Bestemmingsplan Woningsplitsing

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding en doel

Groningen is de jongste stad van Nederland. De belangrijkste reden hiervoor zijn de circa 50.000 studenten aan de RUG en de Hanzehogeschool. Daarvan wonen er, inclusief internationale studenten, circa 35.000 in de stad. Het aantal groeit nog jaarlijks. Dit grote aantal jongeren legt een druk op de woningmarkt. De groei is tot op heden met name opgevangen in de particuliere markt voor kamerverhuur. De belangrijkste reden hiervoor is dat er in Groningen veel relatief goedkope woningen beschikbaar zijn in bij studenten gewilde wijken, met name in de oude wijken rond de binnenstad, maar ook daarbuiten in na-oorlogse wijken.

Kamerhuurders hebben vaak een ander leef- en werkpatroon dan gezinnen en andere huishoudens. Bij grote aandelen kamerverhuur in een straat of buurt kan het woon- en leefmilieu worden verstoord. Er kan druk op de openbare ruimte ontstaan door de toename van geparkeerd fietsen en auto's en dat kan voor overlast zorgen. Ook kan sprake zijn van geluidsoverlast. Vandaar dat de kamerverhuurmarkt met ingang van 2008 ingeperkt is. Per straat mag 15% van het aantal panden gebruikt worden voor onzelfstandige kamerverhuur. In sommige buurten bevinden zich straten waar die 15% al is opgesoupeerd; de straat zit "op slot".

De aanhoudende behoefte aan woonruimte voor jongerenhuisvesting heeft in een aantal buurten in de stad Groningen geleid tot een toename van het aantal bouwkundige woningsplitsingen. Door dergelijke woningsplitsingen ontstaan twee of meer kleine zelfstandige woonruimten (appartementen) in woningen die oorspronkelijk bedoeld en geschikt waren voor gezinsbewoning.

Dit splitsen is anders dan het omzetten van een woning voor kamerverhuur. Voor het kamersgewijs verhuren van panden aan 3 personen in 4 kamers moet een onttrekkingsvergunning worden aangevraagd. Hierbij ontstaat onzelfstandige bewoning, terwijl het splitsen leidt tot meerdere kleine zelfstandige wooneenheden. Het effect op de omgeving in de buurt is echter hetzelfde, want de aard van de bewoning is in beide gevallen vergelijkbaar: bewoning door voornamelijk jongeren en studenten. Zo kan het gebeuren dat in straten waar al 15% kamerverhuur is, er toch nog jongerenhuisvesting bij komt.

Voor onzelfstandige kamerverhuur is dus beleid vastgesteld. Maar dat geldt niet voor splitsing. Door bouwkundige woningsplitsing wordt in feite de 15% norm ontdoken. Omdat het hier gaat om zelfstandige woonruimte telt deze niet mee voor de 15% norm.

Dit bestemmingsplan heeft tot doel om de woningsplitsingen te reguleren en daarmee het woon- en leefmilieu in bestaande wijken te beschermen. De regels van het plan worden van toepassing verklaard op een aantal geldende bestemmingsplannen. Deze bestemmingsplannen gelden voor gebieden in de stad waar de woningsplitsing problematisch is of kan worden. Daarmee is het een zogenaamd facetbestemmingsplan: het regelt een specifiek aspect dat in al die plannen voorkomt.

1.2 Begrenzing plangebied

Het plangebied bestaat uit 45 321 bestemmingsplannen. De facetregeling wordt daarop van toepassing verklaard. Onderstaande afbeelding geeft de begrenzing van het plangebied aan.

plangebied

Hoofdstuk 2 Beleidskader en opkomst woningsplitsing

2.1 Beleidskader

Structuurvisie Wonen

In de Structuurvisie Wonen is het belang aangegeven van evenwichtige wijken met een aantrekkelijk woon- en leefmilieu waar mensen goed kunnen wonen. Dit zijn wijken en buurten met onder andere een goede balans in de woningdifferentiatie, samenstelling van de bewoners en bij de wijk passende voorzieningen. Bekend is dat de waardering voor en de beleving van wijken door bewoners, naast fysieke kenmerken, vooral door sociale aspecten als de bevolkingssamenstelling en de dagelijkse interactie worden bepaald. Het verzamelbegrip leefbaarheid kent echter vele kanten waarbij natuurlijk ook groen in de buurt, overlast, veiligheid en bijvoorbeeld de aanwezigheid van hoogbouw een rol kunnen spelen. In dit verband zijn met name de bewoningsdichtheid en de dagelijkse omgang met buren en overige bewoners relevant voor het uiteindelijk oordeel van bewoners over een wijk. We willen daarom borgen dat de diversiteit in wijken behouden blijft en dat de dichtheid van bewoning niet te groot wordt.

15% norm

In juni 2008 heeft de gemeenteraad besloten dat er geen onttrekkingsvergunningen worden verleend wanneer het aantal van dergelijke kamerverhuurpanden in een straat boven de 15% van het aantal panden in de betreffende straat komt. Het doel daarvan is:

- de zelfstandige woningvoorraad volkshuisvestelijk te beschermen door het aantal kamerverhuurpanden in straten waar de 15% bereikt is in elk geval niet verder te laten toenemen;

- de druk op de oude wijken te verlichten door kamerverhuurpanden meer te spreiden over de stad;

- tegelijkertijd voldoende mogelijkheden te bieden om de groei van het aantal studenten te blijven kunnen opvangen, ook in de particuliere markt. Studenten moeten overal kunnen blijven wonen.

Het beleid voor particuliere kamerverhuur en de 15% is nu al een aantal jaren van kracht en inmiddels zien we dat zich in de oude wijken de verwachte verschuiving heeft voorgedaan naar straten die nog niet aan de 15% zaten. Daarnaast heeft ook een verschuiving plaatsgevonden naar de jongere wijken, waar tot dat moment nog niet veel kamerverhuur plaatsvond. Het beleid zorgt daarmee dus voor een verdeling van de kamerverhuur over de stad, wat ook het uitgangspunt is. De raad heeft daarom in 2011 nogmaals aangegeven dat de 15% norm voorlopig niet ter discussie staat en dat vastgehouden wordt aan het beleid.

2.2 Woningsplitsing

Woningsplitsing en Bouwbesluit

Met de invoering van het Bouwbesluit 2012 per 1 april 2012 zijn de eisen die worden gesteld aan een zelfstandige woning flink omlaag gegaan. De oppervlakte van het 'verblijfsgebied' van woningen mag kleiner zijn. Volgens het nieuwe Bouwbesluit dient het verblijfsgebied (bijvoorbeeld woonkamer) in een woning een minimale oppervlakte te hebben van 18m2, voorheen was dit 24 m2. Ook de eisen aan voorzieningen voor onder andere geluidswering en brandwerendheid van bijvoorbeeld de wanden zijn gewijzigd. Het gevolg hiervan is dat het makkelijker is geworden om bestaande woningen bouwkundig te splitsen in kleine 'appartementen' - soms zelfs met deels gezamenlijke voorzieningen - die formeel als zelfstandige woningen tellen. Een belangrijk doel van deze wijziging in het Bouwbesluit was het makkelijker maken van het verbouwen van leegstaande kantoren tot woonruimte.

Op verscheidene plekken in de stad wordt deze mogelijkheid van bouwkundige splitsing nu evenwel gebruikt om gezinswoningen op te splitsen in kleine woonheden en aan te bieden voor jongerenhuisvesting. Aangezien na bouwkundige splitsing zelfstandige woonruimten ontstaan, is hiervoor geen onttrekkingsvergunning ten behoeve van kamerverhuur nodig.

Gevolgen

Hiermee komen de doelstellingen van het gemeentelijk beleid om de zelfstandige woningvoorraad volkshuisvestelijk te beschermen en evenwichtig opgebouwde wijken te behouden, onder druk te staan. Door de bouwkundige splitsingen ontstaan over het algemeen namelijk zogenaamde 'mini-appartementen' die vergelijkbaar zijn met kamergewijze verhuur van een woning. Het woon- en leefmilieu en daarmee de leefbaarheid in deze wijken en straten komt onder druk te staan en dat is onwenselijk. Dit blijkt ook uit de toename van klachten die ontvangen worden uit wijken waar dit plaatsvindt.

We zien dat de recente woningsplitsingen zich vooral hebben voorgedaan in wijken met een meer dan gemiddelde dichtheid. Dit zijn tevens de wijken waar het belangrijk is om het aantal woningen dat geschikt is voor gezinnen op peil te houden.

De laatste jaren is een behoorlijke toename te zien in het aantal splitsingen. Buiten het centrum wordt bovengemiddeld gesplitst in straten waar de 15% norm al is bereikt.

Onderstaande kaart geeft de spreiding weer van de straten waar de 15%-norm 'vol' zit en daarmee de spreiding van het bovengemiddelde aantal splitsingen.

De toename van het aantal splitsingen van woningen (vooral ook in straten die al op slot zitten vanwege de 15% norm), de gevolgen van splitsingen voor een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad en de leefbaarheid in buurten en wijken en de geluiden van buurtorganisaties en bewoners zijn de aanleiding geweest om de mogelijkheden van het reguleren van woningsplitsingen te onderzoeken. Uitkomst daarvan is dat in dit bestemmingsplan gangbare gezinswoningen uitgesloten worden van de mogelijkheid om te splitsen.

Hoofdstuk 3 Beschrijving van het plan

3.1 Doel

Met dit facetbestemmingsplan wordt het bouwkundig splitsen van woningen gereguleerd. Met het regelen van het gebruik van gebouwen in een bestemmingsplan kunnen zaken worden geregeld die ruimtelijk relevant zijn. Bescherming van het woon- en leefklimaat van wijken en buurten door het beperken van de mogelijkheid om woningen te splitsen valt daar onder. Er wordt een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad mee bereikt.

Om de leefbaarheid in wijken en de beschikbaarheid van gangbare (betaalbare) gezinswoningen te borgen wordt een splitsingsverbod voor deze woningen ingesteld voor een groot aantal woongebieden in de stad, met uitzondering van de binnenstad.

Met het reguleren van woningsplitsingen willen we bereiken dat:

- de werking van de 15% norm wordt versterkt (en niet wordt ontweken);

- de beschikbaarheid van gezinswoningen voor onder andere jonge gezinnen wordt ondersteund;

- de bevolkingsopbouw zich evenwichtig kan ontwikkelen, en

- een toename van de (bevolkings)dichtheid niet leidt tot aantasting van het woon- en leefklimaat.

3.2 Ruimtelijke relevantie

Een goed ruimtelijke ordening staat borg voor een goed woon- en leefmilieu. In een woonbuurt kunnen verschillende vormen van bewoning voorkomen die zich, bij overaanwezigheid van één vorm, niet goed met elkaar verdragen. Waar gezinnen en alleenstaande jongeren samen een buurt bevolken, kan door verschillen in leefstijl een aantasting van het woon- en leefmilieu optreden. Jongeren hebben niet de intentie om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Zij hebben slechts de wens om gedurende de studietijd over huisvesting te beschikken en hebben normaliter geen band die het enkel gezamenlijk bewonen van een bepaalde woonruimte te boven gaat. Gelet hierop kan deze vorm van samenwonen niet op één lijn worden gesteld met bewoning van het pand door een gezin. De ruimtelijke effecten van een oververtegenwoordiging van jongeren in een buurt kunnen de leefbaarheid aantasten. Er vindt dan toename van parkeerdruk plaats door fietsen en auto's en dat kan voor overlast zorgen. Ook is regelmatig sprake van geluidsoverlast. Het verantwoordelijkheidsgevoel voor een schone buurt is veelal laag.

Dit plan stelt grenzen aan de hoeveelheid woningen die gebruikt mogen worden voor huisvesting van de kleinste huishoudens. Dit ter aanvulling op het al sinds 2008 ingezette beleid dat om dezelfde redenen het aantal kamerverhuurpanden per straat beperkt (de 15% norm).

3.3 Uitwerking

Plangebied

Bij het bepalen van het gebied waarop dit facetbestemmingsplan van toepassing is, is het uitgangspunt dat het reguleren van splitsing in het ene gebied niet tot gevolg mag hebben dat het aantal splitsingen in een ander gebied toeneemt ( het 'waterbedeffect'). Daarom wordt het plangebied niet beperkt tot alleen de buurten waar de 15% norm al opgesoupeerd is, maar maken ook buurten en wijken waar nog ruimte zit in de 15% norm deel uit van het plangebied. Niet in het plangebied zijn opgenomen:

• bedrijventerreinen
• het buitengebied / recreatiegebieden
• de lintdorpen (kennen al een splitsingsregeling)
• de binnenstad binnen de diepenring (hier geldt de 15% norm niet en is dus ook geen splitsingsverbod nodig).

Oppervlaktenorm

Het splitsingsverbod geldt in beginsel voor alle woningen in de opgenomen bestemmingsplannen. Daarmee worden alle woonfuncties bereikt in deze gebieden, niet alleen in de woonbestemming maar ook woonfuncties in gemengde en centrumbestemmingen.

Het gevaar van een verbod is dat het te rigide is in zijn uitwerking. Voorkomen moet worden dat het splitsen van woningen die zich in een ander deel van de woningmarkt bevinden, worden geblokkeerd. De oppervlakte van de woningen waarvoor het splitsingsverbod gewenst is, heeft een bovengrens van ca. 140 m2. Woningen die groter zijn dan 140 m2 gebruiksoppervlakte behoren niet tot deze categorie “betaalbaar en schaars”. Daarom wordt in dit bestemmingsplan een afwijkingsbevoegdheid opgenomen. Deze regelt dat splitsingen die geen afbreuk doen aan het woon- en leefmilieu in de buurt en daarom geen bezwaar ontmoeten, gerealiseerd kunnen worden. Woningen met een gebruiksoppervlakte van 140m2 en meer kunnen eventueel gesplitst worden. Voorwaarde voor het toestaan van een afwijking is dat na splitsing appartementen ontstaan die niet kleiner zijn dan 50m2. Dergelijke appartementen zijn niet vergelijkbaar met kamers in kamerverhuurpanden en vormen een ander segment op de woningmarkt. Met deze afwijkingsbevoegdheid wordt het belang van dergelijke splitsingen niet door dit bestemmingsplan geblokkeerd.

De norm van 140m2 wordt gekoppeld aan het begrip 'gebruiksoppervlakte' uit het Bouwbesluit. De gebruiksoppervlakte wordt bepaald volgens NEN 2580. Toepassing van deze eenheidsnorm levert een oppervlakte op die puur geschikt is voor woongebruik en sluit de overige ruimtes in een woning uit. In de begripsbepalingen sluiten we tevens aangebouwde bergingen, garages en andere niet voor bewoning geschikte ruimtes uit. Dit voorkomt dat dergelijke ruimtes meegeteld worden, met het risico dat dan boven de 140m2 wordt uitgekomen en splitsing eventueel mogelijk wordt.

Hoofdstuk 4 Juridische toelichting

4.1 Algemeen

Het bestemmingsplan Woningsplitsing is een zogenaamd facet-bestemmingsplan. Zo'n plan bevat specifieke regels die een facet van de ruimtelijke ordening betreffen. In dit geval gaat het om regels die het splitsen van woningen reguleren met het oog op behoud van de leefbaarheid en evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad in woonwijken. Uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigen dat andere vormen dan gezinsbewoning als gevolg van woningsplitsing ruimtelijk relevant zijn of kunnen zijn.

De facetregeling is van toepassing op een groot aantal bestemmingsplannen. Zij ligt als het ware als een paraplu over die bestemmingsplannen heen. Vandaar dat een facet-bestemmingsplan ook wel een paraplubestemmingsplan wordt genoemd. Het is juridisch gezien een bestemmingsplan op basis van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).

Dit bestemmingsplan is gemaakt conform de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2008 en het standaard-bestemmingsplan van de gemeente Groningen.

Het bestemmingsplan is digitaal gemaakt. De digitale verbeelding is variabel in schaal doordat kan worden in- en uitgezoomd, en bezit een meetfunctie. Het digitale plan is raadpleegbaar via het internet (gemeente.groningen.nl/bestemmingsplan alsook www.ruimtelijke plannen.nl). Daar zijn de digitale bestanden ook te downloaden.

De papieren verbeelding bestaat uit één kaartblad met schaal 1:25000. De verbeelding geeft in samenhang met de regels de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de gronden binnen het plangebied aan.

4.2 Geldende bestemmingsplannen

In het plangebied vigeren momenteel 45 32 bestemmingsplannen. Deze zijn in bijlage 1 bij de regels van dit plan vermeld. Voorliggend bestemmingsplan voegt specifieke regels ten aanzien van woningsplitsing toe aan de bouw- en gebruiksregels van die plannen.

4.3 Toelichting op de artikelen

Inleidende regels

Artikel 1 Begrippen

De begrippen in dit bestemmingsplan zijn specifiek gericht op het reguleren van woningsplitsingen, en zijn aanvullend op de begrippen in de onderliggende bestemmingsplannen.

De bestemmingsplannen die onder dit facetbestemmingsplan vallen, kennen in veel gevallen het meetvoorschrift 'oppervlakte van een bouwwerk'. Deze maat is gekoppeld aan de regels voor de uitbreiding van woningen met bijbehorende bouwwerken e.d.. Ingeval van splitsing wordt echter het meetvoorschrift 'gebruiksoppervlakte woonfunctie' uit het Bouwbesluit gehanteerd. Hierbij worden ruimten in een woning uitgesloten die niet tot de bruikbare woonoppervlakte behoren. Bovendien tellen aangebouwde bijbehorende bouwwerken, garages e.d. niet mee bij de oppervlaktebepaling.

Het begrip 'oorspronkelijke vloeroppervlakte' is opgenomen om vast te leggen dat het bepalen van de gebruiksoppervlakte woonfunctie geschiedt op basis van de oorspronkelijke, bij de oprichting van de woning, afgegeven bouwvergunning.

Artikel 2 Toepassingsgebied

Dit artikel verwijst naar bijlage 1 bij de regels en naar de verbeelding. Beiden geven aan welke bestemmingsplannen onder dit plan vallen en welke plangrenzen daarbij gelden. Van sommige bestemmingsplannen vallen slechts delen onder dit facetbestemmingsplan.

Regels betreffende woningsplitsing

Artikel 3 Woningsplitsing

Het splitsingsverbod geldt voor zowel gebruik, verbouw als uitbreiding van alle bestaande woningen in het plangebied. Onder bestaand wordt verstaan bestaand ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan.

Door middel van de hier opgenomen afwijkingsbevoegdheid mogen woningen met een gebruiksoppervlakte van 140m2 en meer eventueel gesplitst worden, onder voorwaarde dat na splitsing appartementen ontstaan die niet kleiner zijn dan 50m2. Dergelijke appartementen zijn niet vergelijkbaar met kamers in kamerverhuurpanden en vormen een ander segment op de woningmarkt.

Overgangs- en slotbepalingen

Artikel 4 Overgangsrecht

Dit artikel regelt het overgangsrecht. De redactie is conform de artikelen 3.2.1 en 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening.

Artikel 5 Slotregel

Dit artikel bevat de zogenaamde slotregel, die bedoeld is voor een eenduidige vastlegging van de naam van het bestemmingsplan.

Hoofdstuk 5 Overleg

In het kader van het op grond van artikel 3.1.1 van het Bro verplichte vooroverleg is contact gelegd met het waterschap Noorderzijlvest en de provincie Groningen.

Het waterschap heeft aangegeven dat dit bestemmingsplan geen waterhuishoudkundige zaken of andere waterschapsbelangen raakt en dat daarom afgezien kan worden van formeel overleg.

Omdat het plan geen provinciale ruimtelijke belangen raakt, kan ook overleg met de provincie Groningen achterwege blijven, conform het gestelde in de brief van gedeputeerde staten van 20 mei 2011.

Hoofdstuk 6 Uitvoerbaarheid / exploitatie

Onderzoek naar de economische uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen heeft in het algemeen betrekking op nieuwe ontwikkelingen waarvoor bestemmingswijzigingen nodig zijn en die door de gemeente worden gerealiseerd. Het bestemmingsplan Woningsplitsing heeft echter betrekking op een reeds bebouwd deel van de gemeente, waarbij de ontwikkelingen aan het particuliere initiatief worden overgelaten. De door de gemeente te maken kosten bestaan uitsluitend uit plankosten en de kosten van onderzoek, dat nodig is met het oog op de voorbereiding van het plan. Deze uitgaven komen ten laste van de algemene middelen van de gemeente.

Omdat het voorliggende plan een kleine aanpassing vormt van geldende planologische regelingen en er geen sprake is van een bouwplan, hoeft geen exploitatieplan te worden vastgesteld. Voor het overige worden de bouwmogelijkheden, die volgens de vigerende regelingen bestaan, in het nieuwe bestemmingsplan niet gewijzigd of uitgebreid.

Er doet zich dus geen mogelijkheid voor van kostenverhaal als bedoeld in afdeling 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening.

• 1. door het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan Herziening Bestemmingsregels wonen op 20-12-2017 is het aantal plannen dat onder het bestemmingsplan woningsplitsing valt teruggelopen van 45 naar 32.