestingsverordening.

1.3 Wettelijk kader

Het wettelijk kader van een bestemmingsplan is de Wet ruimtelijke ordening (hierna Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna Bro).

Wet ruimtelijke ordening (Wro)

De Wro schrijft voor dat de gemeenteraad "voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vaststelt, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in dat plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven".

Besluit ruimtelijke ordening (Bro)

In het Bro is geregeld hoe een bestemmingsplan en andere ruimtelijke plannen er uit moeten zien, wat vastgelegd moet worden en wat meegewogen moet worden (artikelen 3.1.2 t/m 3.1.7 en artikelen 3.2.1 t/m 3.2.4 Bro). In artikel 3.1.6 van het Bro is bepaald dat elk bestemmingsplan vergezeld gaat van een toelichting. In de toelichting moet worden vermeld wat de uitkomsten zijn van onderzoeken over ecologie/flora/fauna, hoe het is gesteld met de waterhuishouding, of de Wet milieubeheer van toepassing is voor bijvoorbeeld een Milieu Effect Rapport (MER), of sprake is van archeologische/cultuurhistorische waarden, welke milieukwaliteitseisen wat betreft lucht, bodem, geluid bij het plan betrokken zijn en welk beleid van gemeente, provincie en Rijk een rol speelt.

Een bestemmingsplan is daarom een juridisch ruimtelijk beleidsdocument, waarin de bestemming van de gronden met inbegrip van de daarop van toepassing zijnde gebruiks- en bouwregels en de daarop aanwezige bebouwing worden vastgelegd, maar waarin ook ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden zijn opgenomen.

Digitalisering

Alle ruimtelijke plannen moeten voor iedereen digitaal beschikbaar en raadpleegbaar zijn. Daarvoor is een landelijke voorziening in het leven geroepen. Er moet gewerkt worden via landelijk vastgestelde regels (artikel 1.2.1 en 1.2.2 Bro, nader uitgewerkt in de ministeriële Regeling standaarden ruimtelijke ordening).

Kosten

In de wet is bepaald dat de kosten voor het maken van een bestemmingsplan verhaald kunnen worden op de aanvrager. Die kosten worden vastgesteld in een exploitatieplan, maar ze kunnen ook op een andere wijze verhaald worden bijvoorbeeld door het sluiten van een overeenkomst (afdeling 6.4 Wro).

1.4 Adviezen, vooroverleg en procedure

Adviezen

Voorafgaand aan het in procedure brengen van een bestemmingsplan vragen burgemeester en wethouders aan het binnen het plangebied werkzame erkende wijkorgaan advies uit te brengen over het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. Dit is geen wettelijke procedurestap maar een binnen de gemeente Enschede gehanteerde werkwijze die is vastgelegd in de Regeling Wijkorganen 2008 en nader uitgewerkt in de notitie Wijkorganen en Adviesafspraken.

Het plangebied van het bestemmingsplan “Onzelfstandige Bewoning Enschede” bestaat uit het stedelijk gebied van de gemeente Enschede. Hier zijn meerdere erkende wijkorganen actief.

De wijkorganen binnen het bestemmingsplangebied zijn gevraagd schriftelijk advies uit te brengen. Van de wijkraad Horstlanden Veldkamp is een reactie ontvangen. De reactie en de beantwoording hiervan is opgenomen in bijlage 1 van deze toelichting.

Vooroverleg

In het Bro is voorgeschreven (artikel 3.1.1) dat burgemeester en wethouders voorafgaand aan het in procedure brengen van een nieuw bestemmingsplan overleg moeten plegen met de besturen van eventueel betrokken andere gemeenten, het waterschap, de provincie en met die diensten van het Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn. Van het wettelijke vooroverleg met Rijk en provincie kan in de praktijk in veel gevallen worden afgezien. De provincie Overijssel en het Rijk hebben beleid vastgesteld, waarin is bepaald dat zij een bestemmingsplan alleen nog voor vooroverleg willen ontvangen, indien dat bestemmingsplan ontwikkelingen mogelijk maakt die raken aan bepaalde ruimtelijke belangen van de provincie of het Rijk.

Procedure

Vooraankondiging

Burgemeester en wethouders moeten burgers en anderen informeren over het voornemen een bestemmingsplan voor te bereiden op verzoek van een derde of uit eigen beweging. Dat voornemen wordt gepubliceerd in het gemeentelijk huis-aan-huisblad en op internet. In Enschede wordt geen gelegenheid geboden om zienswijzen hieromtrent naar voren te brengen (artikel 1.3.1 Bro).

In dit geval is het voornemen om een nieuw bestemmingsplan genaamd: “Onzelfstandige Bewoning Enschede ” in voorbereiding te nemen op 21 juni 2017 gepubliceerd in het gemeentelijk blad “Huis aan Huis" en op de website van de gemeente Enschede.

Terinzagelegging ontwerpplan

In de Wro staat dat op de procedure van een bestemmingsplan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is. Dit betekent dat het ontwerp van een bestemmingsplan gedurende een periode van zes weken ter inzage moet worden gelegd. Deze terinzagelegging biedt iedereen de mogelijkheid om gedurende die periode zienswijzen naar voren te brengen bij de gemeenteraad. Die terinzagelegging wordt gepubliceerd in de Nederlandsche Staatscourant en in het gemeentelijk blad "Huis aan Huis" en langs “elektronische weg”, dus internet.

De aankondiging van de terinzagelegging van dit ontwerpbestemmingsplan “Onzelfstandige Bewoning Enschede ” en de mogelijkheid om tijdens die periode een zienswijze naar voren te brengen is op 5 juli 2017 gepubliceerd in "Huis aan Huis", op de website van de gemeente Enschede en in de Staatscourant.

Rechtsbescherming

Na vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad staat voor belanghebbenden nog de mogelijkheid open om bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep in te stellen tegen het bestemmingsplan.

Hoofdstuk 2 Planologisch beleidskader

2.1 Ruimtelijk beleid en regels van het Rijk

2.1.1 Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte

Het ruimtelijk en mobiliteitsbeleid op rijksniveau staat in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR). De structuurvisie is sinds maart 2012 van kracht en vormt de kapstok voor bestaand en nieuw rijksbeleid met ruimtelijke consequenties.

In de SVIR beschrijft de Rijksoverheid haar visie op de ruimtelijke en mobiliteitsopgaven voor Nederland in de richting van het jaar 2040. Eén van de kernbegrippen in de SVIR is decentralisatie. Het kabinet wil beslissingen over ruimtelijke ontwikkelingen dichter bij burgers en bedrijven brengen. Provincies en gemeenten krijgen letterlijk de ruimte om maatwerk te leveren voor regionale opgaven.

Het kabinet heeft dertien nationale (gelijkwaardige) belangen opgesteld. Dit zijn concrete belangen waarvoor het Rijk verantwoordelijk is en waarop het resultaten wil boeken.

2.1.2 Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en Besluit ruimtelijke ordening

De basis van juridische borging van de realisatie van de nationale belangen ligt in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) en het Bro.

Het Barro is in werking sinds 2011 en bevat onderwerpen die van rijksbelang zijn, zoals defensie, de ecologische hoofdstructuur, de elektriciteitsvoorziening en toekomstige uitbreiding van het hoofd(spoor)wegennet. Per onderwerp bevat het Barro regels waaraan bestemmingsplannen moeten voldoen. Binnen drie jaar moet het onderwerp zijn opgenomen in een bestemmingsplan.

2.1.3 Toetsing bestemmingsplan aan beleid en regels van het Rijk

De inhoud van dit bestemmingsplan raakt geen ruimtelijke en mobiliteitsopgaven zoals verwoord in het SVIR en geen nationale belangen uit het Barro.

2.2 Ruimtelijk beleid en regels van de provincie Overijssel

2.2.1 Omgevingsvisie Overijssel

Het ruimtelijk beleid van de provincie Overijssel staat vooral in de Omgevingsvisie en Omgevingsverordening die Provinciale Staten van Overijssel op 12 april 2017 hebben vastgesteld onder het motto 'jij kleurt Overijssel'. De Omgevingsvisie is een integrale visie waarin de beleidsambities en doelstellingen staan die van provinciaal belang zijn voor de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving van Overijssel.

De Omgevingsvisie beschrijft welke richting de provincie Overijssel inslaat voor de komende tientallen jaren op het terrein van ruimtelijke ontwikkeling, economie, milieu en water. De leidende thema's voor alle beleidskeuzen binnen deze visie zijn sociale en ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid. Onderstaand schema geeft weer hoe de deze rode draden zijn onderverdeeld in centrale beleidsambities:

Omdat in dit bestemmingsplan geen sprake is van nieuwe grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen, is het niet nodig om nader in te gaan op de generieke beleidskeuzes, de ontwikkelingsperspectieven en de gebiedskenmerken die van toepassing zijn op het plangebied.

2.2.2 Omgevingsverordening Overijssel

De hoofdlijnen van de Omgevingsvisie zijn juridisch geborgd in de Omgevingsverordening. Het gaat om de onderwerpen uit de visie die de provincie zo belangrijk vindt dat deze dwingend worden opgelegd.

In de verordening staan algemene regels op het gebied van de ruimtelijke ordening, mobiliteit, milieu, water en bodem. De verordening als juridisch instrument om de doorwerking van provinciaal beleid af te dwingen, is beperkt tot die onderdelen van het beleid waarvoor de inzet van algemene regels noodzakelijk is om provinciale belangen veilig te stellen of om uitvoering te geven aan wettelijke verplichtingen. De Omgevingsverordening geeft regels aan gemeenten die bij het maken van bestemmingsplannen in acht genomen moeten worden.

2.2.3 Toetsing bestemmingsplan aan beleid en regels van de provincie Overijssel

Het bestemmingsplan is gericht op enkel het thema "onzelfstandige bewoning" waardoor de Omgevingsvisie en Omgevingsverordening geen directe doorwerking hebben op de regeling in het plangebied.

2.3 Gemeentelijk ruimtelijk relevant strategisch beleid

Deze paragraaf bevat een korte beschrijving van het algemene ruimtelijke relevante beleid van de gemeente Enschede. De inhoud van deze toelichting is zodanig opgebouwd dat eerst algemene informatie aan de orde komt en vervolgens onderwerpen die specifiek aan dit bestemmingsplan zijn toegeschreven.

2.3.1 Richting aan Ruimte

Op 5 april 2016 hebben burgemeester en wethouders van Enschede 'Richting aan Ruimte' (RAR) vastgesteld. Dit is een richtinggevend ontwikkelingskader waarin wordt verduidelijkt hoe Enschede omgaat met de programmering. Niet langer de kwantitatieve aspecten staan centraal maar er wordt gestuurd op kwaliteit. Daarbij wordt gekeken naar de totale stedelijke programmering maar ook naar de behoefte van het gebied. Een integrale afweging van alle relevante belangen (o.a. ruimtelijke kwaliteit, duurzaamheid, economie, welzijn) op basis van het 'RAR-kompas' leidt uiteindelijk tot een besluit over de (on)wenselijkheid van een nieuw ruimtelijk initiatief. Ongewijzigd onderdeel van het integrale afwegingskader is het 'versterken vanuit het hart'.

afbeelding: het 'RAR kompas'

2.3.2 Structuurvisies

De Wro verplicht iedere gemeente om voor het hele grondgebied één of meer structuurvisies vast te stellen voor een goede ruimtelijke ordening. Een soortgelijke verplichting geldt ook voor de provincies en het Rijk.

In een gemeentelijke structuurvisie staan de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van dat gebied en de hoofdzaken van het ruimtelijk beleid. De structuurvisie bevat ook een uitvoeringsparagraaf waarin de raad aangeeft via welke instrumenten en bevoegdheden de voorgenomen ontwikkeling gerealiseerd zal kunnen worden.

Structuurvisie Enschede

De gemeenteraad van Enschede heeft op 26 september 2011 de Structuurvisie vastgesteld. Hierin is het bestaande ruimtelijk beleid met elkaar in relatie gebracht. In de Structuurvisie gaat het om de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen voor de toekomst op het gebied van wonen, groen, economie, verkeer, milieu en gebiedsontwikkeling. Het doel van de Structuurvisie is het in samenhang presenteren van de hoofdlijnen van sectoraal of gebiedsgericht beleid. Het gaat om de hoofdlijnen van ruimtelijk beleid op de lange termijn, zodat er op projectniveau voldoende flexibiliteit is om in te kunnen spelen op veranderingen.

De Structuurvisie is continu in ontwikkeling. Bij nieuwe gebiedsontwikkelingen en nieuw stedelijk beleid wordt de Structuurvisie aangevuld of nader uitgewerkt, zodat het een actueel strategisch en integraal kader vormt.

Sectorale en gebiedsgerichte structuurvisies

In aanvulling op de eerder genoemde integrale Structuurvisie, heeft de gemeenteraad van Enschede ook diverse sectorale structuurvisies en een gebiedsgerichte structuurvisie vastgesteld. Hierin worden specifieke onderwerpen geregeld. In deze paragraaf wordt alleen ingegaan op de woonvisie, aangezien deze betrekking heeft op het onderwerp "onzelfstandige bewoning".

Woonvisie

Op 12 maart 2012 is de Woonvisie Enschede 2025 vastgesteld. De uitdaging ligt er in om, in een tijd van krimpende (netto) woningtoevoegingen in de stad, op de goede plekken de juiste toevoegingen aan de woningvoorraad te kunnen doen. De doelstellingen uit de Woonvisie zijn als volgt:

• Iedere woning moet dus 'raak' zijn. De uitdaging op het gebied van wonen ligt met name in het faciliteren van passende huisvesting voor de autonome bevolkingsgroei en huishoudens, net als het faciliteren van de te huisvesten mensen als gevolg van de economische ambitie van Enschede (5e Kennisregio van Europa en faciliteren van innovatieve bedrijven). In de stad is behoefte gedifferentieerde woonmilieus, zowel centrumstedelijke- als groene woonmilieus.
• Goed aanbod van woonmilieus in de regio. De regio Twente is een bijzondere, aantrekkelijke en complete regio met haar steden, met alle voorzieningen, en het omliggende platteland, met veel natuurlijke waarden. Er is een grote diversiteit aan woon- en werkmilieus in Twente, met name in en rond het stedelijk netwerk.
• Levensloopgeschikte woongebieden. Een levensloopgeschikt woongebied is een gedifferentieerd woongebied waar bewoners de mogelijkheid hebben, naar gelang hun levensfase of zorgbehoefte, woon-carrière te maken. Alle woongebieden zijn daarmee ingericht op de levering van zorgdiensten en het bieden van mogelijkheden om anderen te ontmoeten. Dit is per gebied altijd maatwerk. De voorzieningen en diensten in het woongebied sluiten aan bij de behoeften van de mensen die er wonen. Hierbij gelden de volgende uitgangspunten:
• De burger is primair zelf verantwoordelijk voor zijn woning en woonomgeving;
• Corporaties zijn pro-actief in het voldoende levensloopgeschikt maken van hun aanbod;
• De gemeente stimuleert via de WMO de zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid van burgers en werkt vanuit het RO beleid aan een geschikte woonomgeving.

• Aantrekkelijke woonstad voor studenten. Voor Enschede zijn studenten een belangrijk onderdeel van de motor van de stad. Zij voeden de kenniseconomie, zorgen voor levendigheid en houden de stad relatief jong. Enschede wil daarom ook voor studenten goede condities scheppen om hier te komen en te blijven wonen.
• Toekomstgeschikte woningvoorraad. We streven naar een woningvoorraad die geschikt is voor de toekomst. Een toekomstgeschikte woning is een woning die zodanig goed aansluit bij de ontwikkelende wensen van de woonconsument, dat deze haar waarde behoudt of vergroot in een veranderende markt. Vanwege de ruime bestaande voorraad in de stad, wordt kwaliteit van bestaande woningen nog belangrijker.
• Beheersbare energiecomponent woonlasten. op woningniveau eerst moet worden bekeken op welke manier er energie kan worden bespaard. De vervolgstap bestaat uit het zoveel mogelijk opwekken en gebruiken van duurzame energie. Blijft er dan nog een energievraag over, dan zal daarmee op een zo efficiënt mogelijke manier moeten worden omgesprongen.
• Investeren in openbare ruimte en architectuur als kwaliteitsimpuls. Investeringen in de openbare ruimte en architectuur leiden tot een beter woonproduct waardoor zowel het rendement van de ontwikkelaar kan verbeteren als de waarde van het totale gebied. Door de veranderde economische situatie zijn er minder financieringsmogelijkheden voor investeringen in de openbare ruimte beschikbaar.

2.3.3 Conclusie gemeentelijk beleid

Uit de insteek van het gemeentelijke beleid valt op te maken dat de rol van de gemeente verandert. In slechts een aantal gevallen neemt de gemeente een actieve houding aan ten aanzien van nieuwe ontwikkelingen. De gemeente stelt een integraal kader op waarbij kwaliteit leidend is. Ten aanzien van het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige bewoning wordt voorzien in een woonvraag van een aantal specifieke doelgroepen. Om hierbij de leefbaarheid, de kwaliteit van leven in buurten, niet uit het oog te verliezen is sturing noodzakelijk. Dit bestemmingsplan voorziet hierin.

Hoofdstuk 3 Planbeschrijving

3.1 Het plangebied

Het bestemmingsplan omvat het stedelijke gebied van de gemeente Enschede. Bij de begrenzing van het bestemmingsplan is rekening gehouden met de buurtindeling van het CBS. Hiervoor is gekozen, omdat de buurtpercentages in de beleidsregel "Onzelfstandige Bewoning Enschede" gekoppeld zijn aan deze buurtindeling.

Per buurt geldt een maximaal percentage voor onzelfstandige bewoning. Deze percentages kunnen per buurt verschillen.

3.2 Onzelfstandige bewoning en leefbaarheid in de buurt

In Enschede zijn ongeveer 1850 onzelfstandig bewoonde woningen (peil 2017). Dit is 2,5 % van de totale woningvoorraad. Deze onzelfstandig bewoonde woningen zijn verdeeld over de hele stad, maar met hogere concentraties in enkele – met name oudere – buurten. In enkele buurten heeft de aanwezigheid van onzelfstandige bewoning geleid tot ongewenste effecten, zoals geluidsoverlast, rommelige uitstraling en achterstallig onderhoud aan huis en tuin en doorbreking van de sociale cohesie in de buurt.

3.2.1 Leefbaarheid

Leefbaarheid geeft aan in hoeverre een bepaald gebied geschikt is om in te wonen en te werken. Leefbaarheid is een verzamelbegrip, waarbij meerdere factoren een rol spelen. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden in fysieke en sociale kenmerken. De dichtheid van de bebouwing, de aanwezigheid van groen en parken, de aanwezigheid van voorzieningen, de samenstelling van de bewoners en de veiligheid in de buurt zijn belangrijke factoren.

Het eenduidig vaststellen van de relatie tussen de aanwezigheid van onzelfstandige bewoning en de leefbaarheid in een buurt is lastig. Maar dat er invloed uitgaat van de aanwezigheid van onzelfstandige bewoning op een buurt is duidelijk. Hoewel deze invloed positief kan zijn, zijn er ook negatieve aspecten te benoemen. Hierbij zijn factoren als parkeerdruk en (geluids)overlast van belang. Geconcludeerd kan worden dat er ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen bewoning van een pand door studenten en door een gezin; de ruimtelijke uitstraling verschilt, reeds gelet op de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de onderscheiden bewoners (uitspraak Raad van State, zaaknr. 201202768).

3.3 Doelgroepen

Op basis van ruimtelijke argumenten kan sturing in doelgroepen binnen het bestemmingsplan plaatsvinden. Binnen dit bestemmingsplan zijn geen doelgroepspecifieke regels opgenomen. Sturing vindt alleen plaats op basis van buurt- en straatpercentages voor onzelfstandige bewoning vanaf 3 personen, ongeacht de doelgroep. Hieronder wordt ingegaan op de woningbehoefte van de doelgroepen die veelal gebruik maken van onzelfstandige bewoning.

3.3.1 Studenten

Enschede wil groeien als aantrekkelijke woonstad voor studenten. Voor Enschede zijn studenten een belangrijk onderdeel van de motor van de stad. Zij voeden de kenniseconomie, zorgen voor levendigheid en houden de stad relatief jong. Enschede wil daarom ook voor studenten goede condities scheppen om hier te komen en te blijven wonen. Studenten houden de wijken levendig en zorgen voor sfeer, maar dit kan soms leiden tot frictie. Geluidsoverlast, op de stoep geparkeerde fietsen en onverzorgde tuintjes zijn vaak gehoorde klachten. Ook de hogere mutatiegraad van kamerbewoners heeft een negatief effect op de binding met de buurt. Deze is laag en de sociale cohesie in de buurt neemt af.

Over het algemeen is er voldoende aanbod van studentenhuisvesting in de stad. Onderzoek heeft uitgewezen dat een substantieel deel van de studenten bij voorkeur op circa 15 minuten fietsen van het stadscentrum en onderwijsinstellingen wil wonen. In totaal is er voor studenten in de periode tot 2025 behoefte aan 400 extra wooneenheden, waarvan 50% van tijdelijke aard. Verder bestaat de behoefte voor 50% uit wooneenheden voor buitenlandse studenten. Tenslotte is bekend dat 50% van de totale behoefte uit zelfstandige eenheden bestaat.

In sommige gebieden treedt een overconcentratie van studenten- en jongerenwoningen op, waardoor de woonomgeving onder druk kan komen te staan.

De verwachting is dat het aantal studenten de komende jaren, in ieder geval tot 2025, zal stijgen. Voor Enschede wordt een stijging van ruim 2000 studenten verwacht. De verwachting is dat het percentage uitwonende studenten in Enschede door de invoering van het studievoorschot (afschaffing van de basisbeurs) zal dalen. Per saldo levert dit voor Enschede een beperkte groei aan uitwonende studenten op in de periode 2015-2025.

3.3.2 Nieuwe allianties wonen-zorg-welzijn

Het scheiden van wonen en zorg is een ontwikkeling die snel gaat en die voor nieuwe allianties in het werkveld wonen-zorg-welzijn zal zorgen. Niet zorginstellingen maar de cliënt zelf zal huurder zijn van een woning. De gemeente gaat met woningbouwcorporaties en zorgaanbieders scenario's verkennen.

Het onderscheid tussen zorg en welzijn zal vervagen. Dit zal consequenties hebben voor de ontwikkeling van woningen voor mensen met een zorgvraag. De woning zal naar verwachting meer afgestemd worden op de vraag van de burger dan op de vraag van de zorgaanbieder.

Dat er behoefte is aan kleine, goedkope (onzelfstandige) bewoning in het werkveld wonen-zorg-welzijn is inmiddels bekend.

3.3.3 Kwetsbare burgers

Kwetsbare burgers worden vaak gekenmerkt door een opeenstapeling van problemen of beperkingen, zoals lichamelijke beperkingen, chronisch psychische aandoeningen, financiële problemen, verslavingsproblematiek of betrokkenheid bij geweld in afhankelijkheidssituaties. Net als elke grotere stad kent ook Enschede een groep van deze kwetsbare burgers, die –soms noodgedwongen omdat geen andere huisvesting voor handen is – intrek neemt in een particulier kamerverhuurpand. De omvang van deze groep is onbekend; wel lijkt het er op dat deze groep door de veranderingen in de WMO (waaronder de extramuralisering) in omvang toeneemt.

Uit onderzoek bij een aantal van deze panden blijkt dat deze bewoning zowel voor de bewoners als voor de directe omgeving te wensen overlaat. De gemeente Enschede is daarom in overleg met de vijf Enschedese corporaties over het huisvesten van deze groep inwoners. Dit wordt meegenomen in de Uitvoeringsagenda Wonen en zorg en is daarnaast geconcretiseerd in de prestatieafspraken (tussen de gemeente de corporaties en huurdersorganisaties).

3.3.4 Arbeidsmigranten

Van andere (potentiele) groepen kamerbewoners is weinig bekend. Het vraagstuk "huisvesting arbeidsmigranten" heeft landelijke aandacht. In hoeverre dit vraagstuk ook speelt in Enschede is niet in beeld. Het is bekend dat in stadsdeel Zuid, een aantal van de z.g. hobbykamerwoningen bewoond wordt door arbeidsmigranten. De omvang van deze groep lijkt beperkt en vormt op dit moment geen reden voor specifieke aandacht voor deze doelgroep.

3.3.5 Statushouders

Ook speelt landelijk het vraagstuk over huisvesting van statushouders. In Enschede wordt de huisvesting van deze groep opgevangen door de corporaties, die daarvoor voldoende voorraad hebben. Er is geen aanleiding om te verwachten dat ze aangewezen zijn op onzelfstandige bewoning.

3.4 Ladder Duurzame Verstedelijking

Artikel 3.1.6, 2e lid van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) schrijft voor dat van een stedelijke ontwikkeling die in een bestemmingsplan wordt mogelijk gemaakt moet worden aangetoond dat er sprake is van een actuele regionale behoefte. Gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van het wetsartikel 3.1.6, 2e lid Bro moet bij iedere 'stedelijke ontwikkeling', waaronder iedere ontwikkeling van detailhandelsvloeroppervlak, inzichtelijk worden gemaakt of er, in relatie tot het bestaande aanbod, concreet behoefte bestaat aan de desbetreffende ontwikkeling. Die behoefte moet dan worden afgewogen tegen het bestaande aanbod, waarbij moet worden gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van leegstand. Dit wordt de 'Ladder Duurzame Verstedelijking' genoemd.

Ingevolge de Ladder duurzame verstedelijking moeten nieuwe stedelijke ontwikkelingen gemotiveerd worden met behulp van drie opeenvolgende stappen:

• I. beschrijven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
• II. indien blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, beschrijven inhoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien, door benutting van beschikbare gronden doorherstructurering, transformatie of anderszins, en;
• III. indien blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig wordt ontwikkeld.

'stedelijke ontwikkeling'

Onder 'stedelijke ontwikkeling' wordt in het Bro (art. 1.1.1, 1e lid onder i) verstaan: een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. Of in een bestemmingsplan sprake is van een of meer stedelijke ontwikkelingen als bedoeld in het Bro is niet altijd even duidelijk. Dit dient per plan te worden getoetst en gemotiveerd. In de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, zie uitspraken 201310814/1/R1 en 201311211/1/R3, is inmiddels de lijn te ontdekken dat wanneer er sprake is van bestaande bebouwing en geen toename van het ruimtebeslag, er in dat geval geen sprake is van een 'stedelijke ontwikkeling' als bedoeld in het Bro.

'Stedelijke ontwikkeling' en het bestemmingsplan

In het bestemmingsplan "Onzelfstandige Bewoning Enschede" worden regels gesteld ten aanzien van het gebruik (omzetten) van zelfstandige naar onzelfstandige bewoning. Het bestemmingsplan maakt geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk, waardoor er geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling.

Hoofdstuk 4 Omgevingsaspecten

Op grond van artikel 3.1.6 van het Bro wordt in het kader van de voorbereiding van een bestemmingsplan nagegaan of dat plan uitvoerbaar is. In dat kader moet elk bestemmingsplan worden getoetst aan een aantal omgevingsaspecten. Het vaststellen van een bestemmingsplan kan namelijk gevolgen hebben voor de belangen van natuur en milieu en voor de waterhuishouding. In deze toelichting van het bestemmingsplan "Onzelfstandige bewoning Enschede" zal niet worden ingegaan op de belangen van milieu, natuur en waterhuishouding. In dit bestemmingsplan wordt uitsluitend een regeling ten aanzien van onzelfstandige bewoning vastgelegd. In elk actualisatieplan of plan dat een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt, zal afzonderlijk op de gebiedsspecifieke omgevingsaspecten worden ingegaan.

Hoofdstuk 5 Juridische planopzet

5.1 Algemeen

Type bestemmingsplan

De Wro en het Bro maken het mogelijk een bestemmingsplan op verschillende manieren vorm te geven. Grofweg kan gekozen worden uit de volgende planvormen:

• a. een traditioneel gedetailleerd bestemmingsplan. Een dergelijk plan legt het beoogde gebruik van gronden en opstallen en de bebouwingsmogelijkheden van de in het plan opgenomen gronden gedetailleerd vast. De methodiek wordt wel ingezet om bestaande situaties te conserveren, maar wordt ook gebruikt om beoogde nieuwe ontwikkelingen nauwgezet te sturen;
• b. een globaal bestemmingsplan dat nader moet worden uitgewerkt. In een dergelijk bestemmingsplan worden een of meerdere bestemmingen opgenomen, die later moeten worden uitgewerkt. Wordt veelal toegepast in gevallen waar de ontwikkeling van een gebied op hoofdlijnen bekend is, maar waar de concrete invulling nog moet volgen;
• c. Een globaal eindplan. In deze planvorm wordt het ruimtelijk en functioneel streefbeeld in globale zin vastgelegd;
• d. Een mix van bovenstaande planvormen afhankelijk van de specifieke problemen.

Naast dit onderscheid, dat is gebaseerd op de techniek van bestemmen, wordt verschil gemaakt tussen ontwikkelingsgerichte en beheergerichte bestemmingsplannen. Bij de keuze voor een bepaalde systematiek van bestemmingsregeling speelt een rol wat met het plan wordt beoogd: beheren of ontwikkelen. Daarnaast speelt een rol of er in een gebied sprake is van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen.

In het bestemmingsplan "Onzelfstandige Bewoning Enschede" is gekozen voor een gedetailleerde opzet waarbij een specifieke regeling voor onzelfstandige bewoning is opgesteld.

5.2 Indeling planregels

Het juridisch bindend gedeelte van het bestemmingsplan bestaat uit de regels en de bijbehorende verbeelding waarop de diverse bestemmingen zijn aangegeven. De regels en de verbeelding dienen in samenhang te worden bekeken.

De regels zijn over het algemeen onderverdeeld in vier hoofdstukken:

• a. Hoofdstuk 1 - Inleidende regels;
• b. Hoofdstuk 2 - Bestemmingsregels;
• c. Hoofdstuk 3 - Algemene regels;
• d. Hoofdstuk 4 - Overgangs- en slotregels.

Aangezien het hier gaat om een paraplubestemmingsplan, zijn er geen bestemmingsregels opgenomen. Inhoudelijk bevat het bestemmingsplan alleen een gebiedsaanduiding, welke valt onder de algemene aanduidingsregels. De gebiedsaanduiding geeft aan waar de regeling ten aanzien van onzelfstandige bewoning geldt.

De regels in dit bestemmingsplan gelden in aanvulling op c.q. in afwijking van de regels van de geldende bestemmingsplannen binnen de begrenzing van dit bestemmingsplan daar waar ter plaatse van de geldende bestemming of functieaanduiding wonen is toegestaan en laten de overige regels uit deze bestemmingsplannen ongewijzigd. Een overzicht van geldende bestemmingsplannen is opgenomen in bijlage 2.

5.3 Handhaving

Bestemmingsplannen zijn bindend voor iedereen: burgers, ondernemers en de overheid zelf. Het is een juridisch kader voor burgers en ondernemers waaruit kan worden afgeleid wat de eigen bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn, maar ook wat de planologische mogelijkheden in juridische zin zijn op percelen in de directe omgeving. Aan de andere kant kan de gemeentelijke overheid naleving van bestemmingsplannen afdwingen als er sprake is van gebruik en/of bebouwing die niet in het bestemmingsplan passen.

Hoofdstuk 6 Economische uitvoerbaarheid

Het hoofddoel van dit bestemmingsplan is de regulering van onzelfstandige bewoning planologisch-juridisch vast te leggen.

In verband met het feit dat de gemeente binnen het plangebied geen ontwikkelingen met financiële consequenties initieert, is bij dit plan geen exploitatieopzet gevoegd. Gelet op het bovenstaande kan worden gesteld dat de economische uitvoerbaarheid van het voorliggende bestemmingsplan voldoende is aangetoond.