Deel 7 STURING EN DOORWERKING

7.1 Rollen en sturingsfilosofie

De nieuwe ontwikkelingsrol van de provincie wordt geaccentueerd door een aantal speerpuntgebieden. Deze in hoofdstuk 6 aangegeven speerpuntgebieden krijgen bij de uitvoering van dit Omgevingsplan nadrukkelijk aandacht. De provincie gaat hier namelijk een leidende rol spelen, bijvoorbeeld door het mede ontwikkelen, actief stimuleren of regisseren van projecten. De kern van de aanpak zal zijn om andere publieke en private partijen uit te nodigen om hun bijdrage te leveren en hen in staat te stellen de ontwikkelingen en projecten te realiseren. De provincie kiest daarbij niet alleen voor bescherming en behoud van kwaliteit, waarop veel Europese richtlijnen zich focussen, maar ook voor ontwikkeling. Het daarbij passende ontwikkelingsgerichte adagium is van 'nee, tenzij' naar 'ja, want'. Een nieuwe werkwijze vraagt bovendien om het ontwikkelen van andersoortige deskundigheid binnen het provinciale apparaat.
 

De uitgangspunten voor de sturingsfilosofie van het provinciale omgevingsbeleid zijn:

* lokaal besluiten wat lokaal kan worden besloten;
* wanneer sprake is van bovenlokale belangen is er een provinciale rol;
* samenwerken op basis van respect voor de eigen doelen van alle partners;
* afspraken worden gemaakt over de kaders waarbinnen de uitvoering tot stand komt;
* de provincie doet een appèl op eigen verantwoordelijkheid van de betrokken partners;
* een slagvaardige en resultaatgerichte beleidsaanpak;
* plannen moeten haalbaar en betaalbaar zijn;
* burgers en belangengroepen worden actief betrokken bij planvorming en uitvoering.

Het ontwikkelingsgerichte handelen van de provincie werkt door in alle beleidsterreinen. Dat neemt niet weg dat de provincie nu en in de toekomst een rol heeft bij de bescherming van bijzondere waarden, zoals op het gebied van archeologie, natuur en water- en milieukwaliteit. Deze rol blijft voornamelijk toetsend, op basis van de wet of één of meer verordeningen. Integratie van de provinciale regelgeving wordt gerealiseerd in de Verordening voor de fysieke leefomgeving.

Hierna wordt een aantal (mogelijke) provinciale rollen toegelicht.
 

De provincie als regisseur

Het rijk heeft het natuurbeleid op hoofdlijnen geformuleerd. Dit vormt het kader voor provincies en gemeenten, die een steeds grotere rol hebben bij de uitwerking en realisatie. De kwaliteit van de uitvoering moet verbeteren en er wordt meer ruimte gegeven voor initiatieven uit het gebied. Deze sturingsfilosofie is uitgewerkt in de Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG). Hiermee worden de rijksmiddelen gebundeld in een investeringsbudget, waarover de provincies de regie voeren.

De provincie heeft zowel een coördinerende als een regisserende taak gericht op goede handhaving door alle handhavers in Flevoland. De coördinerende taak is uitgewerkt in een bestuursovereenkomst met gemeenten, waterkwaliteitsbeheerders, regiopolitie, openbaar ministerie, regionale VROM-Inspectie en algemene inspectiedienst. De regietaak richt zich op de zorg voor kwaliteit in handhaving. De gemeenten en het waterschap moeten voldoen aan de vereisten van kwaliteit in handhaving zoals vastgelegd in de Wet milieubeheer en uitgewerkt in het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer en de provinciale Beleidsregels.

De provincie bewaakt de integrale samenhang tussen de vervoersnetwerken, inclusief de onderdelen die niet in eigen beheer zijn. Dit wordt de 'Gebiedsgerichte Aanpak' genoemd. De provincie is regisseur als het gaat om de gebiedgerichte samenwerking van verschillende (vaar)weg- en netwerkbeheerders op het gebied van infrastructuur en verkeersveiligheid. De provincie is regisseur als het gaat om ontsnipperende maatregelen van natuurgebieden door infrastructuur.

Op het gebied van locatiebeleid wil de provincie zich nadrukkelijker manifesteren als gebiedsregisseur.

De provincie is wettelijk verantwoordelijk voor een adequaat aanbod aan jeugdzorg en een goede spreiding hiervan over de provincie. Voor andere voorzieningen, zoals onderwijs, cultuur en zorg heeft de provincie beperktere wettelijke taken, waaronder het instandhouden van provinciale (steun) instellingen binnen de sociale en culturele infrastructuur, zoals de zorggebruikersbundeling en de regionale omroep.
 

De provincie als coördinator

Op het gebied van het moniteren en genereren van provinciale milieu-informatie heeft de provincie een coördinerende taak. De provincie coördineert afspraken met partners over het gezamenlijk bereiken van milieukwaliteitsdoelen. De provincie hecht veel waarde aan de coördinerende en organiserende taak bij verkeersveiligheid.

De provincie heeft een aantal wettelijke taken met betrekking tot veiligheid. Het betreft de bescherming tegen hoog water, externe veiligheid, verkeersveiligheid en transport van gevaarlijke stoffen, veiligheid in het openbaar vervoer, sociale veiligheid, ambulancezorg en rampenbestrijding. De provincie heeft een coördinerende, stimulerende, voorlichtende en toetsende rol en rapporteert aan het rijk.

De provincie verzamelt en verwerkt gegevens die nodig zijn voor het maken van een digitale risicokaart. Daarop zijn risicovolle bedrijven en transportroutes van gevaarlijke stoffen (weg, water, spoor en buisleidingen) in Flevoland weergegeven, aangevuld met andere rampen. De kaart wordt openbaar gemaakt op de provinciale internetpagina en wordt steeds geactualiseerd.
 

De provincie als communicator

Communicatie is een belangrijk instrument bij doelen waarvoor de provincie afhankelijk is van andere actoren en organisaties. In het verlengde van communicatie kan de provincie als facilitator optreden.
 

De provincie als ontwikkelaar

Een provinciale rol die de komende jaren verder gestalte zal krijgen, is die van mede gebiedsontwikkelaar. Bij gebiedsontwikkeling gaat het om een complexe en geïntegreerde gebiedsaanpak met meer partijen, waarbij ook publiek private samenwerking als uitvoeringsinstrument wordt ingezet. Ook stedelijke functies in de gebiedsgerichte aanpak worden hierbij betrokken en de provinciale rol wordt operationeler. Provinciale ambities op het gebied van ruimtelijke ontwikkelingen die niet of onvoldoende door andere partners alleen kunnen worden opgepakt, zullen door de provincie zelf ter hand worden genomen, samen met andere overheden en zonodig marktpartijen. Dit zullen vooral niet-stedelijke ontwikkelingen zijn, samenhangend met de inrichting/functieverandering van gebieden, eventueel in samenhang met de aanleg van infrastructuur. De provincie richt zich daarbij nadrukkelijk op de provinciale hoofdstructuur. Voorbeelden zijn het OostvaardersWold, de West-Oost as, maar ook in kleinschaliger zin het vervolg op het integraal gebiedsgericht beleid. Naast het toepassen van planologische instrumenten kan de provincie ook ontwikkelingsinstrumenten inzetten, zoals risicodragende participatie in een (gebieds)ontwikkelingsmaatschappij, grondbeleid samen met andere overheden en marktpartijen, het leveren van organisatiekracht voor uitvoeringstrajecten en het mede financieren respectievelijk subsidiëren van uitvoeringstrajecten.

Deze wijze van uitvoeringsgericht werken sluit aan bij het gedachtegoed van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) en de daarbij behorende Wet Inrichting Landelijk Gebied. In de wet is opgenomen dat de provincie een provinciaal Meerjarenprogramma (p-MJP) voor het landelijk gebied opstelt, waarin afspraken ten aanzien van de uitvoering zijn opgenomen. De beleidsdoelstellingen die in het Omgevingsplan zijn opgenomen en de uitwerking daarvan in het uitvoeringsprogramma op hoofdlijnen worden in het p-MJP nader geconcretiseerd. Het p-MJP omvat de uitvoering van al het gebiedsgerichte beleid voor een samenhangende verweving, inrichting en beheer in het landelijk gebied ten behoeve van water, landbouw, natuur, plattelandseconomie, recreatie en toerisme, landschap, cultuurhistorie, milieu en bodem. In het meerjarenprogramma wordt de haalbare ambitie van de provincie, de gebiedspartners, de EU en het rijk voor het landelijk gebied weergegeven. Door het koppelen van de doelen van de verschillende partners kan effectiever worden gewerkt en wordt de samenwerking versterkt. De financiële middelen hiervoor zullen ter beschikking worden gesteld door rijk, EU, provincie, gemeenten, waterschap, maatschappelijke organisaties en derden.
 

De provincie als opdrachtgever

De provincie heeft een opdrachtgevende rol bij stads- en streekvervoer.
 

De provincie als toetser

Zolang volgens de Wet op de ruimtelijke ordening de toetsing van bestemmingsplannen een provinciale rol is, zal de provincie hierin vooral een rol spelen waar het aspecten van bovenlokaal belang betreft. Over zaken van lokaal belang kan in principe lokaal worden beslist. Daarnaast heeft de provincie een rol bij de bescherming van bijzondere waarden, zoals op het gebied van archeologie, natuur en water- en milieukwaliteiten. Deze is niet alleen ontwikkelend, maar blijft ook toetsend, op basis van een of meer verordeningen.

De watertoets regelt de afstemming tussen water en ruimtelijke ordening en is gericht op een vroegtijdige samenwerking tussen gemeente en waterbeheerder bij ruimtelijke planprocessen. In de beleidsregel Watertoets Flevoland is vastgelegd welk beleid de provincie hanteert met betrekking tot de watertoets bij beslissingen op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening. De provincie is als grondwaterbeheerder verantwoordelijk voor het toetsen van ruimtelijke plannen.

De provincie heeft een toetsende rol bij de vertaling van rijks- en provinciaal verkeer- en vervoersbeleid in gemeentelijk beleid.
 

De provincie als beoordelaar

In gevallen waarin de provincie moet beoordelen of er een milieueffectrapport gemaakt moet worden (m.e.r.-beoordeling) zal zij strikt het uitgangspunt hanteren dat geen MER hoeft te worden gemaakt tenzij sprake is van de in de Wet milieubeheer benoemde bijzondere omstandigheden.
 

De provincie als vergunningverlener

De provincie is vergunningverlener voor de meeste activiteiten die een nadelig effect op de natuur kunnen hebben. De speelruimte binnen de groene wetgeving is beperkt. Voor de uitvoering van de Flora- en Faunawet hanteert de provincie de uitgangspunten zoals verwoord in de nota Flora en Fauna Flevoland, inclusief de Verordening beheer en schadebestrijding dieren Flevoland en de beleidsregels Flora- en Faunawet. Voor de Natuurbeschermingswet zullen de kaders worden vastgelegd in de aanwijzingsbesluiten die door het Ministerie van LNV worden vastgesteld en in de beheerplannen die op basis van de wet opgesteld moeten worden.
De provincie hanteert bij het beoordelen van een aanvraag voor een milieuvergunning de Beleidsregel vergunningverlening milieuwetgeving. Speerpunt in de vergunningverlening is de stroomlijning van procedures en een klantvriendelijke transparante werkwijze. De provincie wil binnen 5 jaar met één loket en met één aanvraagformulier gaan werken voor de omgevingsvergunning en daarbij gebruik maken van de mogelijkheden van internet (digitaal aanvraagformulier, tracking en tracing van het proces).
De provincie is ook vergunningverlener voor bijzondere wegtransporten op provinciale wegen.
 

De provincie als handhaver

Met handhaving zorgt de provincie voor naleving van gestelde regels. Zonodig treedt de provincie corrigerend op. Er zijn twee vormen: preventieve en repressieve handhaving. Preventieve handhaving is het gestructureerd toezicht houden op naleving, waarbij geen sprake is van een concrete aanwijzing dat een regel wordt overtreden. Bij repressieve handhaving is wel sprake van een dergelijke concrete aanwijzing en wordt dwang ingezet om de overtreding ongedaan te maken. De wijze waarop de provincie toezicht houdt en indien nodig optreedt, is uitgewerkt in de Beleidsregel handhaving milieuwetgeving.
De provincie heeft een handhavende taak ten aanzien van de Wet milieubeheer, de Wet bodembescherming, de Flora- en Faunawet, de Boswet, de Natuurbeschermingswet, de Grondwaterwet, de Wet hygiëne en veiligheid zwemgelegenheden, diverse Lozingenbesluiten en de Verordening voor de fysieke leefomgeving.
Naast de handhaving van de eigen vergunningen heeft de provincie een coördinerende rol ten aanzien van alle handhavingpartners in het gebied. Alle overheden worden geacht een professioneel niveau van handhaving te hebben. De provincie ziet hierop toe.
 

De provincie als beheerder

De provincie heeft uitvoerende taken bij het beheer van provinciale wegen en vaarwegen en het grondwater.
 

De provincie als adviseur en ondersteuner

M.e.r.-procedures bieden de mogelijkheid om in een vroegtijdig stadium van plan- en besluitvormingsprocessen doorwerking van het provinciaal beleid te bewerkstelligen. Daarom zal de provincie bij alle m.e.r.-procedures voor activiteiten die betrekking hebben op haar grondgebied van de gelegenheid gebruik maken om advies uit te brengen over die activiteiten. Aan andere overheden binnen de provincie zal ook procesmatige ondersteuning worden geboden, bijvoorbeeld in de vorm van procedurele advisering of communicatie over actuele ontwikkelingen.
 

De provincie als facilitator

De provincie heeft een faciliterende rol bij de periodieke evaluaties van de watertoets. Het doel daarbij is om de watertoets realistisch en pragmatisch te houden.
De provincie zal actief overleg en informatie-uitwisseling faciliteren tussen actoren, waarvan verwacht wordt dat ze door samenwerking of meer kennis een bijdrage aan de doelstellingen van het Omgevingsplan kunnen leveren.
 

De provincie als aanjager

Vanuit de gebiedsverantwoordelijkheid wordt samen met andere regionale partners druk uitgeoefend op de rijksoverheid om capaciteitstekorten op weg en spoor weg te werken en te anticiperen op te verwachten ruimtelijke ontwikkelingen.

Ambities op economisch terrein moeten bereikt worden met eigen financiële middelen, creativiteit, organisatievermogen en overtuigingskracht. Samenwerking met andere partners (overheden, bedrijfsleven, publieke instellingen) is vaak bepalend voor succes maar kost veel tijd. De provincie zal zelf het initiatief nemen voor pilotprojecten, in de verwachting dat deze aanpak sneller tot resultaten leidt dan het proces van consensusvorming met alle betrokken partijen.
 

Rol van de provincie ten opzichte van het waterschap

De provincie Flevoland heeft een sturende rol met betrekking tot de uitvoering van het watersysteembeheer door Waterschap Zuiderzeeland. Bijbehorende taken zijn constituerend, regelgevend, beleidsbepalend en toezichthoudend. Dit betekent het volgende:

* De constituerende taak: binnen 1 jaar na inwerkingtreding van de herziene Waterschapswet moet het Reglement voor Waterschap Zuiderzeeland hierop zijn aangepast. Bij de aanpassing van het reglement zullen de toezichtsbepalingen worden herijkt. Bij de herziening van het reglement zal de trits 'belang-betaling-zeggenschap' zoveel mogelijk worden toegepast.
* De regelgevende taak: de wateroverlastnormen voor het regionale watersysteem zullen in de eerste tranche van de Verordening voor de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Binnen 1 jaar na inwerkingtreding van de Waterwet zal de Verordening voor de fysieke leefomgeving hierop worden aangepast. De ambitie van de provincie is een effectieve en efficiënte regelgeving.
* De beleidsbepalende taak: het Omgevingsplan vormt het kader waarbinnen het waterschap zijn watertaken uitoefent. In het Omgevingsplan zijn daarvoor toetsbare criteria opgenomen bij alle beleidsdoelstellingen voor water. Met behulp van deze criteria zal de provincie beoordelen of de beleidsdoelstellingen tijdig worden gehaald. Deze beoordeling is onderdeel van de toezichthoudende taak.
* De toezichthoudende taak: de provincie vormt de verbindende schakel tussen sectoraal waterbeleid en integrale gebiedsontwikkeling. In de beleidsregel Toezicht waterschap zal worden aangegeven op basis waarvan de provincie beoordeelt of waterschapsbesluiten zich binnen de afgesproken kaders en op het vereiste kwaliteitsniveau bevinden. Op uitvoering wordt gestuurd met periodieke voortgangsrapportages. De provincie geeft de voorkeur aan een jaarlijkse bespreking van een voortgangsrapportage boven repressief financieel toezicht.

 



7.2 Grondbeleid en verevening

Regie op de grond

Het voeren van een actief, anticiperend provinciaal grondbeleid is een van de instrumenten waarmee de provincie vorm geeft aan de ontwikkelingsgerichte benadering. Wat dit voor Flevoland betekent, zal in de planperiode verder worden uitgewerkt. Grondbeleid is gericht op het realiseren van provinciale strategische doelen zoals vastgelegd in het Omgevingsplan. De inzet van het grondbeleid is strategisch van aard en gericht op het versnellen van de uitvoering en de realisatie van provinciale doelen. De speerpuntgebieden krijgen bij de uitvoering prioriteit.

Het provinciaal grondbeleid wordt sterk bepaald door de nog steeds grote grondpositie van de rijksoverheid in Flevoland. Vanwege de beperkte eigen middelen van de provincie zal deze grondpositie van groot belang zijn voor de realisatiekansen van de grootschalige ontwikkelingsopgaven. De provincie wil afspraken maken met het rijk (Dienst der Domeinen) over de wijze waarop 'domeingronden' kunnen worden ingezet voor het bereiken van ontwikkeldoelen, mede in relatie met het daaraan verbonden rijksbelang. Gedacht wordt aan rijksdoelen op het gebied van natuur, waterhuishouding, verstedelijking en recreatie en meer in het bijzonder het toepassen van de saldobenadering voor natuur. Ook ten behoeve van buitendijkse ontwikkelingen wil de provincie afspraken maken over het aanwenden van inkomstenbronnen ten behoeve van ontwikkelingen, zoals zandwinning en de creatie van buitendijkse ruimte voor verstedelijking, infrastructuur, recreatie en natuur.
Gelet op de omvangrijke ontwikkelopgaven en ambities wil de provincie formele afspraken met het rijk maken over de omvang, ligging en status van 'strategische gronden' binnen het rijksbezit en concrete en harde afspraken maken over het te volgen verkoopbeleid door het rijk. Daarbij wordt ook rekening gehouden met de benodigde minimale omvang van een buffervoorraad landbouwgrond ten behoeve van het tegen minimale kosten kunnen uitplaatsen van agrarische bedrijven. De provincie wil deze afspraken maken in samenspraak met gemeenten en het waterschap. Daarnaast kan de provincie overwegen om aanvullend eigen middelen te gebruiken ter (voor)financiering van grondaankopen, bij voorkeur in samenwerkingsverbanden (grondbank) met gebiedspartners. De nieuwe positie die provincies krijgen in het kader van de nieuwe grondexploitatiewet en de mogelijkheden voor een provinciaal voorkeursrecht worden benut bij het uitwerken van een provinciaal grondbeleid.
 

Verevening, exploitatie en ruimtelijke ordening

De financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkelprojecten wordt bepaald door de wijze van financieren van investeringen en exploitatie. De daarmee samenhangende kosten moeten in principe gedekt worden door de opbrengsten van projecten. In de praktijk komt dit neer op het verevenen van kosten en opbrengsten over onderdelen van een project. Omdat deze onderdelen vaak niet door eenzelfde partij worden uitgevoerd en beheerd, zijn harde afspraken nodig over deze verevening. Deze worden vastgelegd in een grondexploitatie-overeenkomst. Daarin wordt onder andere geregeld hoe de aanleg en exploitatie van rode functies (wonen, werken, toerisme) een bijdrage levert aan de aanleg en exploitatie van water en natuur. Waar de provincie zelf een ontwikkelende partij is, kan de nieuwe Grondexploitatiewet gebruikt worden om verevening toe te passen. In andere gevallen kan de provincie bij de vraag om planologische medewerking de beoordeling over de wijze waarop deze verevening is vastgelegd mede een rol laten spelen bij de afweging.

 



7.3 Doorwerking, bezwaar en beroep, essentiële elementen

7.3.1 Juridische doorwerking van het Omgevingsplan

 

Het Omgevingsplan omvat de vier afzonderlijke provinciale plannen: het Streekplan, het Verkeer- en vervoersplan, het Milieubeleidsplan en het Waterhuishoudingsplan. Het door de Wet milieubeheer vereiste jaarlijks vast te stellen milieuprogramma is geïntegreerd in de programmabegroting. Het Omgevingsplan kent als zodanig geen wettelijke verankering en zal derhalve moeten voldoen aan de wettelijke eisen die worden gesteld aan een Streekplan, Verkeer- en vervoersplan, Milieubeleidsplan en Waterhuishoudingsplan.

Toetsing in verband met het verlenen van vergunningen, het beoordelen van gemeentelijke ruimtelijke plannen en het beoordelen van waterbeheersplannen geschiedt aan het gehele plan. Het Omgevingsplan heeft vooral een interne binding. Dit betekent dat de provincie bij de uitoefening van haar taken (waaronder het nemen van besluiten over plannen en vergunningen) aan het plan gebonden is.
Maar de mate van binding varieert. De provincie is wat betreft haar besluiten op grond van de WRO strikt gebonden aan de zogenaamde essentiële elementen van het Omgevingsplan. De provincie mag van deze planelementen niet afwijken. Hetzelfde geldt voor de essentiële onderdelen van het verkeer- en vervoerbeleid. Wenst de provincie hiervan toch af te wijken, dan dient het plan op die onderdelen te worden herzien. Voor de overige onderdelen van het plan geldt een lichtere mate van binding.
De provincie dient zich in principe wel aan die onderdelen te houden, maar met een goede argumentatie is afwijking van het plan in bepaalde gevallen wel toegestaan. Naast de interne binding kent het plan ook externe binding. Gemeenten moeten er met het opstellen van hun ruimtelijke plannen rekening mee houden dat Gedeputeerde Staten daaraan alleen hun medewerking kunnen verlenen als ze passen binnen het Omgevingsplan of eventueel voldoen aan de criteria voor een mogelijke afwijking. Wanneer het Omgevingsplan concrete beleidsbeslissingen zou bevatten (wat niet het geval is), zouden deze strikt in acht moeten worden genomen door gemeenten. Bovendien dient het waterschap bij de vaststelling van het beheersplan rekening te houden met het provinciale waterhuishoudingbeleid zoals verwoord in het Omgevingsplan. Op grond van de Planwet verkeer en vervoer nemen de gemeenten de essentiële onderdelen van het provinciale verkeer- en vervoerplan in acht. Daarnaast werkt het plan indirect door naar gemeenten, het waterschap, burgers en bedrijven. De provincie houdt namelijk bij de vergunning- en ontheffingverlening en bij andere besluiten die door de provincie worden genomen rekening met het Omgevingsplan. Op deze manier kunnen onderdelen van het plan indirect ook verbindend worden voor derden. De verschillen van binding zijn terug te voeren op de vier wettelijke planstelsels. In de planstelsels voor het milieu en de waterhuishouding wordt juridische doorwerking bovendien in bepaalde gevallen bereikt via de provinciale verordeningen.


 



7.3.2 Beroepsmogelijkheden

Daar dit plan geen concrete beleidsbeslissingen bevat zoals bedoeld in de Wet op de ruimtelijke ordening kan tegen onderdelen van dit plan die geacht kunnen worden tot het streekplan te behoren geen beroep worden ingediend bij de Raad van State. Ten aanzien van het in de Wet milieubeheer geregelde milieubeleidsplan is de mogelijkheid van beroep, en dus ook van bezwaar, in de Algemene wet bestuursrecht expliciet uitgesloten. De Wet op de waterhuishouding en de Planwet verkeer en vervoer kennen met betrekking tot het beroepsrecht geen speciale regeling, wat betekent dat de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is. Dit houdt in dat, wanneer een op de Wet op de waterhuishouding of de Planwet verkeer en vervoer gebaseerd onderdeel van het onderhavige plan als een besluit met rechtsgevolg moet worden aangemerkt, belanghebbenden binnen zes weken na de bekendmaking van het onderhavige plan een bezwaarschrift kunnen indienen bij Provinciale Staten van Flevoland. De betreffende belanghebbende kan dan vervolgens, binnen zes weken na de kennisgeving van de beslissing op het bezwaar, beroep instellen bij de arrondissementsrechtbank in Zwolle en tenslotte hoger beroep instellen bij de Raad van State. De provincie is echter van mening dat het onderhavige plan geen op rechtsgevolg gerichte besluiten bevat en dat er derhalve geen bezwaar of beroep tegen kan worden ingesteld. In verband met de integratie van de verschillende planstelsels, zijn de onderscheiden plannen niet als zodanig herkenbaar in het Omgevingsplan opgenomen.

 



7.3.3 Uitwerkingen en afwijken van het Omgevingsplan

Het is nodig om in dit plan een zekere flexibiliteit aan te brengen: verwachte ontwikkelingen kunnen uitblijven of op een andere wijze verlopen dan gedacht, dan wel in een ander tempo. Flexibiliteit is nodig om te kunnen inspelen op nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Ook zijn ontwikkelingen denkbaar waarin het plan nu nog niet voorziet. Op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening wordt bij een Streekplan bepaald in hoeverre Gedeputeerde Staten het plan moeten uitwerken ('volgens bij het plan aan te geven regelen') en in hoeverre ze van het plan mogen afwijken ('binnen in het plan aangegeven grenzen'). De uitwerking of afwijking kan zelf geen concrete beleidsbeslissing inhouden, hetgeen betekent dat er ook geen bezwaar of beroep tegen mogelijk is. De bovengenoemde mogelijkheden voor Gedeputeerde Staten om het Streekplan uit te werken of ervan af te wijken, worden beperkt door de -bij het plan te bepalen grenzen- die hier in navolging van het Streekplan Flevoland en het Omgevingsplan 2000 -essentiële elementen- worden genoemd. Die elementen worden van wezenlijke betekenis geacht voor de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van het gebied, voor het karakter van het Omgevingsplan en vanwege het bestuurlijke belang dat eraan wordt toegekend. Van deze essentiële elementen mag niet worden afgeweken zonder herziening van het Omgevingsplan volgens de daarvoor vereiste procedure.

 



7.3.4 Essentiële elementen van dit Omgevingsplan

Ten aanzien van uitwerkingen en afwijkingen van de als Streekplan aan te merken onderdelen van dit Omgevingsplan gelden de volgende regels:

1. Uitwerkingen en afwijkingen mogen niet leiden tot aantasting van de genoemde essentiële elementen en eventuele concrete beleidsbeslissingen.
2. Alvorens Gedeputeerde Staten tot uitwerking besluiten wordt over het voornemen daartoe overleg gevoerd met andere betrokken overheden. Overige belanghebbenden worden in de gelegenheid gesteld conform de Inspraakverordening Flevoland erop te reageren en de Provinciale Omgevingscommissie Flevoland (POCF) alsmede Provinciale Staten wordt geraadpleegd.
3. Indien er met betrekking tot de daarmee beoogde ontwikkeling anderszins geen mogelijkheden voor indiening van zienswijzen of bedenkingen zijn geboden, wordt zo mogelijk over het voornemen tevens overleg gevoerd met andere betrokken overheden en overige belanghebbenden. In dat geval wordt bovendien iedereen conform de Inspraakverordening Flevoland in de gelegenheid gesteld op het voornemen te reageren.
4. Besluiten tot uitwerking of afwijking worden aan Provinciale Staten meegedeeld en voor iedereen ter inzage gelegd.
5. Uitwerkingen worden na vaststelling geacht onderdeel uit te maken van het Omgevingsplan.
 

Het Omgevingsplan dient te worden uitgewerkt op de volgende punten:

1. programmatische uitwerking van de 7 speerpunten;
2. programmatische uitwerking nota Mobiliteit;
3. programmatische uitwerking nota Economie;
4. programmatische uitwerking Sociale Agenda;
5. inhoudelijke uitwerking saldobenadering;
6. ruimtelijke visie op de detailhandel (gezamenlijke richtlijnen provincies);
7. EHS: integrale gebiedsvisies die door het rijk worden getoetst;
8. visie duurzame economische ontwikkeling gebieden met geringe drooglegging;
9. masterplan aanpak vaarten en tochten;
10. gebiedsgerichte uitwerkingen soortenbeleid natuurwaardenkaarten;
11. landschapsontwikkelingsvisies of -plannen voor alle zeven speerpuntgebieden van het Omgevingsplan;
12. selecteren van de meest waardevolle elementen van het landschap die tot het landschappelijke casco behoren;
13.provinciaal grondbeleid;
14. doelen en maatregelen van de Europese Kaderrichtlijn Water;
15. nationaal Evenemententerrein.

De essentiële onderdelen van het rijksbeleid, zoals die zijn verwoord in de Nota Mobiliteit (in werking getreden op 21 februari 2006), zijn integraal verwerkt in dit Omgevingsplan of zullen worden verwerkt in de programmatische uitwerking Nota Mobiliteit Flevoland. De essentiële onderdelen van het rijksbeleid op het gebied van verkeer en vervoer zijn volgens de Planwet verkeer en vervoer bindend voor de provincie, gemeenten en het waterschap. Op een aantal punten is in het Omgevingsplan een verbijzondering gegeven van het rijksbeleid voor de Flevolandse situatie. Deze vormen de essentiële onderdelen van het provinciale beleid.
De essentiële onderdelen van het provinciale beleid staan in het onderstaande kader aangegeven. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen essentiële elementen in de zin van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (die essentieel zijn voor de provincie) en essentiële onderdelen in de zin van de Planwet Verkeer & Vervoer (die essentieel zijn voor onder meer gemeenten).
 

Essentiële elementen in de zin van de Wet op de Ruimtelijke Ordening:

1. Bij stedelijke uitbreiding moet worden aangesloten bij bestaande ruimtelijke structuren, zodat de vitaliteit van de steden en dorpen wordt ondersteund.
2. Nieuwe solitaire clusters van bebouwing buiten de in figuur 11 aangegeven stedelijke gebieden worden in principe uitgesloten. Op deze regel kan in het kader van verweving op experimentele basis een uitzondering worden gemaakt als in een tussen gebiedspartners overeengekomen integraal ruimtelijk ontwerp wordt aangetoond dat het nieuwe cluster een wezenlijk onderdeel uitmaakt van de beoogde integrale kwaliteitsimpuls voor het betreffende gebied.
3. De omvang van nieuwe ruimte voor wonen, werken en voorzieningen moet in verhouding staan tot de grootte van de kern en de positie ervan in de stedelijke en groen-blauwe hoofdstructuur.
4. Permanente bewoning van recreatiewoningen in het buitengebied wordt in principe
uitgesloten.
5. Infrastructuur wordt zo gebundeld dat versnippering van ruimtelijke eenheden wordt voorkomen en geen omvangrijke barrières in stedelijke en ecologisch waardevolle gebieden ontstaan.
6. Bij de locatiekeuze en invulling van werklocaties dient rekening te worden gehouden met: versterking van de economische ontwikkeling van Flevoland; beheersing van de mobiliteit door een goede bereikbaarheid per openbaar vervoer; efficiënt gebruik van infrastructuur en vervoermiddelen; verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid, waarbij het parkeerbeleid een belangrijk ondersteunend instrument is. Tevens moet rekening worden gehouden met de potenties van de gemeenten en de positie van de kernen in de stedelijke en groen-blauwe hoofdstructuur.
7. Voor de ontwikkeling van luchthaven Lelystad gelden de grenzen van de -PKB luchtvaartterreinen Maastricht en Lelystad-, te weten: verlenging van de huidige baan tot 2.100 meter met een breedte van 30 meter, vastgestelde indicatieve geluidsgrenzen en sluiting van de luchthaven tussen 23.00 uur en 06.00 uur met een extensieregeling van 23.00 tot 24.00 uur.

8. Nieuwe niet-agrarische functies mogen de landschappelijke en cultuurhistorische kernkwaliteiten van het gebied niet aantasten. Ook moet rekening gehouden worden met de landschappelijke en cultuurhistorische basiskwaliteiten. Vestiging in het buitengebied van activiteiten die thuishoren op een bedrijventerrein of in een woonkern is in principe niet toegestaan. Milieuhygiënisch, landschappelijk en verkeerstechnisch ongewenste effecten moeten worden voorkomen. Om gewenste integrale ontwikkelingen met wonen, recreatie en bedrijvigheid als economische dragers in een gebied mogelijk te maken kan op experimentele basis het planologische regime voor dat gebied worden verruimd. Voorwaarde is dan wel dat in een ruimtelijk ontwerp een integrale kwaliteitsimpuls voor het gebied wordt aangetoond.
9. Nieuwe windmolens worden in principe alleen toegestaan indien deze windmolens gelijktijdig een equivalent aan windmolens vervangen. Gerekend over het gehele Flevolandse gebied zal het aantal windmolens in de periode tot 2015 geleidelijk met 50% dienen af te nemen. Bepalend daarvoor is de hoeveelheid geleverde energie van de te vervangen windmolens, het behoud van de daaruit verkregen inkomsten, het benodigde maatwerk per project en de vereiste structurele bijdrage uit de exploitatie aan gebiedsgebonden projecten.
10. Doel van de EHS is de realisatie van een robuust, samenhangend netwerk van natuurgebieden dat voldoende (leef-)ruimte biedt voor soorten en waarden die karakteristiek zijn voor de Flevolandse natuur. Voor de EHS geldt in beginsel een 'nee, tenzij'-regime, maar wanneer door toepassing van de saldobenadering de maatschappelijke en ecologische ontwikkelingen zodanig worden vormgegeven dat zij elkaar niet belemmeren maar versterken, en daarmee bijdragen aan het totale netwerk van de EHS, kan dit regime worden omgebogen in een 'ja, want'.
11. De ontsluiting en integrale instandhouding van de archeologische waarden in Provinciaal Archeologische Kerngebieden (PArK'en) in samenhang met aardkundige en landschappelijke waarden is een essentieel element.
12. De top-10 archeologische locaties vormen essentiële elementen.
13. De provincie wil de cultuurhistorische kernkwaliteiten en het landschappelijke casco behouden en inzetten als ruimtelijke kwaliteit ter versterking van nieuwe ontwikkelingen.
14. De landelijke routestructuren van het Basis Recreatie Toervaart Net (BRTN) worden gewaarborgd.
 

Essentiële onderdelen in de zin van de Planwet Verkeer & Vervoer:

In de Wet milieubeheer en de Wet op de waterhuishouding is niet vastgelegd in hoeverre Gedeputeerde Staten in het plan moeten aangeven binnen welke grenzen ervan mag worden afgeweken. Voor de milieu- en wateronderdelen van het plan gelden de algemene wettelijke lijnen. Deze houden in dat Gedeputeerde Staten het plan nader mogen uitwerken. Op basis van de toepasselijke regelgeving zijn Gedeputeerde Staten in beginsel gebonden aan het plan. Op basis van een draagkrachtige motivering mogen zij in individuele gevallen van het plan afwijken. Gezien het feit dat de hoofdzaken van het te voeren milieu- respectievelijk waterhuishoudingbeleid in het plan moeten zijn opgenomen, geeft het meer dan incidenteel afwijken van de hoofdzaken van het plan aanleiding tot een formele herziening van het plan op dat onderdeel.
 

 



7.3.5 Inspelen en anticiperen op ontwikkelingen

Tijdens de planprocedure zal een aantal wettelijke kaders wijzigen. In de bovenstaande paragrafen is aangegeven hoe hiermee om wordt gegaan. In kort bestek worden de volgende ontwikkelingen voorzien.
 

Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening

Tijdens de planperiode 2006-2015 zal de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) worden gewijzigd. In dit Omgevingsplan is op de nieuwe WRO geanticipeerd door een onderscheid te maken tussen visie (deel I van het plan) en beleidskader (deel II) en door in de beoogde doorwerking van het beleid niet langer te leunen op alleen de toetsende rol van de provincie.
 

Europese Kaderrichtlijn water

Op grond van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) stelt de provincie als onderdeel van het deelstroomgebied Rijn-Midden in haar Omgevingsplan de waterlichamenkaart en de waterkwaliteitsdoelen vast. Dit zal in 2009 gebeuren middels een partiële herziening van het Omgevingsplan.
 

Waterwet

Het rijk is voornemens de verschillende waterwetten te integreren in een nieuwe Waterwet. De provincie blijft onder de Waterwet verantwoordelijk voor het beleidskader en de strategische doelen voor het waterbeheer. Het grootste deel van het operationele grondwaterbeheer (vergunningverlening en handhaving) zal aan de waterschappen worden opgedragen. De provincie blijft alleen bevoegd gezag voor grondwateronttrekkingen en infiltraties voor de drinkwatervoorziening, grote industriële toepassingen en energieopslag. Om de herverdeling van de operationele grondwatertaken in Flevoland in goede banen te leiden worden in de periode tot 2009 (verwachte inwerkingtreding Waterwet) bestuurlijke afspraken met het waterschap gemaakt over de overgang van de operationele grondwatertaken. Daarnaast zal geanticipeerd worden op de nieuwe Waterwet door voorbereiding van de benodigde aanpassingen van het provinciale (grondwater)beleid en provinciale regels.
 

Herijking milieuwetgeving c.a.

De moderniseringsoperatie algemene regelgeving van het Ministerie van VROM zal naar verwachting tot bevoegdheidsverschuivingen leiden. Daarnaast speelt het voorstel om te komen tot een omgevingsvergunning, waarbij ook vergunningen op grond van wetten van andere departementen zullen worden betrokken. Het Ministerie van VROM werkt aan een vergaande integratie van de VROM-wetten (Wet milieubeheer, Wet op de Ruimtelijke Ordening en Woningwet). Mogelijk wordt ook wetgeving van andere ministeries hierbij betrokken. Gedacht wordt aan het Ministerie van LNV in verband met de Vogel- en Habitatrichtlijn en het Ministerie van OCW in verband met het verdrag van Malta en de Monumentenwet. Erkend wordt dat dit een proces van vele jaren zal vergen. Voorts zouden de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet geluidhinder en de Wet bodembescherming alle in de Wet milieubeheer moeten worden geïntegreerd.