Binnenstad, herziening Leeuwenbrug/Schouwburg

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Bij het besluit van 19 december 2012 heeft de gemeenteraad van Deventer het bestemmingsplan Binnenstad vastgesteld. Bij uitspraak van 28 mei 2014 (zaaknummer 201301802/2/R1) heeft de Afdeling Bestuursrechtpsraak van de Raad van State een tussenuitspraak gedaan. De Raad van State is van oordeel dat in het bestemmingsplan onvoldoende is gemotiveerd dat de gemeenteraad heeft besloten om geen horeca en detailhandelsbestemming toe te kennen aan het oostelijk deel van het kantorencomplex Leeuwenbrug. Daarnaast heeft de gemeenteraad onvoldoende gemotiveerd waarom er een koppeling zit tussen het maximaal toegestane aantal kantoren en detailhandel op de Leeuwenbruglocatie en de schouwburg. De uitspraak is in Bijlage 1 opgenomen.

De Raad van State heeft de gemeenteraad in overweging gegeven om binnen 12 weken een nadere motivering te geven of een gewijzigde planregeling vast te stellen.

Dit bestemmingsplan heeft tot doel om aan deze uitspraak uitvoering te geven. Hierbij is gekozen voor een gewijzigde planregeling waarbij alleen de bestemmingen van de Leeuwenbruglocatie en de schouwburg gewijzigd zijn. Om hieraan technisch-inhoudelijk vorm te geven is gekozen voor een planherziening die zich beperkt tot vornoemde locaties. De Raad van State heeft nl. op 21 mei 2014 een uitspraak gedaan over de Kop van de Brink waarbij de bestemming van een aantal percelen met een kantoorbestemming is vernietigd en een voorziening is getroffen ten aanzien van de toepassing van de nieuwvesting van horecabedrijven. Tevens zijn inmiddels herzieningen van bestemmingsplan Binnenstad in procedure gebracht, danwel vastgesteld danwel onherroepelijk geworden (bijvoorbeeld Stadhuiskwartier, Film en Theater de Viking, Muggenplein). Het gewijzigd vaststellen van het bestemmingsplan Binnenstad in zijn geheel behoort daarom niet tot de technische en juridische mogelijkheden.

1.2 Ligging plangebied

1.2.1 Ligging

Kantorencomplex Leeuwenbrug en de schouwburg zijn gelegen in het noordelijk deel van het plangebied van Bestemmingsplan Binnenstad. Op onderstaande kaart zijn de locaties weergegeven (donkerrood).

1.3 Geldend bestemmingsplan

Voorheen gold hier het bestemmingsplan 'Leeuwenbrug/Pikeursbaan'. Dit bestemmingsplan is op 28 juni 1993 vastgesteld door de gemeenteraad en op 26 oktober 1993 goedgekeurd door gedeputeerde staten van Overijssel.

Hoofdstuk 2 Gevolgen uitspraak en onderbouwing voorstel

2.1 Uitspraak Raad van State

Hierna volgt een samenvatting van de passages uit de uitspraak van de Raad van State.

Horeca en detailhandel

De Raad van State geeft het volgende aan :

"5.7" De raad heeft toegelicht dat het voorzien van het gebruik voor horecadoeleinden op de percelen Leeuwenbrug 75-123 in strijd is met het horecabeleid. Het station en het Stationsplein zijn in de horecabeleidsnota aangewezen als ontwikkelingsgebied. Dit gebied is, in tegenstelling tot bijvoorbeeld het gebied "De Brink", in de bijlagen van de horecabeleidsnota niet op een plattegrond afgebakend. Het gebouw De Leeuwenbrug is gelegen aan het Stationsplein. Hoewel de raad zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat slechts een deel van het gebouw De Leeuwenbrug valt binnen het ontwikkelingsgebied, volgt dit niet uitdrukkelijk uit de horecabeleidsnota. Het gebruik van de percelen Leeuwenbrug 75-123 voor horecadoeleinden lijkt in de horecabeleidsnota dan ook niet uitdrukkelijk te worden uitgesloten. Gelet hierop heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom het horecabeleid in de weg staat aan de wens van Select om de in het voorgaande plan voorziene mogelijkheden voor het gebruik van haar in eigendom toebehorende ruimte voor horecadoeleinden in dit plan te behouden. De raad heeft voorts evenmin gemotiveerd dat de situatie waarin Select is en zal komen te verkeren geen bijzondere omstandigheid betreft die eventueel tot afwijking van dit beleid zou moeten nopen.”

"5.8 Voor zover de raad heeft aangevoerd dat het voorzien van het gebruik voor detailhandel op de percelen Leeuwenbrug 75-123 in strijd is met het gemeentelijke beleid, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de plantoelichting volgt dat het beleid voor detailhandel is neergelegd in de Structuurvisie Detailhandel gemeente Deventer, zoals vastgesteld in 2010 (hierna: de structuurvisie). In de structuurvisie wordt aan de binnenstad een belangrijke recreatieve winkelfunctie voor de regio toegekend. Daarbij lijkt detailhandel op de percelen Leeuwenbrug 75-123 niet uitdrukkelijk te worden uitgesloten. Gelet hierop heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom het beleid in de weg staat aan de wens van Select om op de percelen Leeuwenbrug 75-123 ook te voorzien in detailhandel. De raad heeft voorts evenmin gemotiveerd dat de situatie waarin Select is en zal komen te verkeren geen bijzondere omstandigheid betreft die eventueel tot afwijking van dit beleid zou moeten nopen.”

"5.9. Gelet op hetgeen is overwogen in 5.6 tot en met 5.8 heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom het beleid in de weg staat aan de wens van Select om voor de percelen Leeuwenbrug 75-123 te voorzien in ruimere gebruiksmogelijkheden. Weliswaar is niet gebleken van concrete plannen van Select om haar kantoorruimte voor andere doeleinden te gaan gebruiken, maar Select heeft betoogd dat het maken van dergelijke concrete plannen vooralsnog juist wordt bemoeilijkt door de omstandigheid dat de betrokken ruimte tot in ieder geval 2016 voor dienstverlening en kantoordoeleinden wordt gebruikt. Select heeft in dit verband toegelicht dat zij niet verzoekt om de toekenning van horeca en detailhandel als primaire functies, maar dat zij op de percelen Leeuwenbrug 75-123 slechts op beperkte schaal enige flexibiliteit wenst naast de hoofdfunctie voor kantoor en dienstverlening. Onduidelijk is of de raad dit betoog van Select in zijn afwegingen heeft betrokken. Gelet op het voorgaande heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom hij voor de percelen Leeuwenbrug 75-123 niet heeft voorzien in de door Select gewenste gebruiksmogelijkheden. Het besluit is derhalve in zoverre genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het betoog van Select slaagt".

Koppeling maximale oppervlakte kantoren en detailhandel

"6.1. De raad betoogt dat de koppeling uit artikel 12, lid 12.4, aanhef en onder d en e, van de planregels is overgenomen uit het voorgaande bestemmingsplan en dat Select door deze koppeling niet in haar belangen wordt geschaad.

6.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom in artikel 12, lid 12.4, onder d en e, van de planregels koppelingen zijn opgenomen voor het gebruik van de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - stedelijke voorzieningen 1" en de gronden ter plaatse van het gebouw De Leeuwenbrug voor kantoor, dienstverlening en detailhandel. Hiertoe wordt overwogen dat de enkele omstandigheid dat het voorgaande bestemmingsplan voor deze gronden vergelijkbare koppelingen bevatte, niet met zich brengt dat de raad die koppelingen in redelijkheid opnieuw heeft kunnen opnemen.

Voor zover de raad ter zitting heeft aangevoerd dat met artikel 12, lid 12.4, onder d, van de planregels is beoogd de gebruiksmogelijkheden voor kantoordoeleinden op de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - stedelijke voorzieningen 1" te beperken, acht de Afdeling onvoldoende inzichtelijk waarom deze omstandigheid zou moeten leiden tot een koppeling met de gebruiksmogelijkheden voor de gronden ter plaatse van het gebouw De Leeuwenbrug. Het betoog van Select slaagt."

Conclusie

"8. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de in 5.6 tot en met 5.9 en 6.3 geconstateerde gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.

De raad dient daartoe:

- met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 5.6 tot en met 5.9 alsnog toereikend te motiveren waarom op de percelen Leeuwenbrug 75-123 niet is voorzien in gebruiksmogelijkheden voor detailhandel en horecadoeleinden, dan wel het besluit in zoverre te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling;

- met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 6.3 alsnog toereikend te motiveren waarom de in artikel 12, lid 12.4, onder d en e, van de planregels opgenomen koppeling voor de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - stedelijke voorzieningen 1" en "specifieke vorm van gemengd - stedelijke voorzieningen 2" is opgenomen, dan wel het besluit in zoverre te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.

Voor zover de raad naar aanleiding van de geconstateerde gebreken wijzigingen aanbrengt in het plan, behoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast. De raad dient de wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken."

2.2 Onderbouwing gewijzigde planregeling

Horeca en detailhandel

Kantorencomplex De Leeuwenbrug is in het bestemmingsplan Binnenstad bestemd voor kantoren en dienstverlening. Detailhandel en horeca zijn alleen toegestaan in de laagbouw naast het station. Select wil dat in de plint van het gebouw ook horeca wordt toegestaan. Select heeft hiervoor geen concrete plannen, maar heeft betoogd dat het maken van dergelijke concrete plannen vooralsnog juist wordt bemoeilijkt door de omstandigheid dat de betrokken ruimte tot in ieder geval 2016 voor dienstverlening en kantoordoeleinden wordt gebruikt. Select heeft in dit verband toegelicht dat zij niet verzoekt om de toekenning van horeca en detailhandel als primaire functies, maar dat zij op de percelen Leeuwenbrug 75-123 slechts op beperkte schaal enige flexibiliteit wenst naast de hoofdfunctie voor kantoor en dienstverlening. In zwart is hieronder het perceel Leeuwenbrug 75-123 weergegeven.

fragment eigendom Beleggingsmaatschappij Select b.v.

Horeca is op grond van het voorgaande bestemmingsplan Leeuwenbrug/Pikeursbaan niet uitgesloten en derhalve toegestaan. Dit bestemmingsplan betreft een ontwikkelingsgericht bestemmingsplan dat is vastgesteld en goedgekeurd in 1993 voorafgaande aan de herontwikkeling van het gebied rond de Leeuwenbrug en de Pikeursbaan. Uiteindelijk is in de plint van de Leeuwenbrug geen horeca gerealiseerd.

Er is op dit moment geen reden om horeca op de begane grond van Leeuwenbrug 75-123 uit te sluiten. Derhalve is besloten om horeca toe te staan tot en met categorie 2b (3a, 3b en 2b conform bijlage 3 behorende bij de planregels) middels het toevoegen van de functieaanduiding 'specifieke vorm van horeca - categorie 2b' ter plaatse van de begane grond van het perceel Leeuwenbrug 75-123. Categorie 2 betreft "vormen van horeca-activiteiten waar in hoofdzaak maaltijden worden verstrekt en waarvan de exploitatie doorgaans geen aantasting van het woon- en leefklimaat veroorzaakt: restaurants, hotels, pensions, vergadercentrum, bodega's".

In tegenstelling tot horeca is detailhandel niet toegestaan op grond van het bestemmingsplan Leeuwenbrug/Pikeursbaan. Het toestaan van detailhandel betekent een toevoeging van een nieuwe functie. In de Structuurvisie Stadsaszone (vastgesteld door de gemeenteraad op 11 december 2013) wordt de Leeuwenbrug aangemerkt als onderdeel van de stadscampus. Op pagina 34 staat:

"De gemeente ziet de stadscampus als dé kantorenlocatie van Deventer. (...). Voor detailhandel en bedrijven geldt "Ja, mits". Uitbreiding van detailhandel is mogelijk als service voor reizigers en studenten; generieke winkels die overal kunnen staan zijn ongewenst."

Om aan dit beleidsuitgangspunt planologisch-juridisch invulling te geven is besloten om op de begane grond van de Leeuwenbrug drie winkeleenheden toe te staan van ieder maximaal 150 m2. Hierdoor kunnen zich hier winkels vestigen met een gemaximeerd oppervlak dat aansluit bij de wens om service te kunnen bieden aan reizigers, studenten en uiteraard de gebruikers/werknemers van de Leeuwenbrug. Een maximum is gesteld om te voorkomen dat zich hier een reguliere winkelwand kan ontwikkelen. Dit betekent derhalve een verruiming van de huidige planregeling en het bestemmingsplan is hierop aangepast middels het toekennen van de nadere aanduiding 'specifiek vorm van detailhandel - 1' en het opnemen van een bepaling in de regels die als volgt luidt:

Ter plaate van de aanduiding 'specifieke vorm van detailhandel - 1' is toegestaan: detailhandel al dan niet in combinatie met horeca categorie 3b als bedoeld in Bijlage 3 Categorie-indeling Horeca, met uitzondering van perifere detailhandel, waarbij

• deze functie alleen is toegestaan in de onderbouw en eerste bouwlaag van een gebouw;
• ten hoogste 3 detailhandelsvestigingen zijn toegestaan met ieder een maximale oppervlakte van 150 m2.

Koppeling kantoren

In het bestemmingsplan Binnenstad was een koppeling opgenomen tussen de Leeuwenbruglocatie en de Schouwburglocatie van maximaal 22.000 m2 kantoor (overgenomen uit het voorgaande ontwikkelingsgerichte bestemmingsplan). Er is geen reden deze koppeling te handhaven en het bestemmingsplan dient hierop aangepast te worden. Dit betekent dat de oppervlakte van kantoren niet gemaximeerd wordt op de locatie Leeuwenbrug door het opnemen van een maximale oppervlakte, maar dat de maximale oppervlakte wordt gemaximeerd door de bouwbepalingen. Dit betekent tevens dat de huidige kantoor- en dienstverlendende functie in het zuidelijk deel van de schouwburglocatie als zodanig wordt bestemd. Hierbij wordt de feitelijke situatie in het bestemmingsplan vastgelegd en geconsolideerd. Hiertoe wordt een nadere aanduiding op de verbeelding opgenomen waarbij kantoren en dienstverlening alleen in het zuidelijk deel van de schouwburglocatie is toegestaan en is de koppeling in de gebruiksregels geschrapt. Tevens zijn de functies 'kantoren en dienstverlening' geschrapt uit de planregels ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van gemengd - stedelijke voorzieningen 1' (de schouwburg).

Koppeling detailhandel

In het bestemmingsplan Binnenstad was een koppeling opgenomen tussen de laagbouw van de Leeuwenbrug en de rechtervleugel van het station. Hierbij mocht de totale oppervlakte van detailhandel niet meer bedragen dan 1000 m2. Deze koppeling is feitelijk niet noodzakelijk en kan worden verwijderd, omdat het maximum reeds is bepaald door de omvang van het aangeduide vlak (1000 m2).

Ruimtelijke onderbouwing algemeen

Het toekennen van een horecabestemming op het perceel Leeuwenbrug 75-123 betreft de bestendiging van huidige rechten. Het toestaan van detailhandel op beperkte schaal past binnen de door de gemeenteraad vastgestelde Structuurvisie Stadsaszone. Het schrappen van de koppeling tussen het kantorencomplex Leeuwenbrug en de schouwburg m.b.t. de maximaal toegestane oppervlakte van kantoren en detailhandel en het toekennen van een specfieke aanduiding om kantoren en dienstverlening mogelijk te maken in het zuidelijk deel van de schouwburglocatie heeft eveneens geen invloed op het ruimtelijk beleid. Ook hier betreft het het bestendigen en consolideren van de huidige situatie.

Deze herziening ziet dus hoofdzakelijk toe op een aantal aanpassingen waarbij geen nationale, provinciale, dan wel waterschapsbelangen in het geding zijn. Kortheidshalve wordt daarom verwezen naar de toelichting op het bestemmingsplan 'Binnenstad'. Hierin is uitvoerig ingegaan op de van toepassing zijnde beleidskaders, cultuurhistorie en archeologie, mobiliteit, milieuaspecten en waterhuishouding.

2.3 Samenvatting gewijzigde planregeling

Om aan de uitspraak gevolg te geven is het bestemmingsplan op de navolgende punten aangepast:

• toevoegen op de verbeelding: functieaanduiding 'specifieke vorm van horeca - horeca 2b' ter plaatse van Leeuwenbrug 75-123 op de verbeelding;

• toevoegen op de verbeelding: functieaanduiding 'specifieke vorm van detailhandel - 1' ter plaatse van Leeuwenbrug 75-123 op de verbeelding;
• toevoegen nadere aanduidingen 'specifieke vorm van kantoor - begane grond' en 'specifieke vorm van dienstverlening' op zuidelijk deel van de schouwburglocatie op de verbeelding;
• toevoegen nieuwe planregel in artikel 3.1: "specifieke vorm van detailhandel - 1': detailhandel al dan niet in combinatie met horeca categorie 3b als bedoeld in Bijlage 3 Categorie-indeling Horeca, met uitzondering van perifere detailhandel, waarbij

• deze functie alleen is toegestaan in de onderbouw en eerste bouwlaag van een gebouw;
• ten hoogste 3 detailhandelsvestigingen zijn toegestaan met ieder een maximale oppervlakte van 150 m2;"

• het schrappen van 'kantoren en dienstverlening' in artikel 3.1 onder de aanduiding 'specifieke vorm van gemengd - stedelijke voorzieningen 1'.
• schrappen gebruiksregels zoals die waren opgenomen in artikel 3.4 onder d en e;
• schrappen overige planregels die niet op de locatie van toepassing zijn en het hernummeren van de planregels.

2.4 Uitvoerbaarheid

2.4.1 Economische uitvoerbaarheid

De Wet ruimtelijke ordening maakt met het bepaalde in afdeling 6.4 het vaststellen van een exploitatieplan verplicht voor een aantal bouwactiviteiten, wanneer de bouw planologisch mogelijk wordt gemaakt in het bestemmingsplan. Geen exploitatieplan is nodig indien het verhaal van de exploitatiekosten over de gronden anderszins verzekerd is. Inmiddels is een ministeriele regeling van kracht waarbij wordt gesteld dat indien in het nieuwe bestemmingsplan geen sprake is van nieuwe ontwikkelingen als hiervoor bedoeld maar sprake is van onbenutte bouwruimte op basis van het vigerende bestemmingsplan de plankosten op nul gesteld mogen worden.

Het onderhavige bestemmingsplan betreft een in hoofdzaak conserverend plan. Hetgeen aan uitbreiding van bebouwing mogelijk is, is onbenutte bouwruimte op basis van het vigerende bestemmingsplan en blijft binnen het gestelde in 6.2.1 Bro.

Geconcludeerd wordt dat binnen dit bestemmingsplan geen sprake is van aangewezen bouwplannen, waardoor de gemeente niet verplicht is om eventuele kosten te verhalen en er derhalve geen verplichting is om tegelijkertijd met het nieuwe bestemmingsplan een exploitatieplan op te stellen.

Voor de gemeente Deventer zijn aan zowel de opstelling als de uitvoering van dit bestemmingsplan, met uitzondering van de begrote kosten voor de planvorming, geen kosten verbonden. De economische uitvoerbaarheid van dit bestemmingsplan kan derhalve worden geacht te zijn aangetoond.

2.4.2 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

In artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder e van het Besluit ruimtelijke ordening is bepaald dat een
beschrijving dient te worden opgenomen van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken.

Inspraak en zienswijzen

In de tussenuitspraak heeft de Raad van State bepaald dat "Voor zover de raad naar aanleiding van de geconstateerde gebreken wijzigingen aanbrengt in het plan, behoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast. De raad dient de wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken."

Dit betekent dat de gemeenteraad zonder voorafgaande procedure een besluit kan nemen over het al dan vaststellen van een gewijzigde planregeling.

Vooroverleg

Het bestemmingsplan Binnenstad is in het kader van het verplichte vooroverleg conform artikel 3.1.1. van het Besluit ruimtelijke ordening onder andere voorgelegd aan provincie Overijssel en Waterschap Groot Salland. Genoemde instanties konden hiermee instemmen. Daarbij valt deze “reparatie” binnen de provinciale vrijstellingslijst van Gedeputeerde Staten van Overijssel en kan nieuw vooroverleg achterwege blijven.

Omtrent het vooroverleg met het Rijk kan gemeld worden dat voor het onderhavige plan geen nationale belangen in het geding zijn. Op 1 januari 2012 is de VROM-Inspectie samengevoegd met de Inspectie V&W tot de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De ILT heeft geen adviserende en coördinerende rol met betrekking tot de advisering op voorontwerp ruimtelijke plannen. Dit heeft als gevolg dat gemeenten na 1 januari 2012 geen gecoördineerd rijksadvies op een voorontwerpplan meer ontvangen. De VROM-Inspectie reageert vanaf januari inhoudelijk niet meer op nieuw toegezonden plannen.