5. STRATEGIE
5.1 Inzet op maat
algemeen: inspireren op gebiedskwaliteit
We focussen met deze structuurvisie op de kwaliteiten van de Buitenstad. Hieraan willen we de komende jaren samen met anderen werken. Onze ambities hiervoor staan in de vorige hoofdstukken beschreven. Die maken duidelijk waar het ons om gaat in Apeldoorn, maar bieden tegelijkertijd ook ruimte voor de inbreng van anderen. Niemand weet precies wat de toekomst brengen zal. Dat vraagt om ruimte voor maatwerk. We willen nieuwe initiatieven die bijdragen aan de kwaliteit van de Buitenstad ondersteunen waar dat nodig en mogelijk is.
Het concept van de Buitenstad legt de relatie tussen bestaande kwaliteiten en nieuwe ontwikkelingskansen. Het bouwt voort op wat we al zijn. Dat maakt dit concept in onze ogen geloofwaardig en kansrijk voor Apeldoorn. De inspiratie voor nieuwe ontwikkelingen zoeken we in de kernkwaliteiten van de bestaande Buitenstad. De vijf principes voor ontwikkeling van de Buitenstad (zie paragraaf 4.2) vormen hiervoor de leidraad. Ze gelden voor het hele grondgebied van de gemeente. Samen met onze onze kookboeken vormen ze een goed instrument om te inspireren op kwaliteit. Het Groot Apeldoorns Landschapskookboek en het Klein Apeldoorns Dorpenkookboek werken al op deze manier. Ook voor de stad is een kookboek nodig, met een beschrijving van de bestaande kwaliteiten van wijken, buurten, parken en lanen. Een cultuurhistorische atlas kan eveneens hieraan bijdragen.
fundament: investeren in kernkwaliteit
In het fundament zijn de kernkwaliteiten van de Buitenstad samengebracht. Die kwaliteiten worden in bestemmingsplannen verankerd. Vanwege hun betekenis voor Apeldoorn als geheel investeren we zelf in het op kwaliteit houden van het fundament (beheer) en zullen dat waar mogelijk ook doen bij het uitbouwen ervan (ontwikkeling). Bij dat laatste gaat het bijvoorbeeld om het herstel van beken en sprengen, verbetering van de stedelijke infrastructuur en het versterken van de gebruikswaarde van het weteringenlandschap. Veelal zijn we regisseur en opdrachtgever. En wanneer anderen investeren, zullen wij optreden als bewaker van kwaliteit.
Het fundament is niet alleen van essentieel belang voor de bestaande Buitenstad, maar ook voor
nieuwe ontwikkelingen. Onze investeringen stemmen we hierop ook zoveel mogelijk af, zodat we werk met werk kunnen maken
dynamo’s: partner in nieuwe kwaliteit
De dynamo’s zijn veelal complexe gebiedsontwikkelingen. De ontwikkeling ervan neemt vaak jaren in beslag, vaak met wisselende samenwerkingsverbanden. Vrijwel alle dynamo’s beslaan grote gebieden, vaak met deelprojecten. Het is daarom logisch dat de gemeente hier de procesregie voert, zonder op voorhand zelf te produceren. Die regie begint veelal bij het samenbrengen of zo nodig zelfs bij het werven van partijen die bereid zijn om in een dynamo te investeren. Want dat is de es-sentie van de ontwikkeling van de dynamo’s: je moet eerst tijd en menskracht investeren om daarna gezamenlijk op gebiedsniveau meerwaarde te kunnen ontwikkelen. Het zal vooral de markt zijn die financieel investeert. Als publieke partner zijn we gericht op de inbedding in ruimtelijke maatregelen (bestemmingsplannen) en het ontwikkelen van kwaliteiten die er op het niveau van de Buitenstad toe doen. Of we investeren in condities, bijvoorbeeld door het aanleggen van infrastructuur, openbaar groen of water.
5.2 Kostenverhaal
samen investeren in kwaliteit
Ook de komende decennia zijn investeringen nodig voor het op peil houden en verder verhogen van de kwaliteit van de Buitenstad. Investeringen in een goed leefklimaat en investeringen om aantrekkelijk te blijven en uitnodigend te zijn voor mensen. Of ze nu bewoner, ondernemer of bezoeker zijn. Maar ook investeringen in de grote biodiversiteit die we hier herbergen. Dit alles draagt bij aan de marktwaarde van Apeldoorn. We investeren hierin als gemeente zelf, bijvoorbeeld door beheer en onderhoud. En we vragen anderen om bij te dragen. De gemeente zet daarom stevig in op kostenverhaal. Want we willen samen investeren in de kwaliteit van Apeldoorn.
We zetten met deze structuurvisie in op drie vormen van kostenverhaal: bovenwijkse voorzieningen, verevening van bovenplanse kosten en bijdragen ruimtelijke ontwikkeling. Ze zijn alledrie van wezenlijk belang voor de verdere ontwikkeling van de Buitenstad.
De beleidsinzet is en blijft om via bijvoorbeeld de heffing van het tarief bovenwijks anderen te laten meebetalen aan het grijze, groene en blauwe casco. Een deel van het kostenverhaal zal verplicht worden opgelegd aan initiatiefnemers die zelf willen realiseren (bijvoorbeeld de normale kosten van grondexploitatie, waaronder de bovenwijkse bijdrage). Een ander deel van de kosten (de bijdragen ruimtelijke ontwikkeling) zal langs de weg van overleg worden verhaald.
Voorop staat dat de economische uitvoerbaarheid van plannen alleen maar haalbaar is als ook anderen meebetalen. De gemeente is – telkens integraal af te wegen in de meerjarenbegroting - daarbij één van de investerende partijen. Maar we kunnen en willen de verantwoordelijkheid hiervoor niet alleen nemen. Investeringen in de Buitenstad komen iedereen ten goede. We vragen daarom ook aan initiatiefnemers een bijdrage. De kwaliteiten van de Buitenstad krijgen daarmee ook meer een plek in de samenleving.
manier van werken: inzet en rollen
|
ALGEMEEN: inspireren op gebiedskwaliteit
|
|
bovenwijkse voorzieningen
Bovenwijkse voorzieningen zijn infrastructurele werken die moeten worden aangelegd vanwege de effecten die projecten kunnen hebben op hun (wijdere) omgeving. Denk daarbij aan voorzieningen als wegen en paden, parkeerplaatsen, rioleringssystemen, groenstructuren en watersystemen. Het zijn ingrepen die veelal van civieltechnische aard zijn en die zich vooral richten op wat in deze structuurvisie het fundament van de Buitenstad wordt genoemd. De kosten en de kostentoedeling hiervan zijn niet onderhandelbaar. Jaarlijks vindt actualisering plaats via bijvoorbeeld de paragraaf grondbeleid van de gemeentelijke meerjarenbegroting.
bovenplanse kosten
Een structuurvisie biedt op basis van de Wet ruimtelijke ordening nog twee mogelijkheden voor het verhalen van kosten. De eerste mogelijkheid betreft de bijdragen aan ‘bovenplanse kosten’ (kosten die niet in Bro 6.23, 6.24 en 6.25 staan). De bijbehorende bijdragen zullen door ons worden bepaald in nog volgende uitvoeringsparagrafen. Deze middelen zullen vooral worden ingezet voor de verdere ontwikkeling van de dynamo’s en (conform reeds lang bestaand beleid in de dorpen) ter ondersteuning van sociale huur en koop. Dit laatste beleidsdoel wordt met deze structuurvisie verruimd naar het hele grondgebied van de gemeente en ook verruimd naar het publieke.
bijdrage ruimtelijke ontwikkeling
De tweede mogelijkheid die de Wet ruimtelijke ordening biedt, richt zich op ‘bijdragen aan de ruimtelijke ontwikkeling’. Dat zijn bijdragen aan de kosten die gemaakt moeten worden om Apeldoorn als geheel verder te ontwikkelen. Daarbij moet gedacht worden aan bijdragen voor natuurontwikkeling, nieuwe recreatiegebieden, aanpassing van de watersystemen en vereveningsbijdragen aan de dynamo’s.
De wetgever stelt hier niet de eis van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit, maar er moet
wel sprake zijn van samenhang. Vandaar dat het hier per definitie gaat om een vrijwillige bijdrage. De hoogte ervan wordt ontleend aan een kostenopzet en wat we vragen wordt geïndividualiseerd. Wij zetten de ‘bijdragen aan de ruimtelijke ontwikkeling’ in op zowel het fundament als de dynamo’s. Elke bijdrage wordt apart ontwikkeld in een uitvoeringsregeling en separaat aan de gemeenteraad voorgelegd.
samen voor het toplandschap
Het behoud van de kwaliteit van het toplandschap is een gezamenlijke opgave, voor gemeente,
bewoners en bedrijven. In de bebouwde omgeving heeft de gemeente hierin, als eigenaar van openbare ruimte, meestal een leidende rol. In het buitengebied is de kwaliteit van het landschap veel meer het resultaat van een samenspel van partijen, waarbij van alle partijen een bijdrage wordt verwacht. Daarbij gaat het niet altijd om geld, maar ook om het benutten van bijdragen in natura. De al bestaande regeling voor landschapsversterking richt zich specifiek op vrijkomende agrarische bebouwing. Onze beleidsinzet is echter dat elke functieverandering in het buitengebied een bijdrage aan het landschap levert. De bestaande regeling (gebaseerd op art. 6.24.a Wro) zal hierop worden aangevuld.
Om te beginnen wordt compensatie gevraagd voor waarden die verloren gaan. De Wro
en het provinciale beleid bieden specifieke aanknopingspunten rond de Ecologische Hoofdstructuur en bos- en natuurcompensatie. Daarnaast wordt om een aanvullende bijdrage gevraagd.
De middelen worden ingezet ter versterking van het landschap, gericht op een betere groenblauwe dooradering. Zoals het recreatieve wandel- en fietspadennetwerk, lokale ommetjes, klompen- en kerkenpaden, kleinschalige recreatieve voorzieningen, landschapselementen, wegbeplanting en laanstructuren, biodiversiteitsmaatregelen en cultuurhistorische landschapsrelicten.
de systematiek van kostenverhaal
Als je aan iemand geld vraagt, moet je ook kunnen verantwoorden waaraan je het gaat besteden. Deze structuurvisie geeft hiervoor het algemene kader. Het Uitvoeringsprogramma 1.0 is de eerste aanzet van mogelijke uitvoeringsprojecten en te beschouwen als groslijst. De projecten zijn gekoppeld aan de verschillende doelen die wij met de structuurvisie nastreven. Elk jaar zullen we in de gemeentelijke meerjarenbegroting aangeven welke projecten of onderdelen hiervan voor de uitvoering van de structuurvisie zó belangrijk zijn, dat we daarvoor bijdragen van anderen vragen.
Wij vinden het van belang dat financiële bijdragen (Wro 6.24.1.a) aan de ruimtelijke kwaliteit van Apeldoorn in de pas lopen met actuele marktomstandigheden. Want we willen ook niet overvragen, daar is niemand bij gebaat. De nieuw gevraagde bijdragen Wro 6.24.1.a zullen we daarom telkens individualiseren aan de hand van een casus (maatwerk). En we zullen de ontwikkelingen in de markt betrekken bij de jaarlijkse actualisering van de paragraaf grondbeleid in de gemeentelijke meerjarenbegroting. Wanneer marktomstandigheden hier aanleiding toe geven, kunnen wij de in rekening te brengen bedragen (Wro 6.24.1.a) aanpassen. Daarbij zullen wij ook oog hebben voor de ontwikkelingsrisico’s die met de aard van het programma samenhangen. Behalve voor de (traditionele) sociale huur en sociale koop, zullen wij dat ook doen voor bovenwijkse voorzieningen en de bijdrage aan dynamo’s en de landschapsverevening.
5.3 De weg naar succes
flexibele bestemmingsplannen
We hebben het al eerder gezegd: de toekomst is onvoorspelbaar. Sinds de economische crisis van de afgelopen jaren is de onzekerheid groot. Investeerders (en overheden) zijn steeds minder geneigd om (grote) nieuwe ontwikkelingen aan te gaan, zonder behoorlijk zeker te zijn over de afzet ervan. Stedelijke en dorpse ontwikkelingen worden meer en meer door de vraag aangestuurd. En diezelfde terughoudendheid bij investeerders zal er ook steeds vaker toe leiden, dat eindgebruikers zelf initiatieven gaan ontplooien, al dan niet in collectief verband.
Dat betekent dat in bestemmingsplannen telkens een keuze moet worden gemaakt in hoeverre ingespeeld kan worden op veranderende en vaak nog onvoorziene vraag. Als we ruimte willen bieden voor een grotere verscheidenheid aan initiatieven ‘van onderop’, zullen onze bestemmingsplannen en andere planologische regelingen ook flexibeler moeten zijn. In algemene zin betekent dit bijvoorbeeld ruimer bestemmen (meer gemengde bestemmingen), minder gedetailleerd de bebouwingsmogelijkheden vastleggen of werken met meer flexibiliteitsbepalingen. Vooral de omgevingskwaliteit moet centraal staan. Op deze manier kunnen we beter inspelen op bijvoorbeeld initiatieven voor tijdelijk gebruik van leegstaand vastgoed of braakliggende (bedrijven)terreinen. Maar een algemeen recept voor flexibeler bestemmen is niet te geven. Telkens zal aan de hand van de concrete omstandigheden en doelstellingen bezien moeten worden welke flexibiliteit gewenst is, ook in relatie tot kostenverhaal. Dit doen we samen met bewoners en belanghebbenden in het plangebied.
Regelmatig wordt bezien of er aanleiding is het dan geldende bestemmingsplan (partieel) te herzien. Flexibel bestemmen komt ook daarbij aan de orde.
adaptief programmeren
Programmeren in een onzekere wereld vraagt om flexibiliteit. We willen daarom adaptief programmeren. Zodat we snel bij kunnen schakelen als zich nieuwe ontwikkelingen voordoen. En programma’s kunnen bijstellen of uitwisselen als dat nodig is. Als het gaat om programmeren, voeren we als gemeente de regie, maar een goede voeling met de markt is cruciaal. We betrekken marktpartijen en merktdeskundigen daarom bij onze programmering. De ambities moeten immers zoveel mogelijk gedeelde ambities worden.
Programmeren is geen eenmalige actie, maar een permanent proces. Ook de regio Stedendriehoek en de provincie Gelderland zijn daar belangrijke partners bij. In de programmering spelen de dynamo’s een belangrijke rol. Daar willen we in ieder geval programma laten landen, omdat het cruciale ontwikkelingen voor de Buitenstad zijn.
ook regionaal inzetten
Ook binnen de Stedendriehoek onderscheidt Apeldoorn zich als Buitenstad van bijvoorbeeld de historische Hanzesteden Deventer en Zutphen en van de andere Stedendriehoekgemeenten. Maar er is ook programmatische samenhang, bijvoorbeeld als het gaat om het aantrekken van bewoners (en bedrijven) vanuit de Randstad, het onderbrengen van regionale werkgelegenheid en de markt voor (boven)regionale winkelvoorzieningen. Afstemming binnen de Stedendriehoek is daarom van groot belang. Daarnaast zetten we in op het (verder) ontwikkelen van een gezamenlijk regionaal profiel. Onderlinge specialisatie moet er toe leiden dat de marktpositie van de Stedendriehoek als geheel wordt versterkt
Ook voor de programmatische afstemming in de Stedendriehoek geldt dat regelmatig op basis van actuele marktontwikkelingen wordt gekeken waar concurrentie dreigt en waar we elkaar aanvullen. En dat heeft natuurlijk alleen nut als er vervolgens afspraken gemaakt kunnen worden over fasering, temporisering of uitwisseling van projecten of programma’s. Alleen door samen te werken met de partners binnen de Stedendriehoek, kunnen de ambities uit deze structuurvisie verder worden gebracht. Dat geldt voor de al eerder genoemde programmatische afstemming, maar ook voor bijvoorbeeld de doorstroming op de A1 en A50 en het realiseren van spoorverbindingen naar Arnhem en Zwolle. Ook het bevaarbaar maken van het Apeldoorns Kanaal of het verder uitbouwen van de Veluwe als toeristisch toplandschap vraagt om partnerschap, soms ook met meer partijen dan alleen de regio. Ook het waterschap Vallei en Veluwe is een belangrijke regionale samenwerkingspartner als het gaat om de wateropgaven die op ons afkomen. En vanzelfsprekend is de provincie Gelderland een belangrijke partner bij uitvoering.
samen werken aan de Buitenstad
Werken aan de Buitenstad doen we samen. Dat vraagt om een open proces, waarbij vanaf het begin wordt aangestuurd op een zo goed mogelijke gezamenlijke uitkomst. Die uitkomst is van tevoren niet precies vast te leggen, maar wel kan worden vastgelegd dat initiatieven moeten bijdragen aan de Buitenstad. Dat vraagt om eerlijke en transparante afwegingsargumenten. Zodat we kunnen uitleggen wanneer er sprake is van meerwaarde voor de Buitenstad en wanneer niet. De principes voor de Buitenstad zijn hiervoor ons houvast. Maar het is tegelijkertijd ook een nieuwe werkwijze, die zich nog verder zal moeten ontwikkelen en bewijzen. We zullen dan ook op gezette tijden de effectiviteit en de ‘klanttevredenheid’ hiervan evalueren.