Vogelhorst, 1e partiële herziening

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding voor dit bestemmingsplan

Op 26 oktober 2016 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan inzake het beroepschrift, dat was ingediend tegen het bestemmingsplan 'Vogelhorst', vastgesteld door de gemeenteraad op 17 december 2015. De Afdeling heeft daarin bepaald dat de bestemming 'Wonen-2', voor zover dit een bed & breakfast ter plaatse toestaat in het gebied Vogelhorst II, is vernietigd (zie Bijlage 2). Voor het overige deel is het plan dus onherroepelijk in werking getreden per 27 oktober 2016.

Reden voor de gedeeltelijke vernietiging is dat de planologische mogelijkheid voor een bed & breakfast afhankelijk is gesteld van een nadere beoordeling van de effecten ervan. Het opnemen van een nader afwegingsmoment is wat betreft de in het plan gegeven bouw- en gebruiksmogelijkheden niet aanvaardbaar. Dit biedt namelijk onvoldoende rechtszekerheid over het antwoord op de vraag of een bed & breakfast binnen de bestemming is toegestaan. Het plan is gelet hierop genomen in strijd met de rechtszekerheid. Aan de gemeenteraad is opdracht gegeven om binnen 20 weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen met betrekking tot de vernietigde planonderdelen. Dit houdt in dat een nieuw bestemmingsplan, in dit geval een partiële herziening van het bestemmingsplan, hiervoor moet worden opgesteld.

Omdat het beroep uitsluitend was gericht op het direct toestaan van een bed & breakfast in het deelgebied Vogelhorst II, heeft de uitspraak van de Afdeling uitsluitend betrekking daarop. De overige regels van het bestemmingsplan 'Vogelhorst' en de verbeelding inclusief de toelichting blijven onverkort van toepassing (zie link).

1.2 Begrenzing van het plangebied

De begrenzing van deze partiële herziening is gelet op het gestelde in paragraaf 1.1 zoals aangegeven in de onderstaande figuur: het blauw gearceerde deel, te weten deelgebied Vogelhorst II. Het rood gearceerde deel is de rest van het oorspronkelijke bestemmingsplan en het deelgebied Vogelhorst I: daarop heeft deze partiële herziening dus geen betrekking.

figuur: begrenzing van het plangebied met in rood deelgebied Vogelhorst 1 en in blauw deelgebied Vogelhorst II

1.3 Geldend bestemmingsplan

Het geldend bestemmingsplan is het bestemmingsplan 'Vogelhorst'. Dit is op 17 december 2015 vastgesteld door de gemeenteraad van Almere. Het beroep ertegen heeft ertoe geleid dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State het plan op één onderdeel, de regeling met betrekking tot bed & breakfast, heeft vernietigd. Voor het overige is het plan per 27 oktober 2016 onherroepelijk in werking getreden.

1.4 Leeswijzer

Om de digitale raadpleegbaarheid van het bestemmingsplan te vergroten, is de toelichting opgezet rondom de in het plan gebruikte Bestemmingen. Na een beschrijving van het plangebied en de nieuwe ontwikkelingen (hoofdstuk 2) worden de wijzigingen op de bestemming beschreven (hoofdstuk 3). Vanuit dit hoofdstuk worden koppelingen gemaakt naar het achterliggende Beleidskader ( hoofdstuk 4) en de Omgevingstoets (hoofdstuk 5). In het hoofdstuk Implementatie (hoofdstuk 6) wordt ingegaan op de uitvoerbaarheid van het plan.

Hoofdstuk 2 Planbeschrijving

Vogelhorst is een villapark gelegen in de bosrijke omgeving van de boswachterij Almeerderhout. Het meest voorkomende woningtype is de vrijstaande woning en de twee-onder-één-kap woning.

Het westelijk deel dat bekend staat als Vogelhorst I is in fasen in de jaren '90 van de vorige eeuw gerealiseerd. Dit valt buiten het plangebied van deze partiële herziening, maar wordt voor de volledigheid hier wel nader beschreven. Het stedenbouwkundig ontwerp van dit deel is eenvoudig van opzet: er is een ontsluitingsweg, de Nachtegaallaan, en aan weerszijden ervan zijn licht gebogen straten aangelegd met aan beide kanten ruime kavels voor vrijstaande villa's en twee-onder-één-kap woningen. De sfeer van het gebied is landelijk, reden waarom woningen met een overwegend lage goothoogte zijn gebouwd. Kenmerkend voor het plan is de parkachtige inrichting van het gebied. Door de verkaveling in Vogelhorst I met woningen aan weerszijden van straten grenzen de achtertuinen met de achterzijde aan mekaar. Vanwege het gewenste parkachtige en landelijke karakter zijn deze achtertuinen gescheiden door bossingels en houtwallen.

Het oostelijk deel (Vogelhorst II) wordt sinds 2008 ontwikkeld. Hier is de mogelijkheid geboden om woningen in particulier opdrachtgeverschap te bouwen. Er zijn geen houtwallen opgenomen zoals in het hierboven omschreven gedeelte van Vogelhorst. Het toegestane woningtype zijn vrijstaande en twee-onder-één-kap woningen.

figuur: verbeelding bestemmingsplan Vogelhorst 2015 met aan de linkerkant Vogelhorst I en aan de rechterkant Vogelhorst II (rechts naast de water-groenpartij)

Werken en voorzieningen

Voorzieningen, zoals scholen, winkels, kinderdagverblijven of gezondheidscentra zijn niet in het plangebied aanwezig. De bewoners van Vogelhorst zijn daarvoor aangewezen op de voorzieningen in Nobelhorst, Almere Haven of Almere Buiten.

Openbare ruimte

De huidige verkeersstructuur wordt niet gewijzigd en is overeenkomstig de huidige situatie in de partiële herziening van bestemmingsplan 'Vogelhorst'. Ook de groen/blauw structuur blijft ongewijzigd.

Hoofdstuk 3 Wijziging bestemming

3.1 Toelichting op de juridische regeling

Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen

Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het bijbehorende Besluit ruimtelijke ordening (Bro) in werking getreden. Met de invoering van de Wro is de vormgeving van bestemmingen en planregels gestandaardiseerd. De standaarden zijn vastgelegd in de Regeling standaarden ruimtelijke ordening (Rsro). Het voorliggende bestemmingsplan is opgesteld volgens de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 (SVBP2012) en voldoet aan de vereisten op het gebied van digitalisering. Het bestemmingsplan voldoet tevens aan de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) die per 1 oktober 2010 in werking is getreden.

Flexibiliteitsbepalingen

In dit bestemmingsplan is een afwijkingsregel opgenomen waarmee flexibiliteit ten opzichte van de hoofdbestemming wordt ingebouwd. Op basis van de afwijkingsregel kan het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning verlenen.

3.2 Bestemmingen

3.2.1 Wijziging bestemming 'Wonen-2'

In de planregels van deze partiële herziening is de regeling voor een bed & breakfast in de vorm van een aan-huis-verbonden beroep en bedrijfsmatige activiteiten aan huis gewijzigd ten opzichte van de regeling uit het bestemmingsplan 'Vogelhorst'. Een bed & breakfast binnen de woonbestemming is niet langer bij recht toegestaan, maar via een binnenplanse afwijking. De specifieke gebruiksregel uit artikel 8.4 Wonen-2 uit het bestemmingsplan 'Vogelhorst' wordt hiermee gewijzigd en er is een nieuw artikel 8.5 opgenomen. Om de afwijking te kunnen toepassen dient aan een aantal voorwaarden te zijn voldaan:

• a. er mogen maximaal vijf gasten tegelijk aanwezig zijn;
• b. het gebruik leidt niet tot ernstige hinder voor het woonmilieu c.q. doet afbreuk aan het woonkarakter van de wijk of buurt;
• c. het gebruik heeft geen nadelige invloed op de normale afwikkeling van het verkeer.

Daarbij moet ook altijd aan de voorwaarden uit artikel 8.4 zijn voldaan.

Bij een bed&breakfast moet het gaan om het laten gebruiken van normale slaapkamers in een woning door reizigers/ vakantiegangers, waarbij eventueel ook ontbijt mogelijk is. Ten hoogste zijn dus vijf gasten tegelijk mogelijk. Ook moet de woning wel haar primaire functie als woning behouden. Er mag geen complete verbouwing plaatsvinden tot een hotel. De eigenaar/exploitant moet er ook blijven wonen.

3.3 Overige regels

3.3.1 Algemene regels

Begrippen

In artikel 1 staat een beperkt aantal begrippen. De meeste begrippen zijn namelijk al in het bestemmingsplan Vogelhorst opgenomen. In deze partiële herziening is alleen de definitie van het bestemmingsplan, plan en bestemmingsplan Vogelhorst opgenomen.

Anti-dubbeltelregel

In artikel 4 is de anti-dubbeltelregel opgenomen. Deze regel is opgenomen om te voorkomen dat van ruimte die in een bestemmingsplan voor de realisering van een bepaald gebruik of functie mogelijk is gemaakt, na realisatie daarvan, door feitelijke functie- of gebruiksverandering opnieuw (voor een tweede keer) gebruik zou kunnen worden gemaakt. Grond die één keer in beschouwing is genomen voor het toestaan van een bouwplan, mag niet een tweede maal meetellen voor de toelaatbaarheid van andere bouwplannen. De anti-dubbeltelregel is een standaardregel, die is voorgeschreven in het Besluit ruimtelijke ordening.

3.3.2 Overgangs- en slotregels

In artikel 5 is het overgangsrecht voor bouwwerken en gebruik opgenomen. In het overgangsrecht wordt bepaald op welke manier met situaties wordt omgegaan die op basis van het vorige bestemmingsplan wel waren toegestaan, maar niet in het nieuwe bestemmingsplan zijn opgenomen. Het overgangsrecht zijn standaardregels, die zijn voorgeschreven in het Besluit ruimtelijke ordening.

In artikel 6 is de slotregel opgenomen. Hierin staat onder welke naam de regels van het bestemmingsplan kunnen worden aangehaald.

Hoofdstuk 4 Relevante beleidskaders

Het in het bestemmingsplan 'Vogelhorst' besproken beleidskader is tevens van toepassing op deze partiële herziening. Verwezen wordt daarom naar de toelichting van dat plan. Specifiek van belang op deze partiële herziening zijn de onderstaande beleidsregels:

Beleidsdocument	Beleidsuitgangspunt	Vertaling in het bestemmingsplan
Gemeentelijk Beleid
Beleidsnota kleine bouw 2008, herziening 2009	Beleidsuitgangspunten voor kleine bouwplannen en uitbreidingen. Regeling voor aan-huis-verbonden beroepen of bedrijfsmatige activiteiten aan huis.	Toetsingskader uit de nota overnemen in de woonbestemming.
Werken in de wijk 2005	Levendige wijken waar ook gewerkt kan worden.	Beroep en bedrijf, alsmede detailhandel toestaan in de woning.

Hoofdstuk 5 Omgevingstoets

Om aan te kunnen tonen dat een bestemmingsplan uitvoerbaar is, moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan worden bekeken of de ontwikkelingen binnen het plan voldoen aan de regelgeving op het gebied van milieu, ecologie, archeologie en water.

De met deze partiële herziening beoogde wijzigingen bestaan uit het repareren van het vernietigde planonderdeel van het bestemmingsplan 'Vogelhorst', te weten de regeling voor een bed & breakfast voor het deelgebied Vogelhorst II. De mogelijkheden voor woningbouw, waar het plan voor bedoeld is, blijven ongewijzigd. De ruimtelijke en milieugevolgen van woningbouw in het gebied zijn al bij de vaststelling van het bestemmingsplan 'Vogelhorst' uit 2015 zorgvuldig onderzocht en ruimtelijk aanvaardbaar bevonden. Dit is ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in stand gehouden.

Werken aan huis

De maatschappij wijzigt continu, waaronder ook de manier van werken. Was het vroeger gebruikelijker om naar een kantoor of bedrijf te gaan om te gaan werken (scheiding van functies), is er naar de huidige maatschappelijke inzichten meer behoefte aan thuis te werken (functiemenging). Redenen hiervoor zijn de betere communicatiemiddelen (mobiel, internet), files en de flexibiliteit. Almere wil hierin meegaan en ruimte bieden aan het uitoefenen van een beroep of bedrijf aan huis. De ambitie is om Almere te ontwikkelen tot een aantrekkelijke, vitale stad met voldoende werkgelegenheid voor alle inwoners en ontwikkelingsruimte voor nieuwe initiatieven. Bovendien bevordert het beroep of bedrijf aan huis de leefbaarheid van de wijk, omdat het een broedplaats voor bedrijven is, een plek waar mensen kunnen samenkomen en die leven brengt in een wijk. Dit leidt tot een betere sociale cohesie en grotere mate van veiligheid. Daarom worden beroepen en bedrijven aan huis over het algemeen onder bepaalde voorwaarden als passend binnen de woonfunctie beschouwd.

Bed & breakfast als aan-huis-verbonden-beroep en bedrijfsmatige activiteiten aan huis

In het algemeen is een beroep of bedrijf aan huis toegestaan, mits dit te rijmen is met de woonfunctie. Daarbij is de ruimtelijke uitstraling van het beroep of bedrijf van belang, gelet op de aard, omvang en intensiteit. Daarom zijn begripsbepalingen en voorwaarden in de planregels (lid 8.4) van het bestemmingsplan 'Vogelhorst' - die onverminderd gelden - opgenomen. Deze voorwaarden waarborgen het kleinschalig houden van deze activiteiten (ondergeschikt aan de woonfunctie, geen onevenredige overlast voor de omgeving), zodat deze verenigbaar zijn in een woonmilieu en zelfs een bijdrage leveren aan de (verbetering van de) leefbaarheid in een woonwijk.

De impact van een bed & breakfast aan huis in een woonwijk is afhankelijk van het aantal gasten (maximaal 5) met de bijbehorende extra verkeersbewegingen, en ook de maximale toegestane oppervlakte (50% van de vloeroppervlakte van een woning) heeft een bepaalde mate van impact op de woonomgeving. Daarom is een bed & breakfast niet langer bij recht toegestaan, maar via een binnenlandse afwijkingsmogelijkheid. Voorwaarden voor die afwijking zijn dat het geen afbreuk doet aan het woonkarakter van de wijk en geen nadelige invloed heeft op de normale afwikkeling van het verkeer. Hierdoor kan per geval de aanvraag zorgvuldig worden beoordeeld en worden afgewogen. De voorwaarden voor de bij recht toegestane beroepen en bedrijven aan huis blijven uiteraard ook van toepassing.

De wijzigingen, bestaande uit het schrappen van de mogelijkheid voor het bij recht binnen de woonbestemming kunnen vestigen van een bed & breakfast en het onderbrengen van die mogelijkheid in een afwijkingsmogelijkheid, zijn ondergeschikt van aard. De aangepaste planregels en de ruimtelijke gevolgen ervan hebben geen ruimtelijk relevante gevolgen voor de bestaande ontwikkelingsmogelijkheden voor het plangebied en/ of ten aanzien van de aspecten geluid, lucht, verkeer, water, bodem en flora en fauna.

Hoofdstuk 6 Implementatie

6.1 Economische uitvoerbaarheid

De partiële herziening heeft geen financiële gevolgen voor de gemeente: er zijn geen kosten die verhaald moeten of kunnen worden. De partiële herziening voorziet niet in nieuwe ontwikkelingsmogelijkheden binnen het plangebied: de huidige mogelijkheden voor aan-huis-verbonden beroepen of bedrijfsmatige activiteiten aan huis blijven toegestaan, zij het dat de voorwaarden waaronder zijn aangepast. Bovendien voorziet het bestemmingsplan niet in een bouwplan in de zin van artikel 6.2.1. Besluit ruimtelijke ordening.

Op grond hiervan is het op grond van artikel 6.12 leden 1 en 2 Wet ruimtelijke ordening niet nodig om een exploitatieplan vast te stellen.

6.2 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

6.2.1 Algemeen

Het voeren van een complete bestemmingsplanprocedure is voor deze partiële herziening niet vereist. De aanpassingen die als gevolg van deze partiële herziening worden doorgevoerd, zijn naar aard en omvang dusdanig klein dat geen wezenlijk ander plan wordt vastgesteld, waardoor belanghebbenden in hun belangen worden geschaad. Enkel de mogelijkheid voor het vestigen van een bed & breakfast in deelgebied Vogelhorst II wordt overgeheveld van bij recht toegestaan naar een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.

Bovendien heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 26 oktober 2016 opdracht gegeven aan de gemeente om binnen 20 weken een nieuw bestemmingsplan met betrekking tot de vernietigde planonderdelen vast te stellen. Uit deze korte termijn blijkt dat de Afdeling niet heeft bedoeld dat er een procedure gevoerd gaat worden. Het is immers praktisch onhaalbaar om binnen 20 weken een bestemmingsplanprocedure te voeren en een plan door de raad vast te laten stellen.

Overigens kunnen belanghebbenden tegen de vastgestelde partiële herziening na bekendmaking binnen zes weken in beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

6.2.2 Reactie

Aangezien beroep is ingediend tegen het oorspronkelijke bestemmingsplan 'Vogelhorst', is aan de appellant, de Belangenvereniging Almere Hout informeel verzocht om een reactie over het concept van het vast te stellen plan. Daarvoor is aan appellant op 28 november 2016 een e-mail gezonden. Er is de mogelijkheid gegeven om uiterlijk 12 december 2016 een reactie in te dienen. Er is geen reactie ingediend.

Bijlagen

Bijlage 1 Beleidskader

Beleidsnota kleine bouw 2008 (vastgesteld door college van B&W op 21 april 2009, partiële herziening vastgesteld op 31 augustus 2010)

In deze nota worden kaders benoemd voor de uitbreiding van woningen, het gebruik van woningen voor beroepen en bedrijven aan huis, bouwwerken nabij woningen en bedrijven, de oprichting van antennemasten e.d. Als een bouwplan aan de voorwaarden uit de nota voldoet, dan wordt medewerking verleend aan een bouwaanvraag, ook als deze niet past in het bestemmingsplan. Voor nieuwe bestemmingsplannen is het uitgangspunt dat de regeling uit de Nota hierin wordt overgenomen. Deze kaders scheppen duidelijkheid voor inwoners en bedrijven.

Samengevat regelt de nota de volgende bouw- en gebruiksmogelijkheden:

• a. uitbreiding van of een bijgebouw bij woongebouwen;
• b. uitbreiding van of een bijgebouw bij niet-woongebouwen (bijvoorbeeld winkels, scholen, bedrijfsgebouwen);
• c. realiseren van gebouwen voor openbaar nut, openbaar vervoer of wegverkeer;
• d. oprichten van bouwwerken, geen gebouwen zijnde (bijvoorbeeld schuttingen, kunstobjecten, overkappingen);
• e. realiseren van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie;
• f. regeling met betrekking tot aan-huis-gebonden beroepen of kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten in huis;
• g. oprichten van antenne-installaties.

Voor het plangebied betekent dit dat de uitgangspunten van de nota zijn verwerkt in de regels en op de verbeelding.

Werken in de wijk (2005)

Het gemeentelijke beleid leidt primair tot meer flexibiliteit ten aanzien van het hebben van een bedrijf aan huis. Hierdoor worden gewenste en inpasbare initiatieven met betrekking tot de uitoefening van een bedrijf aan huis zo goed mogelijk geaccommodeerd.

Het uitgangspunt is dat het percentage bedrijfsruimte van aan huis gebonden beroepen voor heel Almere verhoogd is tot 50% van het oppervlak van een woning ('toegelaten bebouwing') onder meer onder de voorwaarde dat de woning bewoond wordt door diegene die er werkt.

Bij de planontwikkeling voor nieuwe uitleggebieden (bouwfronten) dient te worden uitgegaan van een indicatieve norm van 1 kleinschalige zelfstandige bedrijfsruimte op 50 woningen. In de uitleggebieden kunnen bepaalde straten die zich daarvoor lenen (stedenbouwkundig, functioneel en verkeerskundig), de plinten voor 100% omgezet worden van een woon- in een werkfunctie en vice versa. Daarnaast kan in de uitleggebieden, door bijvoorbeeld reserveruimten (maximaal 1 ha groot) op te nemen en/of bestemmingsplannen flexibeler te maken, bij een aantrekkende vraag adequaat ingesprongen worden met aanbod van extra bedrijfsruimte.

Bij herontwikkelingsgebieden kunnen 'kansenzones' worden aangewezen. In de zgn. 'kansenzones' kunnen in voorkomende gevallen woningen volledig omgezet worden tot bedrijfsruimten.

Voor het plangebied betekent dit dat het bedrijfsmatig gebruik van de woning is toegestaan. Zie hiervoor hetgeen in paragraaf 3.2.1 is opgenomen.

Bijlage 2 Uitspraak ABRS van 26-10-2016