7.3 Doorwerking, bezwaar en beroep, essentiële elementen
7.3.1 Juridische doorwerking van het Omgevingsplan
Het Omgevingsplan omvat de vier afzonderlijke provinciale plannen: het Streekplan, het Verkeer- en vervoersplan, het Milieubeleidsplan en het Waterhuishoudingsplan. Het door de Wet milieubeheer vereiste jaarlijks vast te stellen milieuprogramma is geïntegreerd in de programmabegroting. Het Omgevingsplan kent als zodanig geen wettelijke verankering en zal derhalve moeten voldoen aan de wettelijke eisen die worden gesteld aan een Streekplan, Verkeer- en vervoersplan, Milieubeleidsplan en Waterhuishoudingsplan.
Toetsing in verband met het verlenen van vergunningen, het beoordelen van gemeentelijke ruimtelijke plannen en het beoordelen van waterbeheersplannen geschiedt aan het gehele plan. Het Omgevingsplan heeft vooral een interne binding. Dit betekent dat de provincie bij de uitoefening van haar taken (waaronder het nemen van besluiten over plannen en vergunningen) aan het plan gebonden is.
Maar de mate van binding varieert. De provincie is wat betreft haar besluiten op grond van de WRO strikt gebonden aan de zogenaamde essentiële elementen van het Omgevingsplan. De provincie mag van deze planelementen niet afwijken. Hetzelfde geldt voor de essentiële onderdelen van het verkeer- en vervoerbeleid. Wenst de provincie hiervan toch af te wijken, dan dient het plan op die onderdelen te worden herzien. Voor de overige onderdelen van het plan geldt een lichtere mate van binding.
De provincie dient zich in principe wel aan die onderdelen te houden, maar met een goede argumentatie is afwijking van het plan in bepaalde gevallen wel toegestaan. Naast de interne binding kent het plan ook externe binding. Gemeenten moeten er met het opstellen van hun ruimtelijke plannen rekening mee houden dat Gedeputeerde Staten daaraan alleen hun medewerking kunnen verlenen als ze passen binnen het Omgevingsplan of eventueel voldoen aan de criteria voor een mogelijke afwijking. Wanneer het Omgevingsplan concrete beleidsbeslissingen zou bevatten (wat niet het geval is), zouden deze strikt in acht moeten worden genomen door gemeenten. Bovendien dient het waterschap bij de vaststelling van het beheersplan rekening te houden met het provinciale waterhuishoudingbeleid zoals verwoord in het Omgevingsplan. Op grond van de Planwet verkeer en vervoer nemen de gemeenten de essentiële onderdelen van het provinciale verkeer- en vervoerplan in acht. Daarnaast werkt het plan indirect door naar gemeenten, het waterschap, burgers en bedrijven. De provincie houdt namelijk bij de vergunning- en ontheffingverlening en bij andere besluiten die door de provincie worden genomen rekening met het Omgevingsplan. Op deze manier kunnen onderdelen van het plan indirect ook verbindend worden voor derden. De verschillen van binding zijn terug te voeren op de vier wettelijke planstelsels. In de planstelsels voor het milieu en de waterhuishouding wordt juridische doorwerking bovendien in bepaalde gevallen bereikt via de provinciale verordeningen.
7.3.2 Beroepsmogelijkheden
Daar dit plan geen concrete beleidsbeslissingen bevat zoals bedoeld in de Wet op de ruimtelijke ordening kan tegen onderdelen van dit plan die geacht kunnen worden tot het streekplan te behoren geen beroep worden ingediend bij de Raad van State. Ten aanzien van het in de Wet milieubeheer geregelde milieubeleidsplan is de mogelijkheid van beroep, en dus ook van bezwaar, in de Algemene wet bestuursrecht expliciet uitgesloten. De Wet op de waterhuishouding en de Planwet verkeer en vervoer kennen met betrekking tot het beroepsrecht geen speciale regeling, wat betekent dat de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is. Dit houdt in dat, wanneer een op de Wet op de waterhuishouding of de Planwet verkeer en vervoer gebaseerd onderdeel van het onderhavige plan als een besluit met rechtsgevolg moet worden aangemerkt, belanghebbenden binnen zes weken na de bekendmaking van het onderhavige plan een bezwaarschrift kunnen indienen bij Provinciale Staten van Flevoland. De betreffende belanghebbende kan dan vervolgens, binnen zes weken na de kennisgeving van de beslissing op het bezwaar, beroep instellen bij de arrondissementsrechtbank in Zwolle en tenslotte hoger beroep instellen bij de Raad van State. De provincie is echter van mening dat het onderhavige plan geen op rechtsgevolg gerichte besluiten bevat en dat er derhalve geen bezwaar of beroep tegen kan worden ingesteld. In verband met de integratie van de verschillende planstelsels, zijn de onderscheiden plannen niet als zodanig herkenbaar in het Omgevingsplan opgenomen.
7.3.3 Uitwerkingen en afwijken van het Omgevingsplan
Het is nodig om in dit plan een zekere flexibiliteit aan te brengen: verwachte ontwikkelingen kunnen uitblijven of op een andere wijze verlopen dan gedacht, dan wel in een ander tempo. Flexibiliteit is nodig om te kunnen inspelen op nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Ook zijn ontwikkelingen denkbaar waarin het plan nu nog niet voorziet. Op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening wordt bij een Streekplan bepaald in hoeverre Gedeputeerde Staten het plan moeten uitwerken ('volgens bij het plan aan te geven regelen') en in hoeverre ze van het plan mogen afwijken ('binnen in het plan aangegeven grenzen'). De uitwerking of afwijking kan zelf geen concrete beleidsbeslissing inhouden, hetgeen betekent dat er ook geen bezwaar of beroep tegen mogelijk is. De bovengenoemde mogelijkheden voor Gedeputeerde Staten om het Streekplan uit te werken of ervan af te wijken, worden beperkt door de -bij het plan te bepalen grenzen- die hier in navolging van het Streekplan Flevoland en het Omgevingsplan 2000 -essentiële elementen- worden genoemd. Die elementen worden van wezenlijke betekenis geacht voor de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van het gebied, voor het karakter van het Omgevingsplan en vanwege het bestuurlijke belang dat eraan wordt toegekend. Van deze essentiële elementen mag niet worden afgeweken zonder herziening van het Omgevingsplan volgens de daarvoor vereiste procedure.
7.3.4 Essentiële elementen van dit Omgevingsplan
Ten aanzien van uitwerkingen en afwijkingen van de als Streekplan aan te merken onderdelen van dit Omgevingsplan gelden de volgende regels:
1. Uitwerkingen en afwijkingen mogen niet leiden tot aantasting van de genoemde essentiële elementen en eventuele concrete beleidsbeslissingen.
2. Alvorens Gedeputeerde Staten tot uitwerking besluiten wordt over het voornemen daartoe overleg gevoerd met andere betrokken overheden. Overige belanghebbenden worden in de gelegenheid gesteld conform de Inspraakverordening Flevoland erop te reageren en de Provinciale Omgevingscommissie Flevoland (POCF) alsmede Provinciale Staten wordt geraadpleegd.
3. Indien er met betrekking tot de daarmee beoogde ontwikkeling anderszins geen mogelijkheden voor indiening van zienswijzen of bedenkingen zijn geboden, wordt zo mogelijk over het voornemen tevens overleg gevoerd met andere betrokken overheden en overige belanghebbenden. In dat geval wordt bovendien iedereen conform de Inspraakverordening Flevoland in de gelegenheid gesteld op het voornemen te reageren.
4. Besluiten tot uitwerking of afwijking worden aan Provinciale Staten meegedeeld en voor iedereen ter inzage gelegd.
5. Uitwerkingen worden na vaststelling geacht onderdeel uit te maken van het Omgevingsplan.
Het Omgevingsplan dient te worden uitgewerkt op de volgende punten:
1. programmatische uitwerking van de 7 speerpunten;
2. programmatische uitwerking nota Mobiliteit;
3. programmatische uitwerking nota Economie;
4. programmatische uitwerking Sociale Agenda;
5. inhoudelijke uitwerking saldobenadering;
6. ruimtelijke visie op de detailhandel (gezamenlijke richtlijnen provincies);
7. EHS: integrale gebiedsvisies die door het rijk worden getoetst;
8. visie duurzame economische ontwikkeling gebieden met geringe drooglegging;
9. masterplan aanpak vaarten en tochten;
10. gebiedsgerichte uitwerkingen soortenbeleid natuurwaardenkaarten;
11. landschapsontwikkelingsvisies of -plannen voor alle zeven speerpuntgebieden van het Omgevingsplan;
12. selecteren van de meest waardevolle elementen van het landschap die tot het landschappelijke casco behoren;
13.provinciaal grondbeleid;
14. doelen en maatregelen van de Europese Kaderrichtlijn Water;
15. nationaal Evenemententerrein.
De essentiële onderdelen van het rijksbeleid, zoals die zijn verwoord in de Nota Mobiliteit (in werking getreden op 21 februari 2006), zijn integraal verwerkt in dit Omgevingsplan of zullen worden verwerkt in de programmatische uitwerking Nota Mobiliteit Flevoland. De essentiële onderdelen van het rijksbeleid op het gebied van verkeer en vervoer zijn volgens de Planwet verkeer en vervoer bindend voor de provincie, gemeenten en het waterschap. Op een aantal punten is in het Omgevingsplan een verbijzondering gegeven van het rijksbeleid voor de Flevolandse situatie. Deze vormen de essentiële onderdelen van het provinciale beleid.
De essentiële onderdelen van het provinciale beleid staan in het onderstaande kader aangegeven. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen essentiële elementen in de zin van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (die essentieel zijn voor de provincie) en essentiële onderdelen in de zin van de Planwet Verkeer & Vervoer (die essentieel zijn voor onder meer gemeenten).
Essentiële elementen in de zin van de Wet op de Ruimtelijke Ordening:
1. Bij stedelijke uitbreiding moet worden aangesloten bij bestaande ruimtelijke structuren, zodat de vitaliteit van de steden en dorpen wordt ondersteund.
2. Nieuwe solitaire clusters van bebouwing buiten de in figuur 11 aangegeven stedelijke gebieden worden in principe uitgesloten. Op deze regel kan in het kader van verweving op experimentele basis een uitzondering worden gemaakt als in een tussen gebiedspartners overeengekomen integraal ruimtelijk ontwerp wordt aangetoond dat het nieuwe cluster een wezenlijk onderdeel uitmaakt van de beoogde integrale kwaliteitsimpuls voor het betreffende gebied.
3. De omvang van nieuwe ruimte voor wonen, werken en voorzieningen moet in verhouding staan tot de grootte van de kern en de positie ervan in de stedelijke en groen-blauwe hoofdstructuur.
4. Permanente bewoning van recreatiewoningen in het buitengebied wordt in principe
uitgesloten.
5. Infrastructuur wordt zo gebundeld dat versnippering van ruimtelijke eenheden wordt voorkomen en geen omvangrijke barrières in stedelijke en ecologisch waardevolle gebieden ontstaan.
6. Bij de locatiekeuze en invulling van werklocaties dient rekening te worden gehouden met: versterking van de economische ontwikkeling van Flevoland; beheersing van de mobiliteit door een goede bereikbaarheid per openbaar vervoer; efficiënt gebruik van infrastructuur en vervoermiddelen; verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid, waarbij het parkeerbeleid een belangrijk ondersteunend instrument is. Tevens moet rekening worden gehouden met de potenties van de gemeenten en de positie van de kernen in de stedelijke en groen-blauwe hoofdstructuur.
7. Voor de ontwikkeling van luchthaven Lelystad gelden de grenzen van de -PKB luchtvaartterreinen Maastricht en Lelystad-, te weten: verlenging van de huidige baan tot 2.100 meter met een breedte van 30 meter, vastgestelde indicatieve geluidsgrenzen en sluiting van de luchthaven tussen 23.00 uur en 06.00 uur met een extensieregeling van 23.00 tot 24.00 uur.
8. Nieuwe niet-agrarische functies mogen de landschappelijke en cultuurhistorische kernkwaliteiten van het gebied niet aantasten. Ook moet rekening gehouden worden met de landschappelijke en cultuurhistorische basiskwaliteiten. Vestiging in het buitengebied van activiteiten die thuishoren op een bedrijventerrein of in een woonkern is in principe niet toegestaan. Milieuhygiënisch, landschappelijk en verkeerstechnisch ongewenste effecten moeten worden voorkomen. Om gewenste integrale ontwikkelingen met wonen, recreatie en bedrijvigheid als economische dragers in een gebied mogelijk te maken kan op experimentele basis het planologische regime voor dat gebied worden verruimd. Voorwaarde is dan wel dat in een ruimtelijk ontwerp een integrale kwaliteitsimpuls voor het gebied wordt aangetoond.
9. Nieuwe windmolens worden in principe alleen toegestaan indien deze windmolens gelijktijdig een equivalent aan windmolens vervangen. Gerekend over het gehele Flevolandse gebied zal het aantal windmolens in de periode tot 2015 geleidelijk met 50% dienen af te nemen. Bepalend daarvoor is de hoeveelheid geleverde energie van de te vervangen windmolens, het behoud van de daaruit verkregen inkomsten, het benodigde maatwerk per project en de vereiste structurele bijdrage uit de exploitatie aan gebiedsgebonden projecten.
10. Doel van de EHS is de realisatie van een robuust, samenhangend netwerk van natuurgebieden dat voldoende (leef-)ruimte biedt voor soorten en waarden die karakteristiek zijn voor de Flevolandse natuur. Voor de EHS geldt in beginsel een 'nee, tenzij'-regime, maar wanneer door toepassing van de saldobenadering de maatschappelijke en ecologische ontwikkelingen zodanig worden vormgegeven dat zij elkaar niet belemmeren maar versterken, en daarmee bijdragen aan het totale netwerk van de EHS, kan dit regime worden omgebogen in een 'ja, want'.
11. De ontsluiting en integrale instandhouding van de archeologische waarden in Provinciaal Archeologische Kerngebieden (PArK'en) in samenhang met aardkundige en landschappelijke waarden is een essentieel element.
12. De top-10 archeologische locaties vormen essentiële elementen.
13. De provincie wil de cultuurhistorische kernkwaliteiten en het landschappelijke casco behouden en inzetten als ruimtelijke kwaliteit ter versterking van nieuwe ontwikkelingen.
14. De landelijke routestructuren van het Basis Recreatie Toervaart Net (BRTN) worden gewaarborgd.
Essentiële onderdelen in de zin van de Planwet Verkeer & Vervoer:
In de Wet milieubeheer en de Wet op de waterhuishouding is niet vastgelegd in hoeverre Gedeputeerde Staten in het plan moeten aangeven binnen welke grenzen ervan mag worden afgeweken. Voor de milieu- en wateronderdelen van het plan gelden de algemene wettelijke lijnen. Deze houden in dat Gedeputeerde Staten het plan nader mogen uitwerken. Op basis van de toepasselijke regelgeving zijn Gedeputeerde Staten in beginsel gebonden aan het plan. Op basis van een draagkrachtige motivering mogen zij in individuele gevallen van het plan afwijken. Gezien het feit dat de hoofdzaken van het te voeren milieu- respectievelijk waterhuishoudingbeleid in het plan moeten zijn opgenomen, geeft het meer dan incidenteel afwijken van de hoofdzaken van het plan aanleiding tot een formele herziening van het plan op dat onderdeel.
7.3.5 Inspelen en anticiperen op ontwikkelingen
Tijdens de planprocedure zal een aantal wettelijke kaders wijzigen. In de bovenstaande paragrafen is aangegeven hoe hiermee om wordt gegaan. In kort bestek worden de volgende ontwikkelingen voorzien.
Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening
Tijdens de planperiode 2006-2015 zal de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) worden gewijzigd. In dit Omgevingsplan is op de nieuwe WRO geanticipeerd door een onderscheid te maken tussen visie (deel I van het plan) en beleidskader (deel II) en door in de beoogde doorwerking van het beleid niet langer te leunen op alleen de toetsende rol van de provincie.
Europese Kaderrichtlijn water
Op grond van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) stelt de provincie als onderdeel van het deelstroomgebied Rijn-Midden in haar Omgevingsplan de waterlichamenkaart en de waterkwaliteitsdoelen vast. Dit zal in 2009 gebeuren middels een partiële herziening van het Omgevingsplan.
Waterwet
Het rijk is voornemens de verschillende waterwetten te integreren in een nieuwe Waterwet. De provincie blijft onder de Waterwet verantwoordelijk voor het beleidskader en de strategische doelen voor het waterbeheer. Het grootste deel van het operationele grondwaterbeheer (vergunningverlening en handhaving) zal aan de waterschappen worden opgedragen. De provincie blijft alleen bevoegd gezag voor grondwateronttrekkingen en infiltraties voor de drinkwatervoorziening, grote industriële toepassingen en energieopslag. Om de herverdeling van de operationele grondwatertaken in Flevoland in goede banen te leiden worden in de periode tot 2009 (verwachte inwerkingtreding Waterwet) bestuurlijke afspraken met het waterschap gemaakt over de overgang van de operationele grondwatertaken. Daarnaast zal geanticipeerd worden op de nieuwe Waterwet door voorbereiding van de benodigde aanpassingen van het provinciale (grondwater)beleid en provinciale regels.
Herijking milieuwetgeving c.a.
De moderniseringsoperatie algemene regelgeving van het Ministerie van VROM zal naar verwachting tot bevoegdheidsverschuivingen leiden. Daarnaast speelt het voorstel om te komen tot een omgevingsvergunning, waarbij ook vergunningen op grond van wetten van andere departementen zullen worden betrokken. Het Ministerie van VROM werkt aan een vergaande integratie van de VROM-wetten (Wet milieubeheer, Wet op de Ruimtelijke Ordening en Woningwet). Mogelijk wordt ook wetgeving van andere ministeries hierbij betrokken. Gedacht wordt aan het Ministerie van LNV in verband met de Vogel- en Habitatrichtlijn en het Ministerie van OCW in verband met het verdrag van Malta en de Monumentenwet. Erkend wordt dat dit een proces van vele jaren zal vergen. Voorts zouden de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet geluidhinder en de Wet bodembescherming alle in de Wet milieubeheer moeten worden geïntegreerd.
|