Chw Paraplubestemmingsplan Parkeren 2020

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Op 27 maart 2013 heeft het college de 'Notitie toepassing parkeernormen' vastgesteld. Deze notitie had als doel inzicht te geven in de toe te passen parkeernormen zowel op grond van het huidige artikel 2.5.30 van de Bouwverordening als op grond van (toekomstige) bestemmingsplannen.

De toetsing van deze parkeernormen zijn vervolgens planologisch geborgd in het Bestemmingsplan Parapluherziening Parkeren dat op 12 december 2013 is vastgesteld. Het bestemmingsplan uit 2013 voorziet in een regeling die op de bestemmingsplannen van toepassing is die voor de vaststelling van het paraplubestemmingsplan rechtskracht hadden. Voor de bestemmingsplannen die daarna zijn vastgesteld, is deze regeling meegenomen in het betreffende bestemmingsplan zelf.

Het paraplubestemmingsplan en de daarna vastgestelde plannen vullen daarmee het gat op van de op 29 november 2014 vervallen stedenbouwkundige bepalingen in de Bouwverordening.

In het paraplubestemmingsplan uit 2013 is weliswaar in een parkeerregeling voorzien, maar deze voldoet niet aan de latere jurisprudentie hieromtrent. De consequentie van de uitspraak is dat geen parkeernorm kan worden geëist als er geen omgevingsvergunning nodig is, bijvoorbeeld bij uitsluitend gewijzigd gebruik. De Crisis- en Herstelwet biedt de mogelijkheid om alsnog een omgevingsvergunning voor gebruikswijziging in te voeren. Daarvoor is een pilot-aanvraag op grond van artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en Herstelwet noodzakelijk.

In plaats van een gewoon bestemmingsplan is dit plan een 'bestemmingsplan met verbrede reikwijdte', juridisch ook Chw bestemmingsplan genoemd. Hiermee wordt alvast vooruitgelopen op de Omgevingswet (door het introduceren van een omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit, zie paragraaf 3.2)

1.2 Plangebied bestemmingsplan met verbrede reikwijdte

Het voorliggende paraplubestemmingsplan met verbrede reikwijdte geldt voor alle geldende bestemmingsplannen voor het stedelijke gebied van Zeewolde, met uitzondering van het centrum. Hiervoor gelden specifieke regels op grond van een parkeerbalans (Parkeerbalans Centrum, 317). Voor het centrum wordt momenteel een bestemmingsplan / omgevingsplan opgesteld waarin die specifieke regels zullen worden opgenomen. De plannen waarop dit parapluplan betrekking heeft, zijn opgenomen in de toepassingsbepaling van artikel 2 van de regels.

Ligging plangebied

1.3 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 bevat de motivering van de noodzaak voor het aanpassen van de parkeerregeling in het bestemmingsplan. In hoofdstuk 3 wordt uitgelegd wat een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte inhoudt en op welke wijze die voor dit bestemmingsplan gebruikt kan worden. In hoofdstuk 4 wordt uitgelegd op welke wijze de juridische regeling in elkaar zit en ten slotte wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de uitvoerbaarheid van het plan.

Hoofdstuk 2 Te herziene onderwerpen

Op 29 november 2014 is de Reparatiewet BZK 2014 in werking getreden. Deze wet regelt dat de grondslag voor stedenbouwkundige bepalingen in de bouwverordening per 1 juli 2018 komt te vervallen. Dit betekent dat voor onder andere parkeernormen niet meer kan worden getoetst aan de bepalingen uit de bouwverordening. In bestemmingsplannen die zijn vastgesteld na 29 november 2014 moet daarom een parkeerregeling zijn opgenomen.

Op grond van artikel 3.1.2, lid 2, onder a van het Besluit ruimtelijke ordening kan in deze parkeerregeling worden verwezen naar de normen, zoals die zijn opgenomen in de nu geldende CROW-uitgave.

Bij het realiseren van voldoende parkeergelegenheid hoeven geen bestaande tekorten te worden opgelost. De te realiseren parkeergelegenheid moet voldoende zijn voor een nieuw bouwwerk waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht.

Zoals in de inleiding al is aangegeven, is in de bestemmingsplannen van Zeewolde weliswaar een parkeerregeling opgenomen, maar deze voldoet niet aan de jurisprudentie hieromtrent. De regeling in de plannen voor Zeewolde maakt namelijk gebruik van een algemeen criterium “voldoende parkeergelegenheid”, hetgeen dan nader wordt uitgelegd aan de hand van beleidsregels, los van het bestemmingsplan. Hierin is voor bouwen een koppeling gelegd met de omgevingsvergunning bouw. Ook is een link gelegd met gebruikswijzigingen. Hierbij is in de standaardbepaling evenwel geen koppeling gelegd met een omgevingsvergunning. Dit omdat dit bij gebruik niet kan, zonder eerst het gebruik te verbieden en pas na afwijking weer toe te staan.

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft nu in een uitspraak van 9 mei 2018 aangegeven dat de uitleg van het daar voorkomende begrip 'voldoende parkeeraccommodatie' niet afhankelijk mag worden gesteld van de bedoelde beleidsregel voor zover het gaat om het veranderen van het gebruik (zaaknummer 201800074/1/R6). Dit omdat gebruik niet afhankelijk is van de uitoefening van een bevoegdheid (zoals een omgevingsvergunning). Hierdoor is het dus niet meer mogelijk om de beleidsregelconstructie te hanteren voor gebruiksveranderingen (zonder vergunning).

Gelet op het vorenstaande moet de regeling in alle plannen worden herzien c.a. aangepast. Dit betekent dat het Bestemmingsplan Parapluherziening Parkeren vervalt en wordt vervangen door de nieuwe regeling. Deze regeling is ook van toepassing op de bestemmingsplannen die daarna zijn opgesteld.

In alle bestemmingsplannen van de gemeente Zeewolde die voor het stedelijke gebied van Zeewolde gelden, blijft de wijze waarop de toepassing van de parkeernormen plaatsvindt, zoals opgenomen in de 'Notitie toepassing parkeernormen' uit 2013 overigens wel in stand. Dit houdt onder meer in dat bij het bepalen van het benodigd aantal parkeerplaatsen wordt uitgegaan van de meest recente CROW- richtlijnen. Op dit moment is dat de CROW-uitgave 2018 ‘Toekomstbestendig parkeren. Van parkeerkencijfers naar parkeernormen’ (publicatie 381).

In de notitie is onder meer geregeld op welke wijze de parkeerbehoefte bepaald wordt en dat het parkeren in beginsel op het eigen erf moet plaatsvinden.

Hoofdstuk 3 Experiment bestemmingsplan met verbrede reikwijdte

3.1 Wat houdt het experiment bestemmingsplan met verbrede reikwijdte in?

Voor het paraplubestemmingsplan voor parkeren mag een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte worden vastgesteld. Maar wat houdt dat eigenlijk in?

Het plangebied is onder de naam Paraplu-omgevingsplan Parkeren 2020 op grond van artikel 2.4 lid 1 van de Crisis- en herstelwet en artikel 7c van het Besluit Uitvoering Crisis- en herstelwet bij besluit van 18 maart 2020 (vijfde tranche) aangewezen als innovatief experiment met een bredere reikwijdte van bestemmingsplannen.

Met deze pilotstatus mag worden afgeweken van diverse (ruimtelijk relevante) bepalingen uit wet- en regelgeving. Daarmee krijgen deze bestemmingsplannen alvast voor een deel het karakter van een omgevingsplan. Zo kan worden geëxperimenteerd op de in de toekomstige Omgevingswet beoogde verbreding van het bestemmingsplan tot een omgevingsplan. Met artikel 7c wordt aan deze plannen een wettelijke grondslag gegeven.

Het besluit van de minister om het plangebied aan te wijzen als gebied waarvoor een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte mag worden vastgesteld, is als bijlage 1 bij deze toelichting opgenomen. Dat geldt eveneens voor het overzicht van de bepalingen waarvan mag worden afgeweken en de wijze waarop van deze mogelijkheden gebruik wordt gemaakt.

De Omgevingswet wil sturen op kwaliteit, goede initiatieven mogelijk maken en kwetsbare belangen beschermen. Voor de gemeente Zeewolde betekent dat voor het Chw Paraplubestemmingsplan Parkeren 2020 het introduceren van een omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit.

3.1.1 Verbrede reikwijdte

In het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte kunnen naast regels met een ruimtelijke relevantie, regels worden opgenomen ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Dit betekent dat regels kunnen worden opgenomen over onder andere: het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid, het milieu en landschappelijke of stedenbouwkundige waarden, het uiterlijk van bouwwerken (welstand), duurzaamheid en natuurbescherming. De verbreding van de reikwijdte betekent onder meer dat milieuaspecten in het plan kunnen worden gereguleerd en dat maatregelen voor natuur, verkeer, cultuurhistorie en evenementen rechtstreeks in het plan kunnen worden opgenomen. Daarnaast wordt de mogelijkheid geboden om af te wijken van bepaalde wettelijke normen en grenswaarden.

Het voorliggende project heeft als doel om een flexibele regeling te maken voor het voorzien in voldoende parkeerbehoefte voor ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving, zowel ten aanzien van bouwen als gebruikswijziging.

3.1.2 Beleidsregels

Een mogelijkheid die de Crisis- en Herstelwet biedt is het werken met open normen die nader worden ingevuld door beleidsregels. Een voorbeeld van een open norm is dat bij het bouwen van bouwwerken moet worden voorzien in 'voldoende parkeergelegenheid'. De beleidsregel hierbij geeft vervolgens aan hoe wordt bepaald wat 'voldoende' is, bijvoorbeeld aan de hand van parkeernormen. Deze beleidsregels kunnen door de raad of het college worden vastgesteld. Als het gaat om een beleidsregel voor welstand kan alleen de raad deze vaststellen. Aan de vaststelling van een beleidsregel gaat geen verplichte voorbereidingsprocedure vooraf.

Het werken met open normen en beleidsregels blijft dus mogelijk, alleen kan deze in het voorliggende plan nu ook gekoppeld worden aan een gebruikswijziging door het opnemen van een omgevingsvergunning voor een gebruikswijziging. Op deze wijze kan een parkeertoets middels beleidsregels worden gefaciliteerd, ook voor ontwikkelingen die in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, zoals in het voorbeeld in paragraaf 3.2 is geschetst. Artikel 7c lid 14 CHW biedt deze mogelijkheid.

3.2 Omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit

In het Chw Paraplubestemmingsplan Parkeren 2020 wordt met toepassing van de Crisis- en herstelwet alvast geëxperimenteerd met de mogelijkheden die de Omgevingswet zal bieden. Eén van de instrumenten die voor kan worden gebruikt is het opnemen van een omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit. Dit is in artikel 7c lid 14 CHW bepaald:

In aanvulling op artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de Wet ruimtelijke ordening kan bij het bestemmingsplan worden bepaald dat het met het oog op de regels bedoeld in het eerste lid verboden is zonder omgevingsvergunning, gronden of bouwwerken te gebruiken voor een daarbij aangegeven activiteit, als de activiteit niet in strijd is met het bestemmingsplan. Voor toepassing van deze bepaling in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt deze vergunning aangemerkt als een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van die wet. De vergunning wordt verleend als wordt voldaan aan de daartoe in het bestemmingsplan gestelde voorwaarden.

Met het opnemen van een dergelijke omgevingsvergunning in het CHW plan kan ingevolge dat artikel ook een parkeernorm worden geëist bij uitsluitend gewijzigd gebruik. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het omzetten van een kantoorruimte naar een winkelruimte dat op grond van de geldende bestemming mogelijk is (bijvoorbeeld binnen een bestemming Gemengd of Centrum). Een kantoorpand heeft minder parkeerplaatsen nodig als een winkel van dezelfde oppervlakte. Bij een dergelijke functie-omzetting is daardoor meer parkeerruimte nodig.

Hoofdstuk 4 Juridische regeling

Dit paraplubestemmingsplan is van toepassing op de bestemmingsplannen (en de op basis daarvan vastgestelde uitwerkings- en wijzigingsplannen) die in de toepassingsbepaling in artikel 2 zijn genoemd. Voor deze plannen gelden voortaan de artikelen ten aanzien van het parkeren die zijn opgenomen in artikel 4 en artikel 5.

In artikel 4 is de omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit opgenomen. Hierin is bepaald dat bij gewijzigd gebruik een omgevingsvergunning nodig is, waarbij moet worden aangetoond dat bij een functiewijziging met een grotere parkeerbehoefte, wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid.

Artikel 5 bevat een vergelijkbare regeling, maar deze is gekoppeld aan een reguliere omgevingsvergunning voor het bouwen.

Op dit moment wordt 'voldoende parkeergelegenheid' bepaald door de normen uit de CROW-uitgave 2012 'Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie'. Omdat deze normen in de planperiode mogelijk kunnen wijzigen is in artikel 5 lid 5.1 de bepaling opgenomen dat 'indien voornoemde uitgave gedurende de planperiode worden gewijzigd, rekening wordt gehouden met die wijziging'. Hiermee wordt voorkomen dat de in 2012 vastgelegde normen blijven gelden als er bijvoorbeeld in 2022 nieuwe beleidsregels en normen worden vastgesteld.

Voor de wijze waarop de gemeente toepassing geeft aan de normen, blijft de 'Notitie toepassing parkeernormen' uit 2013 gelden. De toepassing hiervan is juridisch geborgd in artikel 4 en 5 met een koppeling naar de bijlage waarin de toepassingsregels zijn opgenomen.

Van de verplichting om voldoende parkeergelegenheid te realiseren kan worden afgeweken via een binnenplanse afwijking. Daar waar parkeergelegenheid en parkeerbehoefte niet op elkaar aansluiten kan dit zinvol zijn. Door af te wijken kan een functie met een parkeerbehoefte toch worden toegelaten zonder dat er op eigen terrein of in de omgeving voldoende parkeerplaatsen zijn. Deze afwijkzingsbevoegdheden zijn opgenomen in respectievelijk artikel 4 lid 4.1.2 sub b en artikel 5 lid 5.1 sub c.

Een situatie dat een omgevingsvergunning voor het bouwen bij recht kan worden verleend zonder dat er sprake is van een functiewijziging kan ook leiden tot andere parkeereisen. Denk bijvoorbeeld aan de vergroting van een gebouw. Een vergroting van een winkel kan bijvoorbeeld leiden tot extra bedrijfsvloeroppervlakte en dus tot een hogere parkeernorm. Ten behoeve hiervan kunnen, voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning, nadere eisen worden gesteld (artikel 5 lid 5.1 sub e).

De andere artikelen in dit parapluplan zijn opgenomen omdat dat op basis van het Besluit ruimtelijke ordening verplicht is. Het betreft de volgende artikelen.

In artikel 1 (Begrippen) is aangegeven wat het identificatienummer van het plan is en welke onderdelen het juridische deel van het plan omvat. Voor het overige zijn de begrippen uit de vigerende bestemmingsplannen van toepassing. Ook wat betreft de wijze van meten zijn de bepalingen uit de vigerende bestemmingsplannen van toepassing. In artikel 3 is de anti-dubbeltelregeling opgenomen. Deze standaardbepaling is bedoeld om te voorkomen dat van ruimte die in een bestemmingsplan voor de realisering van een bepaald gebruik of functie mogelijk is gemaakt, na realisering daarvan, ten gevolge van feitelijke functie- of gebruiksverandering van het gerealiseerde, opnieuw zou kunnen worden gebruik gemaakt.

Verder is er een (verplichte) standaardbepaling voor het overgangsrecht opgenomen (artikel 6). Deze overgangsbepalingen gelden uitsluitend voor het bouwen en gebruik dat voortvloeit uit de parkeerregeling. Het overgangsrecht van de 'onderliggende' bestemmingsplannen blijft onverkort van toepassing.

De regels worden bekrachtigd met een slotregel (artikel 7).

Hoofdstuk 5 Uitvoerbaarheid

Dit bestemmingsplan doorloopt de in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) vastgelegde bestemmingsplanprocedure. Tijdens deze procedure zijn er verschillende momenten waarop burgers en andere belanghebbenden hun zienswijze op het plan kenbaar kunnen maken.

Omdat geen sprake is van een nieuw beleidsvoornemen, is inspraak ingevolge de gemeentelijke Inspraakverordening niet nodig.

In het kader van de ter visie legging van het ontwerpbestemmingsplan wordt de provincie Flevoland geïnformeerd. Omdat er geen provinciaal belang is wordt dit beschouwd als het overleg in het kader van artikel 3.1.1 Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Er is geen waterschapsbelang.

Het ontwerpbestemmingsplan heeft met ingang van 29 januari tot en met 10 maart 2020 (zes weken) ter inzage gelegen. In deze periode kan een ieder zijn zienswijze kenbaar maken. Er is één zienswijze ingediend die heeft geleid tot het koppelen van de geldende beleidsregel 'Notitie toepassing parkeernormen' uit 2013 aan de regels. Het bestemmingsplan is op dat onderdeel gewijzigd vastgesteld op 28 mei 2020.

Na de vaststelling wordt het bestemmingsplan nogmaals zes weken ter inzage gelegd. Tijdens deze periode bestaat de mogelijkheid tot het indienen van beroep bij de Raad van State.