7.1 Rollen en sturingsfilosofie
De nieuwe ontwikkelingsrol van de provincie wordt geaccentueerd door een aantal speerpuntgebieden. Deze in hoofdstuk 6 aangegeven speerpuntgebieden krijgen bij de uitvoering van dit Omgevingsplan nadrukkelijk aandacht. De provincie gaat hier namelijk een leidende rol spelen, bijvoorbeeld door het mede ontwikkelen, actief stimuleren of regisseren van projecten. De kern van de aanpak zal zijn om andere publieke en private partijen uit te nodigen om hun bijdrage te leveren en hen in staat te stellen de ontwikkelingen en projecten te realiseren. De provincie kiest daarbij niet alleen voor bescherming en behoud van kwaliteit, waarop veel Europese richtlijnen zich focussen, maar ook voor ontwikkeling. Het daarbij passende ontwikkelingsgerichte adagium is van 'nee, tenzij' naar 'ja, want'. Een nieuwe werkwijze vraagt bovendien om het ontwikkelen van andersoortige deskundigheid binnen het provinciale apparaat.
De uitgangspunten voor de sturingsfilosofie van het provinciale omgevingsbeleid zijn:
* lokaal besluiten wat lokaal kan worden besloten;
* wanneer sprake is van bovenlokale belangen is er een provinciale rol;
* samenwerken op basis van respect voor de eigen doelen van alle partners;
* afspraken worden gemaakt over de kaders waarbinnen de uitvoering tot stand komt;
* de provincie doet een appèl op eigen verantwoordelijkheid van de betrokken partners;
* een slagvaardige en resultaatgerichte beleidsaanpak;
* plannen moeten haalbaar en betaalbaar zijn;
* burgers en belangengroepen worden actief betrokken bij planvorming en uitvoering.
Het ontwikkelingsgerichte handelen van de provincie werkt door in alle beleidsterreinen. Dat neemt niet weg dat de provincie nu en in de toekomst een rol heeft bij de bescherming van bijzondere waarden, zoals op het gebied van archeologie, natuur en water- en milieukwaliteit. Deze rol blijft voornamelijk toetsend, op basis van de wet of één of meer verordeningen. Integratie van de provinciale regelgeving wordt gerealiseerd in de Verordening voor de fysieke leefomgeving.
Hierna wordt een aantal (mogelijke) provinciale rollen toegelicht.
De provincie als regisseur
Het rijk heeft het natuurbeleid op hoofdlijnen geformuleerd. Dit vormt het kader voor provincies en gemeenten, die een steeds grotere rol hebben bij de uitwerking en realisatie. De kwaliteit van de uitvoering moet verbeteren en er wordt meer ruimte gegeven voor initiatieven uit het gebied. Deze sturingsfilosofie is uitgewerkt in de Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG). Hiermee worden de rijksmiddelen gebundeld in een investeringsbudget, waarover de provincies de regie voeren.
De provincie heeft zowel een coördinerende als een regisserende taak gericht op goede handhaving door alle handhavers in Flevoland. De coördinerende taak is uitgewerkt in een bestuursovereenkomst met gemeenten, waterkwaliteitsbeheerders, regiopolitie, openbaar ministerie, regionale VROM-Inspectie en algemene inspectiedienst. De regietaak richt zich op de zorg voor kwaliteit in handhaving. De gemeenten en het waterschap moeten voldoen aan de vereisten van kwaliteit in handhaving zoals vastgelegd in de Wet milieubeheer en uitgewerkt in het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer en de provinciale Beleidsregels.
De provincie bewaakt de integrale samenhang tussen de vervoersnetwerken, inclusief de onderdelen die niet in eigen beheer zijn. Dit wordt de 'Gebiedsgerichte Aanpak' genoemd. De provincie is regisseur als het gaat om de gebiedgerichte samenwerking van verschillende (vaar)weg- en netwerkbeheerders op het gebied van infrastructuur en verkeersveiligheid. De provincie is regisseur als het gaat om ontsnipperende maatregelen van natuurgebieden door infrastructuur.
Op het gebied van locatiebeleid wil de provincie zich nadrukkelijker manifesteren als gebiedsregisseur.
De provincie is wettelijk verantwoordelijk voor een adequaat aanbod aan jeugdzorg en een goede spreiding hiervan over de provincie. Voor andere voorzieningen, zoals onderwijs, cultuur en zorg heeft de provincie beperktere wettelijke taken, waaronder het instandhouden van provinciale (steun) instellingen binnen de sociale en culturele infrastructuur, zoals de zorggebruikersbundeling en de regionale omroep.
De provincie als coördinator
Op het gebied van het moniteren en genereren van provinciale milieu-informatie heeft de provincie een coördinerende taak. De provincie coördineert afspraken met partners over het gezamenlijk bereiken van milieukwaliteitsdoelen. De provincie hecht veel waarde aan de coördinerende en organiserende taak bij verkeersveiligheid.
De provincie heeft een aantal wettelijke taken met betrekking tot veiligheid. Het betreft de bescherming tegen hoog water, externe veiligheid, verkeersveiligheid en transport van gevaarlijke stoffen, veiligheid in het openbaar vervoer, sociale veiligheid, ambulancezorg en rampenbestrijding. De provincie heeft een coördinerende, stimulerende, voorlichtende en toetsende rol en rapporteert aan het rijk.
De provincie verzamelt en verwerkt gegevens die nodig zijn voor het maken van een digitale risicokaart. Daarop zijn risicovolle bedrijven en transportroutes van gevaarlijke stoffen (weg, water, spoor en buisleidingen) in Flevoland weergegeven, aangevuld met andere rampen. De kaart wordt openbaar gemaakt op de provinciale internetpagina en wordt steeds geactualiseerd.
De provincie als communicator
Communicatie is een belangrijk instrument bij doelen waarvoor de provincie afhankelijk is van andere actoren en organisaties. In het verlengde van communicatie kan de provincie als facilitator optreden.
De provincie als ontwikkelaar
Een provinciale rol die de komende jaren verder gestalte zal krijgen, is die van mede gebiedsontwikkelaar. Bij gebiedsontwikkeling gaat het om een complexe en geïntegreerde gebiedsaanpak met meer partijen, waarbij ook publiek private samenwerking als uitvoeringsinstrument wordt ingezet. Ook stedelijke functies in de gebiedsgerichte aanpak worden hierbij betrokken en de provinciale rol wordt operationeler. Provinciale ambities op het gebied van ruimtelijke ontwikkelingen die niet of onvoldoende door andere partners alleen kunnen worden opgepakt, zullen door de provincie zelf ter hand worden genomen, samen met andere overheden en zonodig marktpartijen. Dit zullen vooral niet-stedelijke ontwikkelingen zijn, samenhangend met de inrichting/functieverandering van gebieden, eventueel in samenhang met de aanleg van infrastructuur. De provincie richt zich daarbij nadrukkelijk op de provinciale hoofdstructuur. Voorbeelden zijn het OostvaardersWold, de West-Oost as, maar ook in kleinschaliger zin het vervolg op het integraal gebiedsgericht beleid. Naast het toepassen van planologische instrumenten kan de provincie ook ontwikkelingsinstrumenten inzetten, zoals risicodragende participatie in een (gebieds)ontwikkelingsmaatschappij, grondbeleid samen met andere overheden en marktpartijen, het leveren van organisatiekracht voor uitvoeringstrajecten en het mede financieren respectievelijk subsidiëren van uitvoeringstrajecten.
Deze wijze van uitvoeringsgericht werken sluit aan bij het gedachtegoed van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) en de daarbij behorende Wet Inrichting Landelijk Gebied. In de wet is opgenomen dat de provincie een provinciaal Meerjarenprogramma (p-MJP) voor het landelijk gebied opstelt, waarin afspraken ten aanzien van de uitvoering zijn opgenomen. De beleidsdoelstellingen die in het Omgevingsplan zijn opgenomen en de uitwerking daarvan in het uitvoeringsprogramma op hoofdlijnen worden in het p-MJP nader geconcretiseerd. Het p-MJP omvat de uitvoering van al het gebiedsgerichte beleid voor een samenhangende verweving, inrichting en beheer in het landelijk gebied ten behoeve van water, landbouw, natuur, plattelandseconomie, recreatie en toerisme, landschap, cultuurhistorie, milieu en bodem. In het meerjarenprogramma wordt de haalbare ambitie van de provincie, de gebiedspartners, de EU en het rijk voor het landelijk gebied weergegeven. Door het koppelen van de doelen van de verschillende partners kan effectiever worden gewerkt en wordt de samenwerking versterkt. De financiële middelen hiervoor zullen ter beschikking worden gesteld door rijk, EU, provincie, gemeenten, waterschap, maatschappelijke organisaties en derden.
De provincie als opdrachtgever
De provincie heeft een opdrachtgevende rol bij stads- en streekvervoer.
De provincie als toetser
Zolang volgens de Wet op de ruimtelijke ordening de toetsing van bestemmingsplannen een provinciale rol is, zal de provincie hierin vooral een rol spelen waar het aspecten van bovenlokaal belang betreft. Over zaken van lokaal belang kan in principe lokaal worden beslist. Daarnaast heeft de provincie een rol bij de bescherming van bijzondere waarden, zoals op het gebied van archeologie, natuur en water- en milieukwaliteiten. Deze is niet alleen ontwikkelend, maar blijft ook toetsend, op basis van een of meer verordeningen.
De watertoets regelt de afstemming tussen water en ruimtelijke ordening en is gericht op een vroegtijdige samenwerking tussen gemeente en waterbeheerder bij ruimtelijke planprocessen. In de beleidsregel Watertoets Flevoland is vastgelegd welk beleid de provincie hanteert met betrekking tot de watertoets bij beslissingen op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening. De provincie is als grondwaterbeheerder verantwoordelijk voor het toetsen van ruimtelijke plannen.
De provincie heeft een toetsende rol bij de vertaling van rijks- en provinciaal verkeer- en vervoersbeleid in gemeentelijk beleid.
De provincie als beoordelaar
In gevallen waarin de provincie moet beoordelen of er een milieueffectrapport gemaakt moet worden (m.e.r.-beoordeling) zal zij strikt het uitgangspunt hanteren dat geen MER hoeft te worden gemaakt tenzij sprake is van de in de Wet milieubeheer benoemde bijzondere omstandigheden.
De provincie als vergunningverlener
De provincie is vergunningverlener voor de meeste activiteiten die een nadelig effect op de natuur kunnen hebben. De speelruimte binnen de groene wetgeving is beperkt. Voor de uitvoering van de Flora- en Faunawet hanteert de provincie de uitgangspunten zoals verwoord in de nota Flora en Fauna Flevoland, inclusief de Verordening beheer en schadebestrijding dieren Flevoland en de beleidsregels Flora- en Faunawet. Voor de Natuurbeschermingswet zullen de kaders worden vastgelegd in de aanwijzingsbesluiten die door het Ministerie van LNV worden vastgesteld en in de beheerplannen die op basis van de wet opgesteld moeten worden.
De provincie hanteert bij het beoordelen van een aanvraag voor een milieuvergunning de Beleidsregel vergunningverlening milieuwetgeving. Speerpunt in de vergunningverlening is de stroomlijning van procedures en een klantvriendelijke transparante werkwijze. De provincie wil binnen 5 jaar met één loket en met één aanvraagformulier gaan werken voor de omgevingsvergunning en daarbij gebruik maken van de mogelijkheden van internet (digitaal aanvraagformulier, tracking en tracing van het proces).
De provincie is ook vergunningverlener voor bijzondere wegtransporten op provinciale wegen.
De provincie als handhaver
Met handhaving zorgt de provincie voor naleving van gestelde regels. Zonodig treedt de provincie corrigerend op. Er zijn twee vormen: preventieve en repressieve handhaving. Preventieve handhaving is het gestructureerd toezicht houden op naleving, waarbij geen sprake is van een concrete aanwijzing dat een regel wordt overtreden. Bij repressieve handhaving is wel sprake van een dergelijke concrete aanwijzing en wordt dwang ingezet om de overtreding ongedaan te maken. De wijze waarop de provincie toezicht houdt en indien nodig optreedt, is uitgewerkt in de Beleidsregel handhaving milieuwetgeving.
De provincie heeft een handhavende taak ten aanzien van de Wet milieubeheer, de Wet bodembescherming, de Flora- en Faunawet, de Boswet, de Natuurbeschermingswet, de Grondwaterwet, de Wet hygiëne en veiligheid zwemgelegenheden, diverse Lozingenbesluiten en de Verordening voor de fysieke leefomgeving.
Naast de handhaving van de eigen vergunningen heeft de provincie een coördinerende rol ten aanzien van alle handhavingpartners in het gebied. Alle overheden worden geacht een professioneel niveau van handhaving te hebben. De provincie ziet hierop toe.
De provincie als beheerder
De provincie heeft uitvoerende taken bij het beheer van provinciale wegen en vaarwegen en het grondwater.
De provincie als adviseur en ondersteuner
M.e.r.-procedures bieden de mogelijkheid om in een vroegtijdig stadium van plan- en besluitvormingsprocessen doorwerking van het provinciaal beleid te bewerkstelligen. Daarom zal de provincie bij alle m.e.r.-procedures voor activiteiten die betrekking hebben op haar grondgebied van de gelegenheid gebruik maken om advies uit te brengen over die activiteiten. Aan andere overheden binnen de provincie zal ook procesmatige ondersteuning worden geboden, bijvoorbeeld in de vorm van procedurele advisering of communicatie over actuele ontwikkelingen.
De provincie als facilitator
De provincie heeft een faciliterende rol bij de periodieke evaluaties van de watertoets. Het doel daarbij is om de watertoets realistisch en pragmatisch te houden.
De provincie zal actief overleg en informatie-uitwisseling faciliteren tussen actoren, waarvan verwacht wordt dat ze door samenwerking of meer kennis een bijdrage aan de doelstellingen van het Omgevingsplan kunnen leveren.
De provincie als aanjager
Vanuit de gebiedsverantwoordelijkheid wordt samen met andere regionale partners druk uitgeoefend op de rijksoverheid om capaciteitstekorten op weg en spoor weg te werken en te anticiperen op te verwachten ruimtelijke ontwikkelingen.
Ambities op economisch terrein moeten bereikt worden met eigen financiële middelen, creativiteit, organisatievermogen en overtuigingskracht. Samenwerking met andere partners (overheden, bedrijfsleven, publieke instellingen) is vaak bepalend voor succes maar kost veel tijd. De provincie zal zelf het initiatief nemen voor pilotprojecten, in de verwachting dat deze aanpak sneller tot resultaten leidt dan het proces van consensusvorming met alle betrokken partijen.
Rol van de provincie ten opzichte van het waterschap
De provincie Flevoland heeft een sturende rol met betrekking tot de uitvoering van het watersysteembeheer door Waterschap Zuiderzeeland. Bijbehorende taken zijn constituerend, regelgevend, beleidsbepalend en toezichthoudend. Dit betekent het volgende:
* De constituerende taak: binnen 1 jaar na inwerkingtreding van de herziene Waterschapswet moet het Reglement voor Waterschap Zuiderzeeland hierop zijn aangepast. Bij de aanpassing van het reglement zullen de toezichtsbepalingen worden herijkt. Bij de herziening van het reglement zal de trits 'belang-betaling-zeggenschap' zoveel mogelijk worden toegepast.
* De regelgevende taak: de wateroverlastnormen voor het regionale watersysteem zullen in de eerste tranche van de Verordening voor de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Binnen 1 jaar na inwerkingtreding van de Waterwet zal de Verordening voor de fysieke leefomgeving hierop worden aangepast. De ambitie van de provincie is een effectieve en efficiënte regelgeving.
* De beleidsbepalende taak: het Omgevingsplan vormt het kader waarbinnen het waterschap zijn watertaken uitoefent. In het Omgevingsplan zijn daarvoor toetsbare criteria opgenomen bij alle beleidsdoelstellingen voor water. Met behulp van deze criteria zal de provincie beoordelen of de beleidsdoelstellingen tijdig worden gehaald. Deze beoordeling is onderdeel van de toezichthoudende taak.
* De toezichthoudende taak: de provincie vormt de verbindende schakel tussen sectoraal waterbeleid en integrale gebiedsontwikkeling. In de beleidsregel Toezicht waterschap zal worden aangegeven op basis waarvan de provincie beoordeelt of waterschapsbesluiten zich binnen de afgesproken kaders en op het vereiste kwaliteitsniveau bevinden. Op uitvoering wordt gestuurd met periodieke voortgangsrapportages. De provincie geeft de voorkeur aan een jaarlijkse bespreking van een voortgangsrapportage boven repressief financieel toezicht.