direct naar inhoud van Toelichting
Plan: Zonnepanelen op luifels verdiepte A4
Status: ontwerp
Plantype: omgevingsvergunning
IMRO-idn: NL.IMRO.0546.OV00061-0201

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Op 4 juli 2014 diende de 'Combinatie A4 Burgerveen-Leiden', een samenwerking tussen BAM Civiel, BAM Wegen, BAM Infratechniek Mobiliteit en Van Oord, een aanvraag om omgevingsvergunning in voor het plaatsen van minimaal 5000 en maximaal 9313 zonnepanelen op de luifels van de verdiepte A4. De verbreding en verdiepte aanleg van de A4 tussen Burgerveen en Leiden is door dezelfde bouwcombinatie gerealiseerd.

Het plaatsen van de zonnepanelen is beoogd op zowel de oostelijke- als de westelijke luifels over de verdiepte A4, tussen de Molentocht en Hoge Rijndijk in Leiden en tussen de Hoofdstraat en Ericalaan in Leiderdorp (zie figuur 1). De luifels tussen de Hoge Rijndijk en de Oude Rijn zijn te kort om efficiënt als locatie voor zonnepanelen te worden benut.

afbeelding "i_NL.IMRO.0546.OV00061-0201_0001.png"

Figuur 1: De westelijke (oranje) en oostelijke (groen) luifels, waarop de panelen zijn voorzien.

Met het plaatsen van zonnepanelen op de luifels van de verdiepte A4 kan worden voorzien in het energieneutrale beheer van ruim 20 kilometer snelweg, goed voor bijvoorbeeld de elektriciteitsvoorziening aan alle verlichting en dynamische bewegwijzering op het stuk snelweg tussen de Oude Rijn en Schiphol.

Het realiseren van de zonnepanelen is strijdig met de vigerende bestemmingsplannen 'A4/Cronsteyn' in Leiden en 'Het Oude Dorp' in Leiderdorp. De aangevraagde omgevingsvergunning kan alleen worden verleend door toepassing van de zogenaamde 'uitgebreide afwijkingsprocedure' uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, waarbij uit een ruimtelijke onderbouwing moet blijken dat het project getuigt van 'een goede ruimtelijke ordening'. Dit boekwerk vormt die ruimtelijke onderbouwing.

1.2 Begrenzing projectgebied

Het projectgebied beslaat de delen van de tunnelbak van de verdiepte A4 tussen de Molentocht en de Oude Rijn in Leiden, en tussen de Hoofdstraat en Ericalaan in Leiderdorp.

afbeelding "i_NL.IMRO.0546.OV00061-0201_0002.png"

Figuur 2: Contour van het projectgebied 'Zonnepanelen op luifels verdiepte A4'.

1.3 Vigerend bestemmingsplan

Voor het projectgebied, zoals aangegeven en toegelicht in paragraaf 1.2, vigeerden op het moment van de indiening van de aanvraag de volgende bestemmingsplannen:

Naam bestemmingsplan   Vastgesteld   In werking  
A4/Cronesteyn (Leiden)   20 mei 2013   13 september 2013  
Het Oude Dorp (Leiderdorp)   10 september 2012   12 maart 2013  

afbeelding "i_NL.IMRO.0546.OV00061-0201_0003.png"

Figuur 3: Projectcontour op het vigerende planologische regime.

Het deel van het project dat is gelegen tussen de Oude Rijn en de Molentocht valt onder het regime van het bestemmingsplan 'A4/Cronesteyn', en heeft daarin volledig de bestemming 'Verkeer - Snelweg'. Binnen die bestemming zijn toegestaan:

  • gemotoriseerd verkeer en bijbehorende voorzieningen;
  • kruisingen met langzaam verkeer met bijbehorende voorzieningen;
  • kruisingen met gemotoriseerd verkeer, uitsluitend overeenkomstig de bestaande situatie;
  • geluidswerende voorzieningen;
  • groenvoorzieningen;
  • water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
  • nutsvoorzieningen, en;
  • kunstwerken.

De beoogde zonnepanelen zijn niet aan te merken als nutsvoorziening, zoals transformatorhuisjes, gasreduceerstations, schakelhuisjes en gemaalgebouwtjes dat wel zijn, omdat zonnepanelen niet dienen ter redistribuering van gas, water, data en elektriciteit. Het beoogde veld met zonnepanelen functioneert als een milieuinrichting voor energieopwekking, en valt daarmee formeel onder de bedrijfsbestemming.

Ter plaatse van de noordelijke luifels, tussen de Leiderdorpse Hoofdstraat en Ericalaan, rust op basis van het bestemmingsplan 'Het Oude Dorp' de bestemming 'Verkeer - Rijksweg'. Hier zijn 'wegen en straten met een functie voornamelijk gericht op de afwikkeling van het doorgaande verkeer' toegestaan, evenals groenvoorzieningen en waterhuishoudkundige doeleiden, waterbergingen en waterlopen. Ook hier past het opwekken van energie zodoende niet in de bestemming.

Op 15 september 2014, dus na indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning, is het bestemmingsplan 'Het Oude Dorp' opnieuw gepubliceerd naar aanleiding van een aanwijzing van de Afdeling voor Bestuursrecht van de Raad van State. De gewijzigde publicatie van het plan had echter geen gevolgen voor het planologische regime ter plaatse van de rijksweg A4.

De functiewijziging ten opzichte van de toegelaten functies op basis van deze bestemmingsplannen kan niet worden toegestaan op basis van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in de bestemmingsplannen zelf. Daarnaast is de noodzakelijke functiewijziging niet opgenomen in één van de categorieen in de zogenaamde kruimelgevallenlijst (art. 4 van bijlage II, Bor), ook niet na diens recente aanpassing. Het project kan zodoende uitsluitend worden vergund door gebruikmaking van de 'uitgebreide afwijkingsprocedure', op basis van art. 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o Wabo.

1.4 Bevoegd gezag

In artikel 2.4, eerste lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald dat burgemeester en wethouders van de gemeente waar een project in hoofdzaak zal worden uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning voor het project. Het onderhavige project is voor het grootste deel gelegen in de gemeente Leiden. Burgemeester en wethouders van Leiden zijn dan ook bevoegd gezag, ondanks het gegeven dat een deel van het project is gelegen in Leiderdorp.

Bij het planvormingsproces dat heeft geleid tot het besluit tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning, de formulering van de daaraan verbonden voorwaarden en het opstellen van deze ruimtelijke onderbouwing heeft uitgebreid overleg plaatsgevonden tussen de gemeenten Leiden, Leiderdorp en Zoeterwoude. Alle wensen en bedenkingen van de laatstgenoemde gemeenten zijn daarbij overgenomen door de gemeente Leiden.

Hoofdstuk 2 Beschrijving van de omgevingsvergunning

2.1 Beschrijving van het projectgebied

Het projectgebied omvat grote delen van de onlangs volledig in gebruik genomen tunnelbak van de verdiepte A4, tussen de Ericalaan in Leiderdorp en de Molentocht in Leiden. Het doel van de verdiepte inpassing van de rijksweg A4 was om de barrièrewerking van de rijksweg zoveel mogelijk te verminderen en een duurzame kwaliteitsimpuls te geven aan de directe omgeving. In de 'Overeenkomst W4', die op 14 februari 2002 werd getekend door het Rijk, de provincie en de drie 'W4-gemeenten', spraken de partijen met elkaar af dat een deel van de opbrengsten uit de ontwikkeling van nieuwe woon- en werklocaties langs de snelweg aan Rijkswaterstaat zou worden betaald, ter financiering van het ondergronds brengen van de rijksweg. De ontwikkeling van woningen langs de snelweg werd juist door het verdiept inpassen van de snelweg mogelijk.

Voor een optimale landschappelijke en akoestische inpassing van de snelweg, is de 2x3-rijbanen tellende weg half overkluisd door luifels, die vervolgens zijn voorzien van een mos- en sedumbedekking. De bovenzijde van de luifels bevindt zich, afhankelijk van de locatie, op een hoogte van 0,70 tot 1,20m boven het polderpeil en 0 tot 50cm boven maaiveld.

afbeelding "i_NL.IMRO.0546.OV00061-0201_0004.png"

Figuur 4: Foto van de in aanbouw zijnde tunnelbak, met overkragende luifels (mei 2013)

Het mos en sedum op de luifels wordt beheerd in opdracht van de eigenaar van de tunnelbak (Rijkswaterstaat), door hoveniers eens per jaar onkruid te laten trekken. Ten behoeve van hun eigen veiligheid haken de hoveniers aan op zogenaamde lijflijnen, die over alle luifels zijn gespannen. Hiermee wordt voorkomen dat de beheerders in de tunnelbak kunnen vallen.

De luifels worden gedragen door dikke betonnen dwarsleggers, die de gehele tunnelbak overkluizen en rusten op beide damwanden en de scheidingswand tussen beide weghelften. In elk van beide tunnelhelften zijn drie rijbanen aangelegd. Dat aantal is zowel in het Tracébesluit als de in paragraaf 1.3 genoemde bestemmingsplannen vastgelegd, en kan zodoende niet zonder planologisch afwijkingsbesluit worden uitgebreid. De fysieke ruimte tot uitbreiding van het aantal rijbanen is er wel: beide tunnelhelften zijn op hun smalste punt ieder ruim 25 meter breed.

2.2 Beschrijving van het project

Het project bestaat uit het plaatsen van zonnepanelen op de luifels over de verdiepte A4 tussen de Molentocht en Hoge Rijndijk in Leiden en tussen de Hoofdstraat en Ericalaan in Leiderdorp. Op deze luifels kunnen in totaal maximaal 9313 panelen worden geplaatst. Om het project economisch haalbaar te maken moeten volgens opgave van de 'Combinatie A4 Burgerveen - Leiden' minimaal 5000 panelen worden geplaatst. De vergunning ziet dan ook op het plaatsen van minimaal 5000 zonnepanelen en maximaal 9313 panelen.

De panelen worden over de volle lengte van de bovengenoemde luifeldelen geplaatst in vijf of zes rijen, waarbij de panelen in een hoek van 22 graden op een bevestigingsconstructie worden geplaatst. Figuur 5 toont een impressie van de situatie die daarmee in basis ontstaat. Het mos en sedum op de luifels blijft gehandhaafd: de mossen en vetplanten floreren ook in de schaduw van daarboven hangende zonnepanelen, terwijl de vertraging in de afvoer van hemelwater op de luifels behouden blijft.

afbeelding "i_NL.IMRO.0546.OV00061-0201_0005.png"

Figuur 5: Impressie positionering zonnepanelen op de luifels van de verdiepte A4.

Voor onderhoud aan het mossedum en de zonnepanelen blijft tussen elke rij panelen minimaal 67,5 cm ruimte vrij, zodat onderhoudsmedewerkers tussen de panelen kunnen lopen, terwijl ze door middel van een touw verbonden blijven aan de lijflijn. De zonnepanelen zelf zijn 1,6 m lang. Met een hoek van 22 graden zullen de panelen maximaal 52 cm boven de luifels uitsteken, waardoor ze niet boven het opstaande randelement uitsteken en het zicht over de luifels niet beperken. Figuur 6 toont het beoogde profiel van de voorziening.

afbeelding "i_NL.IMRO.0546.OV00061-0201_0006.png"

Figuur 6: Doorsnede van de oostelijke luifel met afstandsmaten. Op de westelijke luifels staan de panelen andersom gedraaid.

De te plaatsen zonnepanelen zijn voorzien van een anti-reflectieve coating, ook "AR-coating" genoemd, waarmee reflectie van zonlicht sterk is verminderd ten opzichte van reflectie bij regulier glas. De coating zorgt niet alleen voor een aanzienlijk verminderde weerspiegeling van zonlicht, maar tevens voor een grotere absorptie van het licht door de fotovoltaïsche cellen in het zonnepaneel. Dit maakt dat de gemeenten in het aspect reflectie geen belemmering zien.

afbeelding "i_NL.IMRO.0546.OV00061-0201_0007.png"

Figuur 7: Reflectie van licht van glas en AR-panelen

De gemeenten hechten een groot belang aan het zoveel mogelijk beperken van de zichtbaarheid van de zonnepanelen vanuit omliggende woningen en openbare ruimten. Om die reden is samen met de initiatiefnemer een aantal camouflerende maatregelen uitgewerkt, die het zicht op de panelen beperken, maar die niet hoger boven de tunnelbak uitsteken dan de opstaande randelementen aan de binnenzijde van de luifels, zodat het zicht over de tunnelbak gehandhaafd blijft.

Van de uitgewerkte maatregelen zijn twee mogelijke maatregelen door zowel de initiatiefnemer als de gemeenten als toepasbaar en beheerbaar bestempeld:

  • het schrappen van de buitenste rij zonnepanelen, en het plaatsen van panelen die met mossedum beplant worden, of;
  • het aanplanten van riet op de bestaande oevertaluds.

Het voordeel van de optie tot de plaatsing van panelen met sedum is dat zij jaarrond een groot deel van het zicht op de achterliggende zonnepanelen wegnemen. Het zicht op de kale, betonnen zijwand van de tunnelbak blijft daarmee echter gehandhaafd. Overigens zou het zicht op de betonnen zijwanden van de tunnelbak ook gehandhaafd blijven als de zonnepanelen niet zouden worden geplaatst.

Het aanplanten van riet op het oevertalud biedt een natuurlijke bedekking van zowel een deel van de zonnepanelen als de betonnen zijwand van de tunnelbak. Het riet groeit ongeveer twee meter hoog, zodat afhankelijk van de plek en ooghoogte van degene die in de richting van de zonnepanelen kijkt nog wel een deel van de panelen zichtbaar zullen zijn, of het zicht over de tunnelbak juist helemaal wordt geblokkeerd door het riet. Daarnaast zal het riet eens elke drie jaar in het voorjaar gemaaid moeten worden, waarna het ongeveer twee maanden nodig heeft om weer tot volle hoogte te groeien en de zonnepanelen daarmee tijdig niet bedekt.

In bijlage 4 van de omgevingsvergunning is de zichtbaarheid van de zonnepanelen zonder en met de twee flankerende maatregelen getoond.

Omwonenden worden van harte uitgenodigd om tijdens de zienswijzentermijn op de ontwerp omgevingsvergunning via een online zienswijzeformulier of per mail of brief aan te geven welke maatregel hun voorkeur verdient. Suggesties voor alternatieve maatregelen ter beperking van de zichtbaarheid van de zonnepanelen zijn daarbij uiteraard ook welkom.

Hoofdstuk 3 Ruimtelijk beleidskader

3.1 Nationaal beleid

3.1.1 Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte en Besluit algemene regels ruimtelijke ordening

In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) heeft het Rijk haar doelen op het gebied van de ruimtelijke inrichting van Nederland geformuleerd, te weten:

  • het vergroten van de concurrentiekracht van Nederland door het versterken van de ruimtelijk-economische structuur van het land;
  • het verbeteren, in stand houden en ruimtelijk zekerstellen van de bereikbaarheid, waarbij de gebruiker voorop staat;
  • het waarborgen van een leefbare en veilige omgeving waarin unieke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden behouden zijn.

Teneinde die doelen te bereiken is vanuit het Rijk de focus op een dertiental nationale belangen gelegd. Alhoewel één van die belangen luidt 'het bieden van ruimte voor het hoofdnetwerk voor (duurzame) energievoorziening en energietransitie', wordt het faciliteren van initiatieven op het gebied van zonne-energie bij de provincies en gemeenten neergelegd, en niet gezien als een rijksbelang. De SVIR onderschrijft wel het belang van duurzame, hernieuwbare energie:

"Voor de economische ontwikkeling op de lange termijn is een transitie naar een duurzame, hernieuwbare energievoorziening nodig, zowel vanwege geopolitieke verhoudingen en uitputting van fossiele brandstoffen als vanwege de ambities voor beperking van de CO2-uitstoot. Daarbij zijn de Europese doelstellingen op het gebied van energietransitie het uitgangspunt. Voor het uitvoeren hiervan is het nodig om de (toekomstige) ruimtelijke consequenties van (grootschalige) duurzame energieopwekking in kaart te brengen. Bovendien moet de elektriciteitsinfrastructuur geschikt worden gemaakt voor meer decentrale opwekking van elektriciteit.

Het is primair de taak van provincies en gemeenten om voldoende ruimte te bieden voor duurzame energievoorziening (zoals zonne-energie en biomassa). Het ruimtelijk rijksbeleid voor (duurzame) energie beperkt zich daarom enkel tot grootschalige windenergie op land en op zee, gelet op de grote invloed op de omgeving en de omvang van deze opgave."

Alhoewel de opwekking van zonne-energie niet als rijksbelang is aangemerkt en de gemeenten daarom bevoegd gezag zijn op aanvragen om omgevingsvergunning voor zonne-energieprojecten, stimuleert het Rijk dergelijke projecten wel door toewijzing van de zogenaamde SDE+-subsidies. De subsidies zijn onderdeel van het project 'Stimulering Duurzame Energieproductie' (SDE) van het Ministerie van Economische Zaken.

Voor zover voor de borging van de dertien nationale belangen ook de aansluiting van het gemeentelijke ruimtelijke instrumentarium is vereist, stelt het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) gemeenten verplicht hun plannen in overeenstemming te brengen met het rijksbeleid. In het Barro is daarom bijvoorbeeld het bieden van ruimte rondom de mainports Schiphol en de Rotterdamse havens verplicht gesteld, evenals de bescherming van de kust, de Ecologische Hoofdstructuur en de Waddenzee. In het Barro zijn geen specifieke verplichtingen opgenomen voor projecten ter opwekking van zonne-energie of voor het gebied rondom de verdiepte A4.

3.1.2 Duurzame verstedelijking

De "ladder voor duurzame verstedelijking" is in de SVIR geïntroduceerd en vervolgens in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) vastgelegd als procesvereiste bij het opstellen van bestemmingsplannen en andere planfiguren uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het doel van de ladder voor duurzame verstedelijking is dat nieuwe bouwplannen zijn toegespitst op een optimale benutting van de beperkte ruimte in stedelijke gebieden, zodat de groene buitengebieden zoveel mogelijk onbebouwd kunnen blijven. De ladder biedt een proceskader waardoor een zorgvuldige en transparante besluitvorming is geborgd.

De ladder bestaat uit het doorlopen van de volgende drie stappen:

  • 1. er wordt in plantoelichtingen beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
  • 2. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel 1, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden in het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio, door middel van herstructurering, transformatie of anderszins, en;
  • 3. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel 2, blijkt dat de ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die passend zijn ontsloten voor verschillende middelen van vervoer of zodanig worden ontwikkeld.

In de onderhavige omgevingsvergunning wordt geen nieuw woningbouw- of ander bouwprogramma planologisch toegestaan, maar wordt een voorziening voor energie-opwekking mogelijk gemaakt. Ook op een dergelijke voorziening zijn de principes uit de ladder voor duurzame verstedelijking van toepassing. De vraag naar duurzame, hernieuwbare energie komt voort uit het rijksbeleid zelf, voor alle regio's in Nederland. De panelen worden daarnaast in bestaand stedelijk gebied gerealiseerd. Aan de ladder voor duurzame stedenbouw wordt daarmee voldaan.

3.2 Provinciaal en regionaal beleid

3.2.1 Provinciale Structuurvisie 'Visie op Zuid-Holland, Ontwikkelen met schaarse ruimte'

De provincie stuurt op (boven)regionaal niveau op de inrichting van de ruimte in Zuid-Holland. De Visie ruimte en mobiliteit (VRM), vastgesteld op 9 juli 2014, geeft op hoofdlijnen sturing aan de ruimtelijke ordening en maatregelen op het gebied van verkeer en vervoer. Per 1 augustus 2014 is de visie in werking getreden.

Het hoofddoel van de VRM is het scheppen van voorwaarden voor een economisch krachtige regio. Dat betekent: ruimte bieden om te ondernemen, het mobiliteitsnetwerk op orde en zorgen voor een aantrekkelijke leefomgeving. De VRM bevat een nieuwe sturingsfilosofie. De kern daarvan is:

  • ruimte bieden aan ontwikkelingen;
  • aansluiten bij de maatschappelijke vraag naar woningen, bedrijfsterreinen, kantoren, winkels en mobiliteit;
  • allianties aangaan met maatschappelijke partners;
  • minder toetsen op regels en meer sturen op doelen.


De VRM bestaat uit: de Visie ruimte en mobiliteit, de Verordening ruimte 2014, het Programma ruimte en het Programma mobiliteit.

De transitie van milieubelastende vormen van energieopwekking naar herbruikbare vormen van energie en de reductie van energieverbruik nemen een centrale positie in in het provinciale ruimtelijke beleid. De Europese- en nationale doelstellingen om de CO2-emissie met 20% te reduceren in 2020 (ten opzichte van 1990) en een energie-efficiëntiebesparing van 20% te realiseren (ten opzichte van 2007) worden door de provincie overgenomen. De provincie wil die doelen onder andere bereiken door initiatieven voor warmte-opwekking uit natuurlijke bodembronnen te stimuleren, evenals initiatieven ter opwekking van energie uit biomassa, wind en de zon. In de concessies voor het regionale openbaar vervoer wordt actief aangestuurd op een reductie van de uitstoot van bussen, door scherpe eisen te stellen aan maximale emissies. En de provincie beoogt zich op te stellen als verbinder tussen energieleveranciers en bedrijven, onder andere om zo optimaal mogelijk gebruik te maken van restwarmte.

Ten aanzien van zonne-energie stelt de Visie Ruimte en Mobiliteit het volgende:

"PV-panelen, die zonne-energie omzetten in elektriciteit, gaan een steeds grotere bijdrage leveren aan de hernieuwbare energieproductie. De relatie met het provinciale beleid wordt steeds sterker. De provincie zet haar ruimtelijk instrumentarium actief in voor de innovatieve opgave van zonne-energie. Ze wil het gebruik van zonne-energie actief faciliteren en ondersteunen, in elk geval in de bebouwde ruimte en onder voorwaarden in de onbebouwde ruimte.

De aanleg van zonnepanelen door particulieren en bedrijven neemt sterk toe. In de meeste gevallen gaat het daarbij om plaatsing op gebouwen. Binnen het bestaand stads- en dorpsgezicht ligt de verantwoordelijkheid voor de plaatsing van zonnepanelen bij de gemeenten. In het buitengebied gaat de voorkeur van de provincie uit naar meervoudig ruimtegebruik door benutting van bebouwing, agrarische bouwblokken, infrastructuur, voormalige stortplaatsen en (nader te bepalen) restruimtes. Bij plaatsing worden richtlijnen vanuit ruimtelijke kwaliteit in acht genomen.

Zonnevelden zijn een vorm van enkelvoudig ruimtegebruik. Ze sluiten andere functies op dezelfde plaats nagenoeg uit. Ze hebben in beginsel een duidelijke invloed op de kwaliteit van het landschap en beperken de ruimte voor voedselproductie. Afhankelijk van de omvang zijn zonnevelden te beschouwen als een vorm van aanpassing dan wel transformatie van het landschap. In een provincie waarin de onbebouwde ruimte een schaars en waardevol goed is, is een terughoudende benadering in die open ruimte op zijn plaats, in combinatie met een stimulerende benadering voor de bebouwde ruimte.

Omdat zonnevelden een relatief nieuw fenomeen zijn, wil de provincie onder voorwaarden wel ruimte bieden voor 'bottom up'-initiatieven. De ervaringen hiermee kunnen aanleiding zijn om te bezien of zonnevelden onbebouwde ruimte in bepaalde gevallen alsnog mogelijk gemaakt kunnen worden, indachtig de richtlijnen voor ruimtelijke kwaliteit. Daarnaast onderscheidt de provincie de mogelijkheid voor tijdelijke zonnevelden in het buitengebied. Hierbij valt te denken aan gebieden waarvoor op termijn een andere bestemming is voorzien, maar waar die bestemming om diverse redenen vooralsnog niet gerealiseerd wordt."

Uit de bovenstaande toelichting van het provinciale beleid op het gebied van zonne-energie blijkt dat stimulering van initiatieven voor het plaatsen van PV-panelen van groot belang wordt geacht door de provincie, maar dat daarvoor nadrukkelijk de voorkeur ligt op locaties in stedelijke gebieden en niet op buitengebieden, zoals Park Cronesteyn en de Oostvlietpolder. Daarnaast wordt gezocht naar mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik en handhaving van de ruimtelijke kwaliteit.

De luifels over de verdiepte A4 bevinden zich in stedelijk gebied en zonnepanelen op die luifels zouden een extensie van meervoudig ruimtegebruik zijn. De grond wordt immers ook gebruikt voor verkeersdoeleinden (de rijksweg A4 loopt onder de luifels door). De gemeenten willen de ruimtelijke kwaliteit die momenteel uitgaat van (het zicht op) het mossedum op de luifels compenseren door de zonnepanelen te camoufleren met nieuw groen, in de vorm van nieuw mossedum op aparte panelen of in de vorm van opgaand riet. Daarmee wordt eveneens voldaan aan het beleid van de provincie.

3.2.2 Provinciale Verordening 'Verordening Ruimte Provincie Zuid-Holland'

In de Verordening Ruimte 2014, gelijktijdig met de structuurvisie door Provinciale Staten vastgesteld, zijn de provinciale belangen uit de structuurvisie verder uitgewerkt in regels. Aan deze regels moeten alle gemeentelijke ruimtelijke plannen voldoen, zo ook bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen ter afwijking van het geldende bestemmingsplan.

De Verordening Ruimte bevat regels ten aanzien van het bouwen buiten bestaande stads- en dorpsgebieden en binnen de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), glastuinbouwgebieden, boom- en sierteeltgebieden en bollenteeltgebieden, rijksbufferzones, kasteel- en landgoedbiotopen en provinciale en regionale waterkeringen. Met deze doorgaans rurale thema's heeft het project geen raakvlakken. De tunnelbak van de verdiepte A4 maakt geen onderdeel uit van de EHS of van agrarische teeltgebieden, ligt geheel binnen stedelijk gebied en bevat geen provinciale of regionale waterkeringen. Dat geldt eveneens voor de directe omgeving van het projectgebied.

De verordening bevat verder regels over nieuwe kantorenlocaties en (perifere) detailhandel, telkens gericht op het voorkomen van een ongebalanceerde verdeling of overschot van kantoor- en detailhandelruimte. De provincie staat een clusteringsbeleid voor, waarbij detailhandel wordt gecentreerd rondom de bestaande stads-, dorps- en wijkkernen en nieuwe wijkgebonden winkelcentra, en waarbij kantorenlocaties worden geclusterd rondom goed bereikbare OV-knopen. De reikwijdte van de Verordening Ruimte is beperkt tot besluiten die zien op de toevoeging van kantoren met een omvang meer dan 1000m² bvo en/of detailhandel buiten de gevestigde centra of in niet-volumineuze goederen. Met de onderhavige omgevingsvergunning worden geen nieuwe kantoren of detailhandelsvestigingen toegestaan.

In artikel 2.3.5 van de Verordening Ruimte 2014 staan regels die zien op het beschermen van de vrije windvang en het zicht op traditionele windmolens. Daartoe moet in elk bestemmingsplan een molenbiotoop worden opgenomen met een straal van 400 meter rondom het middelpunt van traditionele windmolens. Binnen dat gebied gelden beperkingen met betrekking tot de maximale toegestane bouwhoogte van nieuwe bouwwerken. Het projectgebied ligt op ca. 860 meter van de dichtstbijzijnde windmolen, namelijk de Rodenburgermolen aan de Kanaalweg. De molenregeling in de Verordening Ruimte is daarom niet op het projectgebied van toepassing.

Artikel 2.4.4 van de Verordening Ruimte 2014 tot slot, bevat regels gericht op de bescherming van de zogenaamde Limes en het voormalige Kanaal van Corbulo. Die beschermingszone rondom de vroegere grens van het Romeinse rijk (de Limes) loopt deels door het projectgebied. De aanwezigheid van archeologische waarden die verband houden met de Limes kan echter worden uitgesloten, gezien de uitgebreide grondwerkzaamheden die in de afgelopen jaren in het projectgebied hebben plaatsgevonden in het kader van de aanleg van de verdiepte A4. In paragraaf 4.2 wordt nader stilgestaan bij het thema archeologie.

3.3 Gemeentelijk beleid

3.3.1 Structuurvisie Leiden 2025

De Structuurvisie Leiden 2025 is op 1 december 2011 vastgesteld en schetst de gewenste ruimtelijke ontwikkeling en structuur van de stad Leiden tot 2025. Het document wijst ontwikkelingslocaties aan met het beoogde type woonmilieu per locatie en het benoemt belangrijke infrastructurele projecten en andere ruimtelijke ontwikkelingen, zoals de vorming van een groen singelpark rondom de binnenstad en ecologische verbindingszones tussen de bestaande parken.

In de structuurvisie zijn geen ambities op het gebied van groene energieopwekking of duurzaamheid in de bredere zin van het woord geformuleerd.

afbeelding "i_NL.IMRO.0546.OV00061-0201_0008.png"

Figuur 8: Fragment van de structuurvisiekaart uit de Structuurvisie Leiden 2025

3.3.2 Structuurvisie Leiderdorp

De gemeente Leiderdorp beschikt niet over een vastgestelde structuurvisie in de zin van de Wet ruimtelijke ordening. De gemeente is zo'n ruimtelijke structuurvisie momenteel wel aan het opstellen, en als onderdeel van dat proces is in 2013 al een 'Nota van uitgangspunten Ruimtelijke Structuurvisie' vastgesteld. In die nota van uitgangspunten is onder andere de ambitie verwoord om duurzaamheid te bevorderen, waar ook het stimuleren van de opwekking van hernieuwbare energie onder valt. Om dat doel tot het stimuleren van de opwekking van hernieuwbare energie te kunnen vertalen in een concrete beleidsagenda voor de in opstelling zijnde structuurvisie, is door de TU Delft een casestudy uitgevoerd naar tastbare maatregelen. Het plaatsen van zonne-panelen is daarin als een wenselijke en haalbare maatregel omschreven, waarmee in een groot deel van het energieverbruik van de gemeente kan worden voorzien. Het plaatsen van zonne-panelen op de luifels van de verdiepte A4 is overigens niet als concreet project genoemd, de studie beperkt zich tot het plaatsen van panelen en collectoren op gebouwen in Leiderdorp.

Hoofdstuk 4 Omgevingsaspecten

4.1 Inleiding

In hoofdstuk 3 is het relevante ruimtelijke beleid van de gemeenten Leiden en Leiderdorp en hogere overheden uiteengezet. Het plaatsen van de zonnepanelen op de luifels van de verdiepte A4 past naadloos in de ambities die zijn vastgelegd in 'Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte' (SVIR) , de provinciale 'Visie ruimte en mobiliteit' (VRM) en de 'Nota van uitgangspunten Ruimtelijke Structuurvisie Leiderdorp'. Het project raakt geen Rijksbelangen en provinciale belangen uit het Barro of de Verordening Ruimte.

Onder een 'goede ruimtelijke ordening' valt naast de passendheid van een ontwikkeling binnen het ruimtelijke beleid echter ook de passendheid binnen allerlei wettelijke normen en grenswaarden voor verschillende ruimtelijke aspecten, die zijn vastgesteld in verschillende wetten, verordeningen, NEN-maatstaven of andere harde toetsingskaders. Voorbeelden daarvan zijn de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, het Besluit bodemkwaliteit en de Keur van Rijnland. In dit vierde hoofdstuk is per relevant ruimtelijk aspect telkens eerst het geldende wettelijke of beleidsmatige kader samengevat weergegeven en is vervolgens de passendheid van het project binnen die kaders beschreven.

4.2 Archeologie

De bescherming van archeologische waarden is in het Leidse deel van het projectgebied juridisch verankerd in het paraplubestemmingsplan Archeologie en de archeologische waardebepalingen in het bestemmingsplan 'A4/Cronesteyn'. Op het in Leiderdorp gelegen deel van het projectgebied is het bestemmingsplan 'Het Oude Dorp' van toepassing. In geen van deze bestemmingsplannen rust een archeologische waardebepaling op gronden binnen het projectgebied. Voor de verdiepte aanleg van de rijksweg A4 was het immers noodzakelijk het gehele archeologische archief op te graven, zodat de aanwezigheid van archeologische waarden in het projectgebied nu kan worden uitgesloten. Daarnaast geldt dat het project niet ziet op verstorende grondwerkzaamheden. De zonnepanelen zelf worden op de bestaande luifels over de tunnelbak gemonteerd. De beide in paragraaf 2.2 voorgestelde flankerende maatregelen leiden bovendien ook niet tot significante grondwerkzaamheden.

4.3 Cultuurhistorie

In 2010 is in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) opgenomen dat gemeenten bij het maken van nieuwe bestemmingsplannen, maar ook bij het afwijken van bestemmingsplannen door toepassing van de zogenaamde uitgebreide afwijkingsbevoegdheid uit de Wabo, rekening moeten houden met de in en rondom het projectgebied aanwezige cultuurhistorische waarden. Onder cultuurhistorische waarden vallen naast archeologische waarden ook monumenten, beeldbepalende panden en beschermde stads- en dorpsgezichten, die op basis van de Monumentenwet zijn aangewezen.

In het projectgebied zijn geen historische bouwwerken, monumentale panden of structuren met een cultuurhistorische of beeldbepalende waarde te benoemen. In het projectgebied is immers alleen de recentelijk opgeleverde tunnelbak van de verdiepte A4 aanwezig. Ook direct buiten de plangrenzen zijn geen cultuurhistorisch relevante bouwwerken aanwezig, behoudens de aan de Leiderdorpse Hoofdstraat weg gelegen Gereformeerde Kerk, op circa 30 meter ten zuiden van de tunnelbak. Het beeldbepalende kerkgebouw is in 1891 opgericht in opdracht van de Gereformeerde Kerk en is sinds 1989 in gebruik door de Gereformeerde Gemeente Leiderdorp.

De gemeenten zien in de bouw van de beoogde zonnepanelen echter geen aantasting van de cultuurhistorische waarde van het ensemble waartoe de kerk behoort, omdat de zonnepanelen (waarvan de zichtbaarheid door maatregelen zal worden beperkt) opgaan in een groot aantal andere in cultuurhistorisch opzicht vreemde elementen, die aanzienlijk prominenter aanwezig zijn. Daaronder bijvoorbeeld de hekwerken rondom de tunnelbak, de stalen stijgpunten en de uit de jaren vijftig en zestig stammende woningen aan de Resedastraat, aan de overkant van de tunnelbak.

afbeelding "i_NL.IMRO.0546.OV00061-0201_0009.jpg"

Figuur 9: Zicht op de tunnelbak vanuit de Hoofdstraat, ter hoogte van de Gereformeerde Kerk

4.4 Ecologie

4.4.1 Beleidskader

Het voornaamste beleidsmatige toetsingskader op het gebied van de soortenbescherming wordt gevormd door de Flora- en Faunawet, die voortborduurt op de Europese habitat- en vogelrichtlijnen en voorziet in de bescherming van bedreigde en van nature in Nederland voorkomende flora- en faunasoorten. In tegenstelling tot gebiedsbeschermende kaders als de Natuurbeschermingswet 1998 is soortenbescherming op grond van de Flora- en Faunawet niet beperkt tot aangewezen Natura 2000-gebieden en gebieden die vallen onder de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Op basis van de Flora- en Faunawet is het onder andere verboden de habitat van bepaalde bedreigde dier- en plantensoorten te verstoren. Van een verstoring van dergelijke habitats kan onder andere sprake zijn bij het kappen van bomen, het slopen van gebouwen of het storten en afgraven van gronden.

Wanneer sprake is van de verstoring van beschermde soorten dient te worden vastgesteld of de verstoring in voldoende mate kan worden gemitigeerd (bijvoorbeeld door verstoring buiten het broed- of slaapseizoen te laten plaatsvinden) of gecompenseerd (bijvoorbeeld door alternatieve, gelijkwaardige locaties beschikbaar te stellen als habitat). Hoe precies met eventuele aanwezige natuurwaarden moet worden omgegaan is omschreven in de gemeentelijke 'Gedragscode voor ruimtelijke ontwikkelingen'.

4.4.2 Onderzoeksresultaten

Het projectgebied ligt niet in of nabij een gebied dat is aangewezen in het kader van de Natuurbeschermingswet. Het dichtstbijzijnde gebied dat op basis van de wet is beschermd is het Natura 2000-gebied "De Wilck", dat op ca. 3200 meter afstand ligt, nabij Hazerswoude. Het projectgebied ligt evenmin in of nabij de Ecologische Hoofdstructuur. Op ca. 620 meter ten zuidoosten van het projectgebied ligt de Elfenbaan en op bijna 800 meter ten westen de polder Achthoven, beiden onderdeel van de EHS.

Het project heeft geen noemenswaardige verkeersaantrekkende werking. De inrichting produceert daarnaast geen geluid, stoot geen stoffen uit die zijn opgenomen in de Titel luchtkwaliteit van de Wet milieubeheer of het Besluit bodemkwaliteit en heeft geen beperkende werking op ecologische loop- en vliegroutes in de omgeving. Er valt daarom geen enkel negatief effect van het project op beschermde natuurwaarden in de bovengenoemde gebieden te verwachten. Sterker nog, het project maakt het energieneutrale beheer van een groot stuk snelweg mogelijk, waardoor niet groene energieopwekking elders in mindere mate noodzakelijk is. Het project draagt in die zin juist bij aan een afname van de stikstofdepositie elders in het land.

De luifels over de verdiepte A4 zijn momenteel bedekt met laaggroeiend mossedum op een dunne deklaag grond. De directe omgeving van zowel het Leidse als het Leiderdorpse deel van het projectgebied heeft een stedelijk karakter. Het projectgebied wordt bovendien begrensd door harde kaders in de vorm van wegen en de opstaande damwanden van de tunnelbak, waardoor een directe verbinding met omliggende groengebieden, zoals het polderpark Cronesteyn en park De Bult ontbreken. Gezien deze gebiedskenmerken en de verspreidingsgegevens uit het Stadsnatuurmeetnet van Leiden kan de aanwezigheid van strikt beschermde zoogdieren, amfibieen, reptielen en insecten worden uitgesloten. Het mossedumlandschap omvat zelf geen beschermde vaatplanten of andere faunasoorten, en is bovendien ongeschikt als habitat voor soorten in het licht beschermde regime van de Flora- en Faunawet, zoals Bruine kikker, Gewone pad, Egel en Mol, die zich respectievelijk in nattere en bosrijkere omgevingen ophouden, of een aanzienlijk dikkere deklaag grond nodig hebben.

In het plangebied zijn daarnaast geen gebouwen aanwezig. De jaarrond beschermde nesten en andere vaste rust- en verblijfplaatsen van gebouwbewonende vogels als Huismus (Passer domesticus) en Gierzwaluw (Apus apus) zijn dan ook uitgesloten, evenals paar-, broed- en verblijfsplaatsen van de Gewone dwergvleermuis (Pipistrellus pipistrellus). Vanwege de afwezigheid van bomen in het projectgebied kan ook de aanwezigheid van boombroeders als de Grote bonte specht (Dendrocopos major) en Kauw (Corvus monedula) worden uitgesloten.

Tot slot zijn bij de gemeenten Leiden en Leiderdorp geen gegevens bekend van gebruik van de luifels als broedplaats voor vogels, zoals de Zilvermeeuw (Larus argentatus) en Kleine mantelmeeuw (Larus fuscus). Mochten zich in de periode tussen afgifte van de omgevingsvergunning en de beoogde start van het plaatsen van de panelen alsnog broedplaatsen vormen, dan zal de aanvang van het werk moeten worden uitgesteld tot na het broedseizoen.

4.5 Milieu

4.5.1 Bodem

Beleidskader

Onder het stramien van 'een goede ruimtelijke ordening' geldt dat het gebruik dat planologisch wordt toegestaan voor een bepaald stuk grond moet passen binnen het gebruik dat de bodemkundige staat van de grond toelaat. Zo gelden voor een speelplaats of tuin hogere eisen met betrekking tot de bodemkwaliteit dan voor bijvoorbeeld een bedrijventerrein. Of de bodemkwaliteit een planontwikkeling in de weg staat, kan worden bepaald door middel van een bureauonderzoek, eventueel aangevuld met een verkennend veldonderzoek. De resultaten van het historisch bureauonderzoek, het veldonderzoek en de conclusie met eventuele saneringsadviezen worden met het planologische besluit bekendgemaakt.

Uit het onderzoeksrapport moet blijken of sprake is van ernstige verontreinigingen van de bodem of het grondwater. In de Wet bodembescherming zijn grenswaarden opgenomen, die bepalen wanneer voor een bepaald gebruik een grondsanering noodzakelijk is (de zogenaamde saneringscriteria) en hoe schoon de grond moet zijn na een saneringsoperatie (ook saneringsdoelstelling genoemd).

Het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) geeft het lokale bevoegd gezag de mogelijkheid om bodemkwaliteit binnen haar gebied actief te beheren. Daarbij kan het bevoegd gezag ten aanzien van bodembeheer kiezen voor landelijk geldend generiek beleid of voor zelf opgestelde gebiedsspecifieke beleidsregels. Hangende die keuze geldt in het gebied dat valt onder de bevoegdheid van de Omgevingsdienst West-Holland (voor milieuzaken via mandaat gemachtigd door onder andere de gemeente Leiden) het overgangsbeleid uit het Besluit bodemkwaliteit. Dat betekent dat voorlopig het nu geldende bodembeheerbeleid van kracht is, waarbij geldt dat grondverzet is toegestaan:

  • als de toe te passen grond beter of gelijk in kwaliteit is als de ontvangende bodem;
  • als de toe te passen grond beter of gelijk in kwaliteit is dan de op de betreffende plek geldende bodemfunctieklasse.

Onderzoeksresultaten

Het beoogde energiepark voor zonne-energie op de luifels van de verdiepte A4 vormt geen gevoelige functie zoals bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit, waarvoor een bodemkundige conditie schoner dan de 'Waarde Industrie' noodzakelijk is. De schone grond op de luifels is recentelijk opgebracht en vervolgens direct beplant met mossedum. Op de luifels hebben sindsdien geen mogelijk bodemverontreinigende activiteiten plaatsgevonden. Het is dan ook niet aannemelijk dat de milieuhygiënische kwaliteit van de grond slechter is dan de achtergrondwaarde, laat staan dat zij niet langer voldoet aan de Waarde Industrie. Er kan worden uitgesloten dat sprake is van een ernstige bodemverontreiniging in de zin van de Wet bodembescherming.

4.5.2 Externe veiligheid

Externe veiligheid heeft betrekking op het gebruik, de productie, de opslag en het transport van gevaarlijke stoffen. De overheid stelt grenzen aan de risico's die rondom inrichtingen of transportroutes voor gevaarlijke stoffen toelaatbaar zijn. Die normen zijn voor inrichtingen (bedrijven) opgenomen in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), voor transport van gevaarlijke stoffen in de circulaire 'Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen' (cRvgs) en voor het transport in leidingen in het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb). Binnen deze beleidskaders staat vooral het begrip groepsrisico (GR) centraal. Het groepsrisico (GR) is een maat voor de kans dat bij een ongeval een groep slachtoffers valt met een bepaalde omvang.

Met deze omgevingsvergunning worden geen milieu-inrichtingen toegestaan die vallen onder het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Voor het project is weliswaar de aanleg van elektriciteitskabels nodig, om de opgewekte stroom naar een distributiecentrum te geleiden, maar dergelijke kabels vallen niet onder het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) en zijn vanuit de optiek van de externe veiligheid dan ook niet relevant. Er worden geen kabels en leidingen aangelegd die wel onder het Bevb vallen, zoals gasleidingen met een hoge druk.

Het project draagt er daarnaast niet aan bij dat er meer mensen langdurig in (de omgeving van) het projectgebied aanwezig zijn. Incidenteel beheer van de zonnepanelen of het tussengelegen groen zorgt immers niet voor een structurele toename van het aantal langdurig aanwezige personen. Dat maakt dan ook dat het groepsrisico als gevolg van het transport van LT3 over de A4 niet wijzigt.

4.5.3 Geluid

De op 1 januari 2007 vastgestelde Wet geluidhinder (Wgh) schrijft voor dat elke planologische maatregel waarmee nieuwe gevoelige functies worden toegestaan binnen de geluidszone van een weg, spoorweg of gezoneerd industrieterrein, moet worden getoetst aan de voorkeursgrenswaarde uit het Besluit geluidhinder. Gevoelige functies zijn in die zin onder andere woningen, zorgvoorzieningen, onderwijsvoorzieningen en kinderdagverblijven. Een voorziening voor de opwekking van zonne-energie is geen gevoelige functie en evenmin een gezoneerd industrieterrein. De Wet geluidhinder is dan ook niet van toepassing op de beoogde voorziening.

Energieparken met zonnepanelen zijn daarnaast evenmin een 'milieu-inrichting', zoals bedoeld in de Wet milieubeheer. Dat betekent dat voor de oprichting van een dergelijk park geen meldings- of milieuvergunningsplicht bestaat, en dat dergelijke velden ook niet onder het stramien van het Activiteitenbesluit vallen.

Voor de oprichting van energieparken voor de opwekking van zonne-energie op plekken waar die niet zijn toegestaan op basis van het geldende bestemmingsplan geldt op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht wel dat de realisatie van zo'n park moet 'getuigen van een goede ruimtelijke ordening' - een koepelbegrip dat een brede toets behelst naar het behoud van een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden. Met betrekking tot het aspect geluid kan in dat verband worden gesteld dat een park met zonnepanelen geen geluid genereert, anders dan het geluid dat zeer sporadisch door aan- en wegrijdende voertuigen van beheersdiensten wordt geproduceerd. Dat geluid kan gezien het zeer beperkte aantal voertuigbewegingen per jaar (naar verwachting op twee handen te tellen) niet als maatgevende geluidbron worden beschouwd, omdat het geluid volledig opgaat in het heersende achtergrondgeluid door de reguliere verkeersstromen over omliggende wegen, zoals de Willem van der Madeweg, Ericalaan, Hoge Rijndijk en Stadhouderslaan.

4.5.4 Luchtkwaliteit

Het toetsingskader voor luchtkwaliteit wordt gevormd door de Wet milieubeheer, titel luchtkwaliteitseisen (ook wel de Wet luchtkwaliteit genoemd). De Wet luchtkwaliteit bevat grenswaarden voor de concentraties zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, fijn stof, lood, koolmonoxide en benzeen. Hierbij zijn in de ruimtelijke ordeningspraktijk langs wegen met name de grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) (jaargemiddelde) en fijn stof (PM10 en PM2,5) (jaar- en daggemiddelde) van belang. In de directe omgeving van fabrieken en tankstations kunnen ook van andere stoffen verhoogde concentraties voorkomen.

De beoogde inrichting met zonnepanelen stoot geen van de bovengenoemde stoffen uit, los van een marginale bijdrage aan de concentraties stikstofdioxide en fijn stof door incidenteel verkeer van beheersdiensten. Hierdoor kan gesteld worden dat de lokale luchtkwaliteit geen belemmering vormt voor de uitvoerbaarheid van het plan.

Op een hoger schaalniveau geldt dat de inrichting juist voor een verbetering van de luchtkwaliteit zorgt, doordat het beheer van een groot stuk snelweg na uitvoering van het project niet langer aanspraak zal maken op stroom van conventionele leveranciers. Welk effect dit precies zal hebben en waar dat zal optreden is nog niet bekend, omdat nog onduidelijk is ten koste van welke aanbieder Rijkswaterstaat de afname van deze zonne-energie zal laten gaan.

4.6 Milieueffectrapportage

Beleidskader

De nationale m.e.r.-regelgeving is mede een uitvloeisel van een tweetal Europese richtlijnen: de m.e.r.-richtlijn en de smb-richtlijn (Strategische milieubeoordeling). De implementatie van deze Europese richtlijnen is aan te treffen in:

  • paragraaf 2.2, hoofdstuk 7 en paragraaf 14.2 van de Wet milieubeheer;
  • het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.)

Deze wetgeving tezamen bepaalt of voor een project of plan een MER (Milieueffectrapport) moet worden opgesteld. Uit het MER moet blijken of het project relevante negatieve gevolgen voor het milieu heeft.

In de bijlage van het Besluit m.e.r. zijn twee onderdelen (C en D) opgenomen. Het onderscheid tussen deze twee bijlagen is dat er voor categorieën uit bijlage C direct sprake is van een milieueffectrapportage-plicht (m.e.r.-plicht), wanneer de activiteiten de genoemde drempelwaarden overstijgen. Bij projecten met een programma boven de drempelwaarden in bijlage D moet eerst beoordeeld worden of er een m.e.r. noodzakelijk is: de zogenaamde "m.e.r.-beoordeling". Dat geldt ook voor projecten die vallen onder een categorie in bijlage D, met een programma onder de drempelwaarde, al is de omvang en opbouw van een dergelijke beoordeling bij die laatste gevallen vormvrij. Voor projecten die vallen onder bijlage D is dus pas na het uitvoeren van een (vormvrije) m.e.r.-beoordeling duidelijk of er een MER moet worden opgesteld. Wanneer het project helemaal niet valt onder de categorieën in bijlage C of D, is geen (vormvrije) m.e.r.-beoordeling noodzakelijk.

Onderzoeksresultaten

In het Besluit m.e.r. is in onderdeel D weliswaar een categorie opgenomen met betrekking tot de "oprichting van een industriële installatie bestemd voor de productie van elektriciteit" (categorie D 22.1), maar de drempelwaarde voor deze installaties is uitgedrukt in thermisch vermogen. In tegenstelling tot zonnecollectoren genereren zonnepanelen geen thermisch vermogen: ze zetten zonne-energie immers niet om in warm water, maar zetten zonlicht direct om in elektriciteit. De beoogde installatie overschrijdt daarmee niet de drempelwaarde in het Besluit m.e.r., waardoor geen sprake is van een m.e.r.-beoordelingsplicht.

Gezien de beperkte milieu-effecten van de installatie en het gegeven dat die reeds zijn toegelicht in de voorgaande paragrafen achten de gemeenten het niet noodzakelijk een milieueffectrapport op te stellen.

De omgevingsvergunning maakt de plaatsing van minimaal 5000 zonnepanelen en maximaal 9313 panelen mogelijk, ieder met een vermogen van 200 kWh / jaar. Het totale vermogen van de inrichting bedraagt daarmee tussen de 1.000 MWh / jaar en 1.862 MWh / jaar.

4.7 Water

4.7.1 Beleidskader

Nationaal Waterplan 2009-2015

Het Nationaal Waterplan is een structuurvisie, die in december 2009 door het Rijk is vastgesteld als opvolger van de Vierde Nota Waterhuishouding en de belangrijkste kaders voor de landelijke waterhuishouding beschrijft. Het Nationaal Waterplan richt zich met name op landelijke watersystemen en het bieden van ruimte voor die systemen op de tijdstippen dat ruimte nodig is, bijvoorbeeld met behulp van de beschikbaarstelling van uiterwaarden bij grote rivieren. Het Nationaal Waterplan heeft geen direct raakvlak met deze omgevingsvergunning, omdat in het projectgebied geen bovenlokale watersystemen aanwezig zijn.

Provinciaal Waterplan Zuid-Holland 2010-2015

In het Provinciaal Waterplan Zuid-Holland is de provinciale sturingsvisie met betrekking tot de waterhuishouding in de provincie voor de periode tot 2015 aangegeven. De provinciale rol in het waterveld spitst zich met name toe op kaderstelling en toezicht. Voor de provincie Zuid-Holland zijn vier kernopgaven geformuleerd, waar het provinciale waterbeleid zich met name op richt. De vier kernopgaven zijn in het waterplan vervolgens verder uitgewerkt en betreffen:

  • het waarborgen van de waterveiligheid;
  • het realiseren van mooi en schoon water;
  • de ontwikkeling van een duurzame (zoet)watervoorziening;
  • het realiseren van een robuust en veerkrachtig watersysteem.

Waterbeheerplan 2010-2015

Het projectgebied voor de onderhavige omgevingsvergunning valt geheel binnen het beheersgebied van het Hoog- heemraadschap van Rijnland. Het hoogheemraadschap is verantwoordelijk voor het beheer van een deel van de watergangen en de bijbehorende kunstwerken in haar beheergebied, en heeft in het kader van die taak beleidsregels vastgesteld in het zogenaamde Waterbeheerplan.

Onder het motto 'droge voeten en schoon water' staat het werk van het hoogheemraadschap in het teken van drie hoofddoelen: veiligheid tegen overstromingen, voldoende water en gezond water, inclusief goed beheer van de afvalwaterketen. Het zwaartepunt ligt bij de verbetering van regionale keringen, de implementatie van de Europese Kaderrichtlijn Water en het Nationaal Bestuursakkoord Water, renovatie van boezem- en poldergemalen en het uitvoeren van het reguliere baggerprogramma voor polder en boezem.

Keur en Beleidsregels 2009

Per 22 december 2009 is een nieuwe Keur in werking getreden, evenals nieuwe Beleidsregels die in 2011 geactualiseerd zijn. De beleidsmatige uitgangspunten en ambities uit het bovengenoemde Waterbeheerplan 2010-2015 zijn in de Keur vertaald in bindende regels voor burgers en gemeenten, om het hoogheemraadschap gereedschap te geven de beleidsdoelstellingen te kunnen naleven, laten naleven en handhaven.

De Keur is een verordening van de waterbeheerder met wettelijke regels (gebod- en verbodsbepalingen) voor:

  • waterkeringen (onder andere duinen, dijken en kaden),
  • watergangen (onder andere kanalen, rivieren, sloten en beken),
  • andere waterstaatswerken (onder andere bruggen, duikers, stuwen, sluizen en gemalen).

De Keur bevat verbodsbepalingen voor werken en werkzaamheden in of bij de bovengenoemde waterstaatswerken. Er kan een ontheffing worden aangevraagd om een bepaalde activiteit wel te mogen uitvoeren. Als het hoogheemraadschap daarin toestemt, dan wordt dat geregeld in een Watervergunning op grond van de Keur. De Keur is daarmee een belangrijk middel om via vergunningverlening en handhaving het watersysteem op orde te houden of te krijgen. In de bijbehorende 'Beleidsregels en Algemene Regels Inrichting Watersysteem 2011 Keur' is onder andere bepaald in welke gevallen een Watervergunning wordt afgegeven, om ontheffing te verlenen van een verbodsbepaling in de Keur.


Handreiking Watertoets

Om te kunnen borgen dat gemeenten bij het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen of het verlenen van omgevingsvergunningen ter afwijking van een bestemmingsplan worden gehouden aan de regels uit de Keur, is in artikel 3.1.1 Bro de verplichting opgenomen voor gemeenten om nieuwe bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen ter toetsing aan het waterschap voor te leggen. Deze toets wordt ook wel de 'watertoets' genoemd. De Handreiking Watertoets, die in december 2011 door het hoogheemraadschap is vastgesteld, bevat richtlijnen over de waterparagraaf in ruimtelijke besluiten en de manier waarop deze wordt getoetst door het waterschap.

Het Hoogheemraadschap van Rijnland biedt gemeenten de gelegenheid de planeigenschappen op een digitaal formulier in te vullen, waarna een digitale watertoets moet uitwijzen of het bestemmingsplan of de omgevingsvergunning een 'groot waterbelang' omvat en ook feitelijk contact met de afdeling plantoetsing van het hoogheemraadschap dient te worden opgenomen.

4.7.2 Watertoets

Het projectgebied voor deze omgevingsvergunning is door de aanwezigheid van de tunnelbak van de verdiepte A4 reeds volledig verhard. Regenwater dat op de luifels van de tunnelbak terecht komt sijpelt door de dunne sedumlaag en bereikt al snel de zogenaamde 'substraatlaag' (steenachtig poreus materiaal) tussen het sedum en de betonnen luifel. Door deze substraatlaag wordt het regenwater vervolgens onder een flauw afschot afgevoerd naar de watergangen aan weerszijden van de tunnelbak.

De paneelconstructies, waarop de zonnepanelen worden geplaatst, worden bevestigd op de substraatlaag. De laag zelf houdt daarmee zijn functie. Het sedum wordt vervolgens weer over de bevestigingspijpen van de paneelconstructies gelegd. Het waterafvoerend vermogen van de luifels blijft daarmee gelijk aan de huidige wijze waarop het hemelwater wordt afgevoerd.

De twee voorgestelde camouflerende maatregelen, bedoeld om de zichtbaarheid van de zonnepanelen vanuit omliggende woningen te beperken, hebben eveneens geen van beide negatieve effecten op de waterhuishouding.

Hoofdstuk 5 Procedurele aspecten

5.1 Inleiding

Zoals al toegelicht in paragraaf 1.3 is het project strijdig met de vigerende bestemmingsplannen 'A4/Cronesteyn' en 'Het Oude Dorp', omdat beide bestemmingsplannen in het projectgebied geen inrichtingen voor het opwekken van energie toestaan.

5.2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder c van de Wabo dient een aanvraag om omgevingsvergunning geweigerd te worden wanneer deze strijdig is met het bestemmingsplan, tenzij het bevoegd gezag toepassing geeft aan één van vier verschillende bevoegdheden tot afwijking van het bestemmingsplan. Deze mogelijkheden zijn toepassing van:

  • 1. een tijdelijke afwijkingsbevoegdheid (art. 2.12, tweede lid Wabo), van toepassing voor afwijkingen van het bestemmingsplan met een maximale duur van tien jaar;
  • 2. de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid (art. 2.12, lid 1, onder a, onder 1° Wabo), alleen te gebruiken wanneer het bestemmingsplan zelf een mogelijkheid biedt om van een artikel in dat plan af te wijken;
  • 3. de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid (art. 2.12, lid 1, onder a, onder 2° Wabo), wanneer de strijdigheid met het bestemmingsplan valt onder een bij algemene maatregel van bestuur genoemde categorie;
  • 4. de uitgebreide afwijkingsbevoegdheid (art. 2.12, lid 1, onder a, onder 3° Wabo), zo lang de motivering van het besluit een ruimtelijke onderbouwing bevat, waaruit blijkt dat het bouwplan getuigt van een 'goede ruimtelijke ordening'.

De aangevraagde zonnepanelen hebben geen tijdelijk karakter. De geldende bestemmingsplannen 'A4/Cronesteyn' (voor het Leidse deel van het projectgebied) en 'Het Oude Dorp' (voor het Leiderdorpse deel van het projectgebied) bieden bovendien geen van beiden een binnenplanse bevoegdheid tot afwijking van de planregels, en het project valt daarnaast niet onder één van de gevallen in de limitatieve lijst van categorieën in artikel 4, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Vergunning van het aangevraagde project kan zodoende alleen plaatsvinden door toepassing van de uitgebreide afwijkingsbevoegdheid, bedoeld in art. 2.12, lid, onder a, onder 3° Wabo.

5.3 Procedure

Op de procedure behorend bij de bovenbedoelde afwijkingsbevoegdheid is zogezegd afdeling 3:4 Awb van toepassing. Dat betekent dat een omgevingsvergunning alleen kan worden verleend, wanneer het ontwerp van de beschikking samen met deze ruimtelijke onderbouwing en andere bijlagen voor een periode van zes weken ter inzage wordt gelegd, waarbij eenieder een zienswijze op het plan kenbaar kan maken bij het College van B&W van de gemeente Leiden.

Na afloop van de zienswijzentermijn van zes weken worden alle ingediende zienswijzen verzameld en beantwoord in de paragraaf 'Maatschappelijke uitvoerbaarheid' (6.2) of in een aparte zienswijzennota, afhankelijk van het ontvangen aantal zienswijzen. In sommige gevallen kunnen zienswijzen het College aanleiding geven het ontwerpbesluit of de bijbehorende ruimtelijke onderbouwing (al dan niet gedeeltelijk) te herzien. Bij de behandeling van zienswijzen die betrekking hebben op het Leiderdorpse deel van het projectgebied of op Zoeterwoudse belangen wordt nadrukkelijk advies gevraagd aan de gemeenten Leiderdorp en Zoeterwoude.

Nadat de beantwoording van de zienswijzen en het definitieve besluit door het bevoegd gezag zijn vastgesteld, zal het besluit samen met de ruimtelijke onderbouwing en overige bijlagen opnieuw voor een periode van zes weken ter inzage worden gelegd. Tijdens die termijn kan iedere belanghebbende die een zienswijze heeft ingediend of redelijkerwijs niet kan worden verweten geen zienswijze te hebben ingediend, een beroepschrift indienen bij de rechtbank in Den-Haag. Dit beroepschrift kan enkel betrekking hebben op onderwerpen waarop de zienswijze ook betrekking had. Wanneer het uiteindelijke besluit afwijkt van het ontwerpbesluit, kunnen alle belanghebbenden daarnaast een beroepschrift indienen met betrekking tot de punten waarop het besluit is gewijzigd.

5.4 Verklaring van geen bedenkingen

Op grond van artikel 6.5, eerste lid van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een zogenaamde verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad van de gemeente waarin het project zich geheel of grotendeels afspeelt vereist bij toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3° Wabo. Met een dergelijke verklaring kan de gemeenteraad (in dit geval de Leidse raad), alhoewel zij niet het bevoegd gezag is voor het nemen van een besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning, toch haar goedkeuring of afkeuring uitspreken over een plan. Een dergelijke instemming heeft een bindende status: het college kan een omgevingsvergunning niet verlenen zolang de gemeenteraad geen verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven.

In Leiden is door de gemeenteraad op grond van artikel 6.5, derde lid Bor een lijst van categorieën vastgesteld waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen is vereist. De gemeenteraad heeft hiermee willen bewerkstelligen dat voor kleine en niet maatschappelijk gevoelige projecten geen tussenkomst van de gemeenteraad is vereist, en bij grote en wel maatschappelijk gevoelige projecten wel. De onderstaande matrix geeft aan voor welke projecten een verklaring van geen bedenkingen al dan niet is vereist.


 
geen zienswijzen ingediend op het ontwerp besluit   wel zienswijzen ingediend op het ontwerp besluit  
1) Het project past binnen eerder door de raad vastgestelde ruimtelijke kaders en is groter dan 50 woningen of 5.000 m² bvo kantoor-, bedrijfs- of commerciële ruimte.
2) Het project past niet in eerder door de raad vastgestelde ruimtelijke kaders en is groter dan of gelijk aan 10 woningen of 1.000 m² bvo kantoor-, bedrijfs- of commerciële ruimte.
3) Het project heeft betrekking op bovenlokale infrastructuur, water- en groenprojecten.
4) Het project heeft betrekking op lokaal gerichte infrastruc- tuur-, water- en groenprojecten in strijd met lokaal beleid.
5) Het project is gelegen binnen beschermd stads- gezicht en de uiterlijke kenmerken van een pand wijzigen.
6) Naar aanleiding van de publicatie van de aanvraag om omgevingsvergunning is door of namens vijf belanghebbenden een negatieve reactie ingediend.  
geen verklaring van geen bedenkingen vereist   verklaring van geen bedenkingen wel vereist  
1) Het project past binnen eerder door de raad vastgestelde ruimtelijke kaders en is kleiner dan of gelijk aan 50 woningen of 5.000 m² bvo kantoor-, bedrijfs- of commerciële ruimte.
2) Het project past niet in eerder door de raad vastgestelde ruimtelijke kaders en is kleiner dan 10 woningen of 1.000 m² bvo kantoor-, bedrijfs- of commerciële ruimte.
3) Het project heeft betrekking op lokaal gerichte infrastructuur-, water- en groenprojecten passend binnen lokaal beleid.
4) Het project is gelegen buiten beschermd stads- gezicht, of is gelegen binnen beschermd stadsgezicht en de uiterlijke kenmerken van de betrokken panden wijzigen niet.
5) Het project betreft 'bouwwerk geen gebouw zijnde'.  
geen verklaring van geen bedenkingen vereist   geen verklaring van geen bedenkingen vereist  

In het project is sprake van een bouwwerk, geen gebouw zijnde (of feitelijk meerdere bouwwerken, geen gebouw zijnde). Tegen de publicatie van de ontvangst van de aanvraag om omgevingsvergunning zijn daarnaast geen negatieve reacties ontvangen. Een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad is daarom niet vereist.

Hoofdstuk 6 Uitvoerbaarheid

6.1 Economische uitvoerbaarheid

De plaatsing van de zonnepanelen op de luifels van de A4 vormt een privaat initiatief van de 'Combinatie A4 Burgerveen-Leiden'. De kosten voor de realisatie van het zonnepark (inclusief de aanleg van de nog te kiezen camouflerende maatregelen) komen volledig voor rekening van deze initiatiefnemer, waarna de panelen in eigendom van de combinatie blijven en daarmee ook het beheer van de panelen bij de initiatiefnemer blijft. De luifels van de tunnelbak, waarop de panelen komen te staan, blijven in eigendom van Rijkswaterstaat, dat ten behoeve van de panelen een recht van opstal afgeeft aan de bouwcombinatie. Rijkswaterstaat zal ook afnemer van alle opgewekte energie zijn. De afzetbaarheid van het project is daarmee geborgd.

De gemeenten Leiden, Leiderdorp en Zoeterwoude hebben geen exploitatiebijdragen aan het project, met uitzondering van de plankosten voor het voeren van de planologische procedure, die de gemeente Leiden voert. Omdat het project niet valt onder de categorieen in artikel 6.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening is het project niet 'grexwetplichtig' en is het opstellen van een exploitatieplan niet noodzakelijk. De bovengenoemde plankosten worden op basis van de gemeentelijke Legesverordening 2013 aan de aanvrager ten laste gelegd.

6.2 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Onder een 'goede ruimtelijke ordening' wordt mede verstaan dat een gedegen belangenafweging heeft plaatsgevonden tussen de (ruimtelijke) belangen van alle belanghebbenden. Het verkrijgen van een goed beeld van die belangen is daarbij cruciaal. Om die reden wordt het ontwerp van de omgevingsvergunning, samen met deze ruimtelijke onderbouwing, voor een termijn van zes weken ter inzage gelegd. Tijdens die termijn kan iedereen zijn of haar zienswijzen kenbaar maken bij het College van B&W van de gemeente Leiden. Hoe en wanneer die zienswijzen precies kunnen worden geuit, wordt via publicaties in het gemeentelijke huis-aan-huisblad van Leiden en Leiderdorp en via de website van beide gemeenten toegelicht.

In het geval van deze specifieke omgevingsvergunning vragen de gemeenten niet alleen om algemene zienswijzen, maar wordt daarnaast ook de keuze voor een tweetal voorgestelde camouflerende maatregelen gevraagd, die zijn bedoeld om de zonnepanelen aan het zicht te onttrekken en de groene uitstraling van de omgeving te behouden. De keuze voor één van de voorgestelde maatregelen (of tijdens de zienswijzentermijn geopperde alternatieve maatregelen), die ook per deel van de tunnelbak kan verschillen, wordt samen met eventuele andere zienswijzen meegenomen bij de beslissing om een definitieve omgevingsvergunning te verlenen. Bij die belangenafweging zal het bevoegd gezag (B&W van Leiden) de gemeenten Leiderdorp en Zoeterwoude uiteraard nauw betrekken.

Een verantwoording van de gemaakte keuzes naar aanleiding van de zienswijzentermijn wordt opgenomen in een zogenaamde 'zienswijzennota' (of als het aantal zienswijzen beperkt is, in deze paragraaf). Na afgifte van de omgevingsvergunning wordt zowel die vergunning, de definitieve ruimtelijke onderbouwing als de zienswijzennota ter inzage gelegd voor beroep. Belanghebbenden die zich niet kunnen verenigen met de afgegeven vergunning kunnen tijdens die tweede inzagentermijn een beroepschrift indienen bij de rechtbank in Den-Haag. Meer informatie daarover volgt te zijner tijd in een aparte publicatie.